“借力”與太平洋島國地區(qū)氣候治理

〔提 ? 要〕 太平洋島國是世界上受氣候變化威脅最嚴重的地區(qū)之一。為了克服自身實力弱小、與地區(qū)霸權國氣候立場嚴重相左等困難，太平洋島國借助全球氣候治理進程和域外大國的權力資源，利用澳大利亞開展“中等強國外交”對太平洋島國外交需求上升的局面，形成了有利于地區(qū)氣候治理的外部條件。在此過程中，太平洋島國采取構建治理框架、利用機制競爭與設置地區(qū)議程等策略與舉措，促使外部權力資源在具體情境下成功轉化為實際成果，從而推動了太平洋島國地區(qū)氣候治理。不過，這一進程可能面臨全球治理重點偏離氣候變化、太平洋島國地區(qū)被進一步納入“印太戰(zhàn)略”、澳大利亞在疫情背景下加強對該地區(qū)的控制等制約因素。

〔關 鍵 詞〕借力、太平洋島國、地區(qū)治理、氣候變化、小國外交

〔作者簡介〕陳曉晨，華東師范大學亞洲和太平洋地區(qū)研究中心執(zhí)行副主任、澳大利亞研究中心副主任

〔中圖分類號〕P467;D860.2

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2021）4期0120-19

近年來，太平洋島國地區(qū)氣候治理顯著推進，主要地區(qū)組織將氣候變化作為優(yōu)先議題;地區(qū)組織文件中針對氣候變化問題的措辭越來越有利于太平洋島國;構建了整合的地區(qū)氣候治理框架;提出了以“藍色太平洋”（Blue Pacific）為代表的地區(qū)治理理念;建立了完全由太平洋島國掌握的地區(qū)氣候治理機制（如太平洋復原力基金等）;氣候變化在地區(qū)議程中的優(yōu)先度提升，形成了在地區(qū)層次上應對氣候變化的合力。目前，國內相關研究對上述進展的原因探討仍相對薄弱。為此，有必要聚焦地區(qū)層次，探察近年來（尤其是2015—2019年間）太平洋島國克服困難推進地區(qū)氣候治理的做法，為中國和太平洋島國開展氣候合作、高質量共建“一帶一路”提供參考。

一、“借力”是太平洋島國地區(qū)氣候治理的必由之路

近年來，地區(qū)治理的全球實踐日益受到重視，地區(qū)主義研究也相應出現了“治理轉向”（governance turn）。地區(qū)治理需要具備四個要素：第一，聚焦地區(qū)層次;第二，圍繞特定領域;第三，屬性是“機制化的模式”，地區(qū)組織是常見場域;第四，主要內容是提供地區(qū)公共產品。本文研究的是太平洋島國如何提供氣候變化領域的地區(qū)公共產品，聚焦地區(qū)層次，尤其重視考察地區(qū)組織。

參與國際制度是小國的基本生存策略與外交行為，“借力”（borrowing power）是小國參與國際制度的重要途徑?？ㄌ}拉·貝措爾德（Carola Betzold）在伊拉·扎特曼（Ira Zartman）、杰弗里·魯賓（Jefferey Rubin）等學者的研究基礎上發(fā)展了“借力”概念，提出“借力”的主體是實力弱小的行為體，客體是外部權力資源，研究對象是國際社會中的弱者如何在國際制度中用好外部權力資源。雖然小國“借力”的概念和理論基礎已初步成形，但有關如何在地區(qū)治理的具體情境中發(fā)揮作用的案例研究尚較為缺乏。

太平洋島國是“世界上受氣候變化影響最為嚴重的地區(qū)”。氣候變化帶來的自然災害增加、海洋環(huán)境惡化、資源退化與枯竭、熱帶傳染病增加、人類健康狀況下降等是太平洋島國普遍面臨的切身問題，甚至是不少低海拔小島嶼國家首要的國家生存與安全威脅。因此，應對氣候變化成為太平洋島國參與地區(qū)政治的優(yōu)先關切之一。

太平洋島國絕大多數國小民寡，經濟發(fā)展總體滯后且依賴外部援助，科技教育水平低下，高質量人才匱乏，使得任何一個太平洋島國都無法僅憑自身實力應對氣候變化的威脅。因此，太平洋島國地區(qū)氣候治理第一要依靠地區(qū)主義，第二則必須借助外力。

