執(zhí)行體制改革如火如荼

文_本刊記者（發(fā)自湖南長沙）

2018年是“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難”工作的決勝之年，為進一步加大精準攻堅力度，及時發(fā)現并解決工作中存在的突出問題，確保如期打贏“基本解決執(zhí)行難”這場硬仗，最高人民法院組成7個巡查組，自6月開始對全國法院進行為期4個多月的實地巡查工作。

最高人民法院院長周強指出，要把解決問題與建立長效機制結合起來，既及時解決當前突出問題，又切實做好打基礎、利長遠的工作。全國各級法院要加大執(zhí)行創(chuàng)新力度，整體規(guī)劃，重點突破，逐步推進體制機制建設，著眼于解決突出問題、務求實效，讓執(zhí)行工作長效機制真正“可用、可行”。

最高法院下大力氣強化執(zhí)行

切實解決執(zhí)行難，依法保障勝訴當事人權益，是黨的十八屆四中全會確定的重大政治任務。最高人民法院黨組堅決貫徹落實黨中央決策部署，為了確保如期兌現最高人民法院對黨和人民作出的“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難”的莊嚴承諾。自2018年6月起，開始對全國法院進行為期4個多月的實地巡查工作。

此次巡查將對照基本解決執(zhí)行難“四個基本”的目標要求，結合“人民法院基本解決執(zhí)行難第三方評估指標體系”中的主要內容，對有財產執(zhí)行案件、無財產可供執(zhí)行案件、信訪案件的辦理情況，以及執(zhí)行規(guī)范化、信息化建設和工作效果真實性等方面進行深入檢查。

在過去的兩年中，在最高人民法院強力推動下，各方對癥施策，精準執(zhí)行，然還有一些問題亟待解決。從當前的執(zhí)行困難來看，執(zhí)行難原因主要有三。首先是法院內部，傳統(tǒng)執(zhí)行模式下現代科技運用不夠，信息匱乏，力量不足，措施不到位，也存在消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行甚至亂執(zhí)行等。其次是法院外部，被執(zhí)行人以各種手段逃避、規(guī)避、抗拒執(zhí)行，有協助義務單位不配合、消極配合甚至向被執(zhí)行人通風報信等。最后是執(zhí)行不能，被執(zhí)行人確無財產可供執(zhí)行，企業(yè)資不抵債，但又沒有轉破產清償程序等。歷次清理執(zhí)行積案，無財產可供執(zhí)行案始終居多數。因此，統(tǒng)一解決無財產案件出路問題，不能回避，刻不容緩。

針對法院外部問題，最高人民法院與中國人民銀行等10多個部門和3200余家銀行業(yè)金融機構建立網絡執(zhí)行查控系統(tǒng)，形成新的執(zhí)行查控、財產變現、規(guī)范管理模式。同時推動建立失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、威懾和懲戒制度，既堅持“對物執(zhí)行”，又實施拘留、拘傳、罰款、限制出境、追究拒執(zhí)罪等針對人身的強制措施，有效促進被執(zhí)行人自覺履行人民法院生效裁判確定的義務，大量被執(zhí)行人懾于“一處失信，處處受限”威力而主動履行義務，誠實守信成為全社會共同的價值追求和行為準則。

針對無財產可供執(zhí)行的情形，最高人民法院重點采取兩項措施：于2016年12月制定《關于嚴格規(guī)范終結本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）》，將終結本次執(zhí)行程序作為無財產可供執(zhí)行案件的一種結案方式，使被執(zhí)行人無財產可供執(zhí)行的案件，暫時退出執(zhí)行程序，待有條件時再依法恢復執(zhí)行。此外，2017年1月，最高人民法院制定《關于執(zhí)行案件移送破產審查若干問題的指導意見》，規(guī)定在執(zhí)行中發(fā)現債務人企業(yè)已經資不抵債且符合破產條件時，按一定程序移送破產審查。

2018年5月28日，最高法院又向全國各省、自治區(qū)、直轄市等法院下發(fā)了《最高人民法院關于進一步規(guī)范近期執(zhí)行工作相關問題的通知》，《通知》對于“失信被執(zhí)行人名單相關問題”“終結本次執(zhí)行程序相關問題”“和解長期履行案件的報結問題”做出了明確規(guī)定，從而進一步規(guī)范了執(zhí)行中存在的突出問題。

逐步探索“執(zhí)行外分”模式

當前，我國已經形成了一個“黨委領導、人大監(jiān)督、政府支持、政法委協調、法院主辦、部門配合、社會各界參與”的執(zhí)行工作大格局，并且建立了一套完善的執(zhí)行工作體制機制，制定了一批完備的執(zhí)行政策措施，鍛造了一支精明強干的執(zhí)法工作隊伍。

然而，在具體的司法運行過程中，有些長期以來存在的問題仍然未能得到有效解決，為此，國家對于案件執(zhí)行模式的思考也一直在進行深入探索。記者發(fā)現，早在2017年4月15日，最高法院執(zhí)行局局長孟祥在最高法院舉辦的第一期“執(zhí)行大講堂”上，就提及執(zhí)行外分的問題，并透露出“執(zhí)行外分”模式正在試點。