與其他地區(qū)相比，太平洋島國地區(qū)權力結構具有高度不對稱性。太平洋島國地區(qū)主要由14個太平洋島國構成，但澳大利亞作為域外或半域外國家在該地區(qū)影響力巨大，甚至常被稱為“地區(qū)霸權國”。澳大利亞是該地區(qū)最重要的地區(qū)組織太平洋島國論壇（PIF）的成員國，對地區(qū)事務有很大影響力。太平洋島國往往并不能主導本地區(qū)事務，尤其在2014年《太平洋地區(qū)主義框架》（PRF）改革太平洋島國論壇議事規(guī)則、提升太平洋島國領導人決策權以前。太平洋島國要想在地區(qū)治理上有所作為，就繞不開與澳大利亞的關系。而面對實力遠強于己的澳大利亞，太平洋島國不得不借助外部權力資源。

太平洋島國“借力”的必要性還在于氣候變化的嚴重威脅、權力結構的嚴重不對稱與立場嚴重對立的疊加。澳大利亞在國際氣候談判中是“傘形集團”（Umbrella Group）的一員，在應對氣候變化上持消極立場，多次上榜“化石獎”（Fossil Prize），與太平洋島國的立場嚴重相左。另一方面，為太平洋島國提供氣候資金最多的三個援助國澳大利亞、新西蘭和日本都屬于“傘形集團”。而且，澳、日、新三國的氣候資金大多數通過雙邊援助直接給到受援國，不經過地區(qū)組織或其他多邊機制，這有利于援助國掌握資金用途，但不利于受援國設置議程。如澳大利亞學者格雷格·弗萊（Greg Fry）所言，“澳大利亞經常在地區(qū)組織中‘澆滅太平洋島國的氣候變化熱情，包括在2009年太平洋島國論壇凱恩斯峰會上動用否決權堅持澳新立場，而（太平洋）島國卻無能為力。”因此，只有通過“借力”，太平洋島國才能維護其在氣候議題上的立場。

在最關乎自身生存與切身利益的地區(qū)治理議題上受制于立場與己嚴重相左、實力遠超于己的域外或半域外國家，這是太平洋島國地區(qū)氣候治理面臨的最大現實困難，也是其不得不尋求“借力”的原因。

二、“借力”的來源與作用機制

太平洋島國借助了全球治理、域外大國和地區(qū)大國外交政策三個方面的權力資源，通過各種作用機制，為地區(qū)氣候治理創(chuàng)造了有利條件。

（一）全球氣候治理

第一，太平洋島國充分利用全球氣候治理進程，借勢推進地區(qū)氣候治理議程。在全球治理時代，國際議程設置（agenda-setting）通過地區(qū)議程設置對地區(qū)治理產生影響。全球氣候治理的推進有利于太平洋島國將氣候變化設置為地區(qū)優(yōu)先議程。

2015年，全球氣候治理圍繞巴黎氣候大會展開，帶動了當年的太平洋島國地區(qū)氣候議程。該年7月的盧森堡和巴黎部長級會議是為巴黎氣候大會做準備的重要談判，構成重要時間節(jié)點——這也是太平洋島國各個地區(qū)組織集中磋商、發(fā)表與巴黎氣候大會相關聲明的背景?！栋屠鑵f(xié)定》初步達到了太平洋島國的目的，尤其是將努力控制全球升溫在1.5℃以內的目標（簡稱“1.5℃目標”）寫入文本，提升了太平洋島國進一步推進地區(qū)氣候治理的信心;協(xié)定中的諸多措辭模糊之處也促使太平洋島國在會后繼續(xù)推動全球與地區(qū)氣候治理向太平洋島國希望的方向發(fā)展。

2017年6月，首屆聯(lián)合國海洋大會在紐約召開，斐濟擔任聯(lián)合主席國，給太平洋島國再次站上國際舞臺推動全球關注太平洋島國氣候變化問題創(chuàng)造了機會。在此背景下，太平洋島國論壇和太平洋島國發(fā)展論壇（PIDF）聯(lián)合舉辦了“2017太平洋海洋年”活動，為此后“藍色太平洋”理念的提出進行了預熱。

隨著2018—2019年全球氣候治理的新一輪推進，氣候議題再次獲得了關注。2019年聯(lián)合國氣候行動峰會恰在太平洋島國論壇富納富提峰會后不久召開。根據議程，太平洋島國論壇發(fā)布的宣言要在聯(lián)合國氣候行動峰會上當面提交給聯(lián)合國秘書長。這使得富納富提峰會成為各方關注的焦點。

第二，全球氣候治理相關的新知識、新觀念為太平洋島國的氣候變化敘事提供了合法性與話語權，促進了地區(qū)氣候治理。在全球氣候治理中，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）作為“認知共同體”發(fā)揮了顯著作用，是氣候政策合法性的來源和氣候議程設置的動力。根據巴黎氣候大會決議，2018年10月，IPCC發(fā)布了《關于全球升溫1.5℃的IPCC特別報告》（簡稱“1.5℃報告”）。報告顯示，要想控制全球升溫在1.5℃以內，2050年必須實現全球“碳中和”。這推進了“碳中和”觀念的傳播，盡快實現“碳中和”愈發(fā)成為國際氣候界對發(fā)達國家的期望，對遲遲不宣布這一目標的澳大利亞構成巨大壓力。

進入2019年，IPCC先后發(fā)布《關于變化氣候中的海洋與冰凍圈的IPCC特別報告》（簡稱“海洋報告”）和《關于氣候變化與土地的IPCC特別報告》（簡稱“土地報告”），重點強調了“海洋-氣候連結”（ocean-climate nexus）的重要性，將氣候治理與海洋治理打通。上述三份報告都與小島嶼發(fā)展中國家密切相關，受到了太平洋島國的熱烈響應，為太平洋島國地區(qū)組織就“1.5℃問題”“海洋-氣候連結”等問題的討論提供了權威性知識來源。

第三，全球氣候治理進程放大了太平洋島國與深度介入該地區(qū)的西方國家尤其是澳、新、美等國在氣候立場上的矛盾。美國學者特倫斯·韋斯利-史密斯（Terrence Wesley-Smith）認為，在氣候變化威脅已經明顯存在的情況下，地區(qū)治理對太平洋島國領導人迫切關心的問題缺乏行動，使太平洋島國的挫折感不斷積累，是導致太平洋島國地區(qū)治理革新的重要動因。另一方面，全球氣候治理的深化在一定程度上削弱了澳大利亞對太平洋島國的影響力。在2017年澳大利亞外交白皮書的意見征集中，澳大利亞學者斯蒂芬妮·勞森（Stephanie Lawson）寫道，氣候變化越來越成為全球治理的重要議題，澳大利亞在此問題上形象不佳，多次被“頒發(fā)化石獎”致其國際形象受損，這削弱了澳大利亞在太平洋島國的影響力。

（二）域外大國的地區(qū)間氣候合作

域外大國或國家集團加強與太平洋島國的地區(qū)間氣候合作，有利于為太平洋島國提供更多政策選擇，提高太平洋島國與澳大利亞、新西蘭博弈的議價能力。

歐盟與太平洋島國的地區(qū)間合作最具代表性。歐盟在氣候談判中整體上持較為積極立場，與在氣候談判中持消極立場的澳、新、美等“傘形集團”成員國存在矛盾，這種矛盾往往在全球氣候治理的關鍵節(jié)點顯性化。法國以全球應對氣候變化的領導者自居，而太平洋島國是彰顯法國全球氣候治理的絕佳地點。例如，2015年第四屆法國-大洋洲峰會在巴黎氣候大會前夕舉辦，會議緊密圍繞巴黎氣候大會議程，討論了氣候變化與珊瑚礁保護、公共衛(wèi)生、海洋環(huán)保、生物多樣性、災害風險管理等一系列議題之間的聯(lián)動。太平洋島國也回應歐方的支持，屢次在氣候談判的關鍵環(huán)節(jié)支持歐方，例如巴黎氣候大會最后時刻太平洋島國在歐盟的支持下出面組織“高雄心聯(lián)盟”，在宣傳太平洋島國主張的同時支持了歐方文本。這種談判協(xié)作關系給太平洋島國帶來了歐方的更大支持。2016年，歐盟提出了“后巴黎時代”與太平洋島國氣候合作的五大優(yōu)先事項，包括防災準備與復原力（resilience）、可再生能源、綠色經濟、自然資源可持續(xù)、陸海生物多樣性，并為太平洋島國制定地區(qū)氣候治理框架直接提供資金和智力支持。據此，2017年10月，歐盟與太平洋島國論壇簽署了一項4500萬歐元的融資協(xié)議，支持太平洋島國論壇的氣候與海洋治理。