黨的十八屆四中全會在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出，應“優(yōu)化司法職權配置，健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執(zhí)行權相互配合、相互制約的體制機制。完善司法體制，推動實行審判權和執(zhí)行權相分離的體制改革試點”，《決定》已經把執(zhí)行權提升到了與偵查權、檢察權、審判權相對平行的高度，對于審執(zhí)分離的改革方向有了進一步的明確。

2015年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于貫徹落實黨的十八屆四中全會決定 進一步深化司法體制和社會體制改革的實施方案》再次強調，“推動實行審判權和執(zhí)行權相分離的體制改革試點。在總結人民法院內部審執(zhí)分離改革經驗的基礎上，研究論證審判權與執(zhí)行權外部分離的模式”。

有的法院也在嘗試將執(zhí)行權劃分到公安系統(tǒng)，對此有的人表示：“完全支持執(zhí)行劃分到公安部門，法官不適合執(zhí)行，執(zhí)行并入公安部門可以借助公安部門現有的技術，如此一來，查人找物的效果將大大提升。”有的人告訴記者：“法院本來就是一個單純的案件審判機構，執(zhí)行劃分出去，對于法院部門突出審判主業(yè)很有好處。這些年來，社會對于執(zhí)行效果頗有微詞，當然原因是多方面的，但審與執(zhí)的矛盾的確是客觀存在的，交給公安部門做可能效果更好。”

本刊記者曾采訪過山東的一起案件，判決生效后，執(zhí)行不力，兩年多時間遲遲交不到，結果公安部門一出手，一周就找到案件被執(zhí)行人?！安荒懿怀姓J，公安部門在車輛查控、戶籍查詢、手機定位以及出入境管理等方面都有獨特的優(yōu)勢，這對于案件執(zhí)行效果無疑有促進作用?！鄙綎|某律師胡某告訴本刊記者。

盡管在中辦、國辦印發(fā)的《實施方案》中已明確指出，推動審判權和執(zhí)行權相分離的體制改革試點要研究論證審判權與執(zhí)行權外部分離的模式，但是迄今為止，在執(zhí)行體制改革中，推行的仍然只是法院內部的審判業(yè)務庭與執(zhí)行局的分離，即所謂的“深化內分”制度。

本刊記者注意到，對于推動實行審判權和執(zhí)行權分離、由不同部門承擔執(zhí)行權，一些業(yè)界專家認為，這一舉措有助于司法公正，解決執(zhí)行難和執(zhí)行腐敗的頑疾。但也有觀點認為，簡單將執(zhí)行權交給法院之外的行政部門，仍不是解決執(zhí)行難和避免執(zhí)行腐敗的根本途徑。推動強制執(zhí)行法的立法，規(guī)范和細化執(zhí)行程序才是當務之急。

各地強化執(zhí)行頻出“狠招”

談及執(zhí)行難問題，最高人民法院執(zhí)行局局長孟祥說，執(zhí)行難可歸納為“四大難題”，即查人找物難、應對規(guī)避執(zhí)行難、 財產變現難、有效管理難。為破解查人找物難題，最高人民法院大力推進覆蓋全國地域及主要財產形式的網絡執(zhí)行查控系統(tǒng)建設，通過信息化、網絡化、自動化手段查控被執(zhí)行人及其財產，極大提高了執(zhí)行效率，實現了執(zhí)行模式由傳統(tǒng)向現代化的根本轉變。

記者發(fā)現，為了破解執(zhí)行工作難題，各地也在積極探索。廣東省中山市第一人民法院早在2016年8月就啟動了分事、分人、分案、分區(qū)、分權的“五分法”執(zhí)行改革，其中，分事改革從執(zhí)行工作中提取66個節(jié)點，對各節(jié)點對應的379項事務重新制定流程和標準，實行環(huán)節(jié)節(jié)點集中、事項標準化辦理、流程信息化管理，以此打破過往的法官“包干制”，提取執(zhí)行工作精確節(jié)點，對具體對應事務制定標準，重塑執(zhí)行工作流程。

近兩年來，這一改革已經凸顯成效。2017年，中山市第一人民法院共結執(zhí)行案22260件，同比增長50.72%；2018年1～6月，該院共結執(zhí)行案13313件，同比增長41.79%；執(zhí)行案件結收比大幅上升，居廣東全省法院前列。

陜西法院系統(tǒng)在財產發(fā)現渠道上積極創(chuàng)新。據了解，在全面實行網絡查控的基礎上，陜西在全省推行律師調查、懸賞執(zhí)行制度，有效補充查控手段；與公安機關建立協助查控失信被執(zhí)行人和被執(zhí)行人車輛機制，2016年以來，通過公安“緝查布控”和“交通路面查扣”，陜西全省共布控失信被執(zhí)行人9374人，查扣車輛514臺。此外，陜西省高級人民法院督促和指導西安市中級人民法院聯通了與最高院的“點對總”不動產平臺，督促其他中院與本地不動產管理部門聯通了“點對點”平臺。

“破解執(zhí)行難是一項系統(tǒng)工程，既要治標，也要治本，要積極創(chuàng)新工作機制，充分運用信息化手段，有效破解人民法院在查人找物等方面的難題，切實將執(zhí)行工作納入規(guī)范化、法治化軌道，努力讓人民群眾在每一個執(zhí)行案件中感受到公平正義?！睂τ谌绾谓鉀Q“執(zhí)行難”，陜西省高級人民法院院長閻慶文說。