日本對太平洋島國外交以“環(huán)境外交”和“海洋外交”為重點，契合了太平洋島國在氣候變化問題上的關切。特別是2015年第七屆日本-太平洋島國首腦峰會（PALM）發(fā)布了《福島磐城宣言》，將氣候變化與防災列為最重要的合作領域。日本還直接為太平洋島國在環(huán)境、應對氣候變化與海洋治理方面的地區(qū)合作提供資金，增強了后者的地區(qū)治理能力。

美國在奧巴馬政府后期，出于在“亞太再平衡”和應對氣候變化兩個議題上留下政治遺產的考慮，在為太平洋島國提供氣候援助方面表現出一定的積極性，例如宣布設立太平洋美國氣候基金（PACF），承諾向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）下的綠色氣候基金（GCF）注資30億美元，并表示這些資金將優(yōu)先流向太平洋島國。特朗普政府無視國際規(guī)則與道義，退出《巴黎協(xié)定》，太平洋島國對此強烈反對，多次在地區(qū)組織的會議中呼吁美國重返《巴黎協(xié)定》。

中國、印度、印尼等發(fā)展中國家也加強了與太平洋島國的氣候合作。中國發(fā)揮的作用尤為突出，通過搭建氣候合作平臺、推動政策溝通、開展務實合作、提供氣候援助，對太平洋島國應對氣候變化提供力所能及的支持，包括對太平洋島國論壇、太平洋島國發(fā)展論壇、美拉尼西亞先鋒集團（MSG）等地區(qū)組織提供援助。中國還直接支持太平洋島國地區(qū)氣候治理理念與倡議，例如提出將中國的“藍色伙伴關系”與太平洋島國的“藍色太平洋”對接，支持太平洋島國的“藍碳”（blue carbon）計劃等。在更大范圍內，中國“為島國提供了另外一種選擇”，“有助于增強島國自主發(fā)展的信心和能力，也在客觀上調動了其他各方（勢力）發(fā)展同島國關系的積極性”。例如，近年來太平洋島國在地區(qū)氣候治理中常以中國為“杠桿”向澳方施壓。印度于2017年5月在斐濟舉行了由14個太平洋島國代表參會的“印度-太平洋島嶼可持續(xù)發(fā)展會議”，與斐濟政府關系密切的地區(qū)組織太平洋島國發(fā)展論壇是會議的聯(lián)合承辦方之一。印度還廣泛支持了太平洋島國應對氣候變化的一系列活動。印尼重點為美拉尼西亞先鋒集團應對氣候變化的工作提供了資助。

（三）澳大利亞的“中等強國外交”

澳大利亞的“中等強國外交”（middle power diplomacy）給太平洋島國與澳在地區(qū)氣候治理問題上進行博弈提供了更大空間。

一方面，“中等強國外交”使得澳大利亞對太平洋島國在國際事務上予以協(xié)作的需求上升。太平洋島國在聯(lián)合國中擁有12個席位，已成為多邊外交中一股不可忽視的力量。在這種情況下，不同議題之間的議題交換（trade-off）成為澳方尋求太平洋島國支持的手段，也成為太平洋島國有意識加以借用的籌碼。例如，澳大利亞積極尋求獲得聯(lián)合國非常任理事國席位;在2015年太平洋島國論壇莫爾茲比港峰會上，澳大利亞最終就氣候議題上的措辭作出讓步，以換取太平洋島國對澳方在聯(lián)合國改革問題上的支持。

另一方面，“中等強國困境”（middle power dilemma）限制了澳大利亞在太平洋島國地區(qū)事務中的政策選擇。澳大利亞學者喬納森·舒爾茨（Jonathan Schultz）認為，澳大利亞是地區(qū)層次上的“超級大國”，但在全球層次上是“弱者”，這使得澳大利亞在全球事務中采取占據國際道義高地的“弱者”策略與其對太平洋島國采取單邊行動的“強者”行為之間不一致，從而陷入內在矛盾。舒爾茨忽視了太平洋島國在其中的能動性：太平洋島國在地區(qū)氣候治理中往往訴諸道義與規(guī)則，加劇了澳大利亞的兩難困境——若澳大利亞選擇采用其在全球事務中的說辭，則應當支持太平洋島國基于國際氣候規(guī)則、制度與道義的訴求;若澳大利亞選擇采取單邊行動，則陷入在全球事務上的說辭與在地區(qū)事務上的行動不一致的“雙重標準”。在“中等強國外交”的壓力下，澳大利亞有時會為了保持道義高地而選擇前者，尤其是在全球氣候政治的關鍵時間節(jié)點前后。例如，在2019年聯(lián)合國氣候行動峰會前，作為“太平洋升級”（Pacific Step-up）戰(zhàn)略的一部分，澳大利亞宣布撥款5億澳元用于幫助太平洋島國發(fā)展可再生能源、應對氣候變化和提高防災能力。

三、太平洋島國的能動性與“借力”的實施結果

太平洋島國在氣候治理問題上的“借力”并非完全被動地受外部權力資源影響，相反，其在“借力”過程中充分發(fā)揮自身能動性，有意識地利用全球治理、權力結構變化等有利外部條件，采取了構建治理框架、利用機制競爭與設置地區(qū)議程等策略和舉措，促使外部權力資源在具體情境下成功轉化為地區(qū)氣候治理的進展，使“借力”取得了成果。

（一）構建治理框架

太平洋島國以全球氣候治理進程為背景，以議題交換為重要談判手段，推動構建一套有利于太平洋島國的地區(qū)氣候治理框架。

長期以來，太平洋島國地區(qū)應對氣候變化的行動一直欠缺一個整體的頂層規(guī)劃，這不利于太平洋島國統(tǒng)籌各方面資源、對接域外援助提供方。2016年，太平洋島國論壇波納佩峰會通過了《太平洋地區(qū)可復原性發(fā)展框架：應對氣候變化與災害風險管理的整合方法》（簡稱《可復原性框架》，FRDP），作為太平洋島國地區(qū)應對氣候變化中長期綜合規(guī)劃。德國經濟合作公司（GIZ）為《可復原性框架》的制度設計提供了智力支持?！犊蓮驮钥蚣堋诽岢隽巳竽繕耍訌妼m應氣候變化和防災兩個議題的整合;構建適應氣候變化的經濟;強化防災、應急和復原力），劃分了氣候治理的四類行為體（國家和次國家政府和行政機構、公民社會與社區(qū)、私營部門、地區(qū)組織與其他發(fā)展伙伴），并在三大目標之下列出了這四類行為體各自的優(yōu)先行動?？梢钥闯?，這套制度設計基本與歐盟提出的“后巴黎時代”氣候合作優(yōu)先事項吻合。將氣候變化與災害復原力相融合的設計符合太平洋島國對防災減災的迫切需求，也符合全球氣候治理與可持續(xù)發(fā)展相互融合的趨勢。

2017年，在聯(lián)合國海洋大會等一系列全球與地區(qū)行動的預熱下，太平洋島國論壇阿皮亞峰會通過了“藍色太平洋”倡議。該倡議整合了氣候變化、漁業(yè)、可持續(xù)發(fā)展等太平洋島國重點關注的議題，特別是將全球治理中的“海洋-氣候連結”概念引入太平洋島國地區(qū)，將地區(qū)氣候治理和地區(qū)海洋治理整合起來。

此外，太平洋島國借助IPCC“1.5℃報告”的影響，推動了地區(qū)組織討論并正式提出“地區(qū)氣候安全”概念。2018年9月，太平洋島國論壇亞倫峰會發(fā)布了《關于地區(qū)安全的博埃宣言》，強調了“擴展的安全概念”和“人類安全”（human security）（均直接采用IPCC“1.5℃報告”的提法），將氣候變化地區(qū)合作納入太平洋島國地區(qū)安全范疇，明確提出氣候變化是對該地區(qū)“唯一的最大威脅”。太平洋島國方面還把澳方試圖排在地區(qū)安全威脅首位的“網絡安全”降到了末位，而將“人類安全”排在首位。2019年8月，太平洋島國論壇富納富提峰會通過了《博埃宣言行動計劃》，正式提出了“地區(qū)氣候安全”概念，并將其列為地區(qū)安全合作六大戰(zhàn)略焦點之首?！恫┌Ｐ孕袆佑媱潯纷钪匾馁Y金保障措施是建立了完全由太平洋島國領導的太平洋復原力基金（PRF）。在該基金正式注冊為國際組織后，由薩摩亞承擔秘書處工作，從而由太平洋島國直接掌握這部分國際氣候資金的使用權，一定程度上緩解了太平洋島國自主氣候資金嚴重不足的問題。

“藍色太平洋”倡議、《可復原性框架》、《關于地區(qū)安全的博埃宣言》和《博埃宣言行動計劃》等共同構成了新時期太平洋島國地區(qū)氣候治理框架，為該地區(qū)應對氣候變化的話語表達和實際行動提供了地區(qū)層次的制度基礎。在此過程中，太平洋島國借助了全球氣候治理的進展促進了上述目標的實現。

（二）利用機制競爭

機制競爭是近年來全球范圍的趨勢，調整現存制度內關系和新創(chuàng)建制度是機制競爭的兩種途徑。體量較小的太平洋島國可以借助全球氣候治理與域外大國政治的力量，以機制競爭策略實現自身利益。

傳統(tǒng)上，太平洋島國論壇是太平洋島國地區(qū)氣候治理的決策中心，太平洋共同體（SPC）提供技術支持，太平洋地區(qū)環(huán)境規(guī)劃署（SPREP）負責地區(qū)氣候項目的規(guī)劃與項目實施。不過，這三個地區(qū)組織中都有西方國家成員，而且西方成員掌握財權，太平洋島國的話語權受到限制。

近年來，太平洋島國一方面在已有地區(qū)組織中構建治理框架，另一方面“另起爐灶”，建立了一系列由太平洋島國自創(chuàng)的地區(qū)組織。這些組織包括太平洋島國發(fā)展論壇、太平洋小島嶼發(fā)展中國家集團（PSIDS）以及由非正式機制升級為正式國際組織的美拉尼西亞先鋒集團等。這些新地區(qū)組織與太平洋島國論壇等傳統(tǒng)地區(qū)組織構成了一定程度的機制競爭，同時也開展機制間合作。例如，太平洋島國發(fā)展論壇和太平洋島國論壇在爭取國際支持上存在競爭關系，前者由于擁有“第三世界身份”，用較短的時間就建立起比太平洋島國論壇更廣的氣候變化國際網絡。這兩個地區(qū)組織也在具體問題上開展合作，比如聯(lián)合開展了“太平洋海洋年”的宣傳活動。這種競合關系促進了太平洋島國在地區(qū)氣候治理中的集體利益表達。

全球氣候治理深化和域外大國介入等外部力量變化是機制競爭策略得以實施的先決條件。以太平洋島國發(fā)展論壇為例，全球氣候治理尤其是“里約+20”系列會議推動了“綠色發(fā)展”觀念在全球范圍的傳播，直接推動了太平洋島國發(fā)展論壇“綠色/藍色發(fā)展”宗旨的形成。國際自然保護聯(lián)盟（ICUN）和世界自然基金會（WWF）等非政府組織作為技術伙伴支持了太平洋島國發(fā)展論壇的建立。中國、土耳其、科威特、卡塔爾和阿聯(lián)酋等亞洲國家作為域外發(fā)展伙伴為首屆太平洋島國發(fā)展論壇提供了援助或其他支持。正是在這些域外發(fā)展中國家和聚焦氣候變化治理的非政府組織的支持下，完全由太平洋島國自創(chuàng)的、各方面資源都非常有限的太平洋島國發(fā)展論壇一直活躍至今。

同時，太平洋島國發(fā)揮主動性，放大了“借力”的效應。作為完全由太平洋島國和島嶼領地組成的地區(qū)組織，太平洋島國發(fā)展論壇存在先天弱點，缺乏經費保障、人力資源、機構組織經驗等，在籌集氣候資金和開展具體項目上的能力有限。作為彌補，太平洋島國發(fā)展論壇非常注重通過發(fā)布政治宣言與文件、制造概念、在地區(qū)內外開展宣傳活動等手段，占據道義制高點，引領地區(qū)議程設置。在此過程中，國際自然保護聯(lián)盟等非政府組織的介入彌補了太平洋島國發(fā)展論壇在經費、人員和組織能力上的不足，也有利于太平洋島國地區(qū)氣候議程與全球氣候治理的聯(lián)動。此外，太平洋島國發(fā)展論壇的會議時間往往設在太平洋島國論壇開會前一兩周，有利于其通過發(fā)布宣言、提出概念等方式提升某個話題的熱度，對太平洋島國論壇的政治氣氛施加影響。

（三）設置地區(qū)議程

太平洋島國借助有利的全球治理與地緣政治環(huán)境，積極設置地區(qū)議程，推動了地區(qū)氣候治理。

2015年太平洋島國論壇莫爾茲比港峰會是各種因素綜合影響地區(qū)氣候議程設置的典型案例。峰會正值巴黎氣候大會前，其他地區(qū)組織紛紛發(fā)布關于氣候變化的宣言，各方也在會場內外爭相發(fā)表聲明，使得氣候變化成為這次峰會最受關注的議題。特別是峰會前夕，第三屆太平洋島國發(fā)展論壇領導人會議通過了《關于氣候變化的蘇瓦宣言》，設置了“1.5℃目標”、停止新建煤礦等議程，廣泛制造了輿論。在太平洋島國論壇莫爾茲比港峰會上，太平洋島國堅持將“1.5℃目標”和“停止新建煤礦”等措辭寫入會議公報。有太平洋島國領導人在會議第一天就提出：“澳大利亞如果不接受太平洋島國論壇在氣候變化問題上采取堅定立場，就應該考慮離開這個地區(qū)組織?！蓖ㄟ^“閉門交流休息”長達9個小時的激烈交鋒，最后會議公報承認了“1.5℃目標”的存在（盡管使用了模糊措辭），這對太平洋島國來說已經是一個“妥協(xié)后的勝利”。

此外，太平洋島國發(fā)展論壇還拋出了制定氣候條約的議程，于2016年委托南太平洋大學（USP）起草了《太平洋氣候條約》草案，旨在對《巴黎協(xié)定》加以落實，特別是試圖強化協(xié)定中較為模糊措辭的法律約束力，顯示出太平洋島國在巴黎氣候大會后進一步將氣候問題法律化的意圖。條約草案最大的亮點之一是首次提出徹底禁止在締約國領土上新建煤礦或化石能源礦產項目，這也被國際媒體報道為“全球首份禁止新建煤礦的國際條約”。條約草案還首次嘗試以法律形式提出島嶼國家的“永久主權”問題——即使將來氣候變化、海平面上升使得島國的某些乃至全部領土喪失，這些島國仍然具有國際法意義上的永久主權。這既有前瞻性，也有現實性。盡管《太平洋氣候條約》并沒有真正生效，但起到了道義引領和輿論塑造的作用。

2019年太平洋島國論壇富納富提峰會召開兩周前，太平洋島國發(fā)展論壇召開了第五屆領導人會議，“氣候變化危機”（climate change crisis）成為會上討論的焦點，會后通過的《楠迪灣宣言》明確提出了這個概念，對富納富提峰會產生了影響。在聯(lián)合國氣候行動峰會召開在即的背景下，太平洋島國領導人要求在富納富提峰會的會議公報中明確提出“氣候變化危機”。澳大利亞反對使用“危機”這種強烈措辭，主張改用較為溫和的“氣候變化現實”（climate change reality）表述，試圖用一詞之差將一個有可能推動全球氣候治理的新概念改為普通的敘述。在“閉門交流休息”中，太平洋島國領導人堅持使用“氣候變化危機”一詞，并以歐盟和中國作為“杠桿”聯(lián)合向澳方施壓，澳大利亞總理斯科特·莫里森（Scott Morrison）在會場陷入孤立。最后，會議公報正文使用了“氣候危機”一詞，作為附件的《為當前緊急氣候變化行動的卡伊納基宣言》首次完整明確地提出“我們正處在氣候變化危機中”。此外，會議公報還根據IPCC“1.5℃報告”明確提出2050年實現全球“碳中和”的目標，敦促太平洋島國論壇所有成員（主要針對澳大利亞）“迅速消除無效率的化石能源補貼”——而澳方原本的立場是僅確認“1.5℃報告”的存在，刪去有關“碳中和”和化石能源補貼的表述。盡管作為交換，太平洋島國在關乎澳大利亞重要經濟利益的煤炭產業(yè)發(fā)展等問題上作了一些讓步，但這次峰會仍然被認為是太平洋島國在地區(qū)氣候治理中的一次成功實踐。

四、“借力”的制約因素

太平洋島國地區(qū)氣候治理的特點突出：第一，重在提供規(guī)則、框架、議程等“軟性的”地區(qū)公共產品;第二，首要任務是在本地區(qū)組織中獲得主導權和話語權;第三，依賴外部支持。這些特點也意味著這種地區(qū)治理方式具有相當的脆弱性和局限性，特別是當外部條件發(fā)生改變時，太平洋島國自身實力上的弱點容易顯現，“借力”可能受到制約。

第一，全球治理的重點可能偏離氣候變化，從而影響地區(qū)議程設置。新冠肺炎疫情在很大程度上迫使全球治理的重點轉向公共衛(wèi)生領域，氣候治理面臨“邊緣化”困境。在這種情況下，防止疫情擴散和疫情下的社會保障等成為太平洋島國地區(qū)治理的焦點。相比之下，氣候議題對太平洋島國的緊迫性相對下降，難以獲得像2019年以前那樣的關注度。如前所述，太平洋島國“借力”推進地區(qū)氣候治理有賴于全球氣候治理帶來的關注度及對地區(qū)議程的設置作用。在氣候議題受關注度相對下降的情況下，太平洋島國地區(qū)氣候治理難以獲得與疫情前一樣的國際支持。

第二，域外西方國家可能進一步加強與澳新在太平洋島國地區(qū)政治上的協(xié)作，從而縮小太平洋島國的政策選擇。尤其是美、日、澳、新等對氣候變化應對持消極立場的西方國家將太平洋島國地區(qū)納入“印太戰(zhàn)略”，并推進該戰(zhàn)略的多邊化，而對氣候變化應對持積極立場的英法等國在戰(zhàn)略上向美、日、澳、新等國靠攏。域外西方國家有可能對太平洋島國與域外國家合作的準入門檻進行限制，干擾阻礙太平洋島國與中國開展氣候合作。澳大利亞更是單方面宣布將終止與中國聯(lián)合開展的涉及南太平洋的氣候科研合作項目。這些因素可能造成域外大國在該地區(qū)的影響力失衡，從而削弱太平洋島國利用域外大國地區(qū)間氣候合作的議價能力和在地區(qū)氣候治理上的話語權。

第三，澳大利亞在疫情背景下重新加強對太平洋島國的控制。澳大利亞與太平洋島國在氣候變化問題上的矛盾，并不能抵消后者對前者的巨大依賴。太平洋島國在應對疫情特別是在防疫物資供應等事宜上對澳大利亞的依賴度上升，使得澳大利亞在地區(qū)事務中的話語權增強，這可能削弱太平洋島國在地區(qū)氣候治理中的議價能力。2021年2月，圍繞太平洋島國論壇秘書長換屆選舉的分歧導致密克羅尼西亞聯(lián)邦等5個國家宣布啟動退出太平洋島國論壇的程序，給這個地區(qū)組織落實諸多氣候治理方案的行動能力帶來了較大不確定性。

第四，太平洋島國地區(qū)氣候治理缺乏“硬性”的地區(qū)公共產品，特別是缺乏自有資金支持。太平洋島國雖然長于提倡議、設議程、造輿論，但缺乏落實執(zhí)行所需的資源與能力，特別是落實執(zhí)行所需的資金仍主要依賴外部援助。《博埃宣言行動計劃》建立了完全由太平洋島國領導的太平洋復原力基金，但其籌備過程受到了疫情及次生問題的影響，2021年5月才對外發(fā)布募資說明書，作為該基金向全球募資的第一步。人力資源、技術與管理上的欠缺，也可能使太平洋島國在地區(qū)層次上精心構建的氣候治理框架難以落到實際層面上，不能有效轉化為具體項目。

五、結 語

對地區(qū)治理的已有研究往往聚焦地區(qū)大國在提供地區(qū)公共產品、構建地區(qū)治理機制中的作用，對小國推動地區(qū)治理重視不夠。但是，本文的案例說明，通過借助全球治理、域外大國和地區(qū)大國自身外交政策三個方面的權力資源，采取構建治理框架、利用機制競爭與設置地區(qū)議程等策略和舉措，太平洋島國推動了地區(qū)氣候治理。雖然太平洋島國的“借力”面臨諸多制約因素，但此研究仍然證明了聯(lián)合起來的小國在一定的外部條件下可以在提供地區(qū)公共產品上有所作為，乃至與地區(qū)霸權國進行一定程度的博弈，對進一步研究小國的地區(qū)主義具有案例價值。

中國是太平洋島國的重要發(fā)展合作伙伴。面對太平洋島國在推進地區(qū)氣候治理問題上的“借力”，中國應順勢而為，與太平洋島國構建的地區(qū)氣候治理框架尋求戰(zhàn)略對接，繼續(xù)支持太平洋島國發(fā)展論壇、美拉尼西亞先鋒集團等新地區(qū)組織應對氣候變化，繼續(xù)通過太平洋島國論壇會后對話會等渠道闡述中方在中太氣候合作上的立場和舉措，有針對性地支持太平洋復原力基金，加強太平洋島國應對氣候變化能力建設，彌補其在人力資源、技術與管理上的短板，并有意識地加強對中太氣候合作成果的宣傳工作。這對后疫情時代與太平洋島國高質量共建“一帶一路”具有積極的現實意義。

【完稿日期：2021-7-2】

【責任編輯：肖瑩瑩】