內(nèi)部控制視角下高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理存在的問題及對(duì)策

邵欣欣

【摘 要】高校科研管理目標(biāo)是規(guī)范科研管理、防范風(fēng)險(xiǎn)、提高科研績效，完善科研管理內(nèi)部控制是實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的有效手段。本文按照COSO內(nèi)部控制框架五要素，對(duì)目前高?？蒲泄芾韮?nèi)部控制存在的問題進(jìn)行分析，從控制環(huán)境、內(nèi)控活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息與溝通、評(píng)價(jià)與監(jiān)督五方面提出進(jìn)一步完善科研管理內(nèi)部控制的措施。

【關(guān)鍵詞】高校;科研經(jīng)費(fèi);內(nèi)部控制

一、引言

在科技創(chuàng)新發(fā)展的驅(qū)動(dòng)下，國家進(jìn)一步深化科技體制改革，加大對(duì)科技研發(fā)的資金投入，企業(yè)也愈加重視與高校的合作，高校作為科學(xué)研究和科技創(chuàng)新活動(dòng)的重要參與者，從政府和社會(huì)獲得的經(jīng)費(fèi)資助越來越多。2014年以來，國家及相關(guān)部門出臺(tái)一系列文件，全面推進(jìn)“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革，致力于打造寬松、自主、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目蒲协h(huán)境。新政策下，政府對(duì)科研活動(dòng)的行政管理職能逐漸弱化、剝離，在賦予了高校、科研人員更多自主權(quán)的同時(shí)，高校作為科研經(jīng)費(fèi)管理的責(zé)任主體、科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人作為科研經(jīng)費(fèi)使用的直接責(zé)任人也承擔(dān)了更多責(zé)任。管好、用好科研經(jīng)費(fèi)，防范風(fēng)險(xiǎn)，提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效益，為高校科研事業(yè)的健康發(fā)展提供助力，是高校和科研人員共同面臨的問題。高?？蒲泄芾砟繕?biāo)是規(guī)范科研管理、防范風(fēng)險(xiǎn)、提高科研績效，完善科研管理內(nèi)部控制是實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的有效手段。目前，高?？蒲袃?nèi)部控制在基礎(chǔ)要素方面還存在諸多缺陷與不足，高校應(yīng)著眼于可控目標(biāo)，從亟待解決的基礎(chǔ)問題入手，逐步推進(jìn)科研管理內(nèi)部控制建設(shè)的體系化、系統(tǒng)化。

二、高?？蒲泄芾韮?nèi)部控制存在的問題

高校內(nèi)部控制是以校黨委常委會(huì)和校長辦公會(huì)為決策主體，以院系部處和全體教職工為執(zhí)行主體，以內(nèi)審部門為監(jiān)督主體的控制體系。授權(quán)程序、對(duì)各業(yè)務(wù)流程的梳理、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的識(shí)別、制度執(zhí)行的有效性等方面越來越受到關(guān)注，但高校在科研管理內(nèi)部控制方面仍存在一些基礎(chǔ)性問題有待解決。

1.控制環(huán)境有待優(yōu)化，對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不足。

控制環(huán)境是內(nèi)部控制框架（COSO）的基礎(chǔ)要素，內(nèi)部控制能否達(dá)到預(yù)期效果，很大程度取決于系統(tǒng)運(yùn)行環(huán)境，目前高?？蒲薪?jīng)費(fèi)“項(xiàng)目級(jí)內(nèi)控沒有、院系級(jí)內(nèi)控虛設(shè)”并非個(gè)別現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在（1）院系級(jí)內(nèi)部控制缺失：目前普遍實(shí)行的“項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制”科研經(jīng)費(fèi)管理模式在賦予科研人員充分的經(jīng)費(fèi)支配權(quán)的同時(shí)，弱化了院系對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理權(quán)，導(dǎo)致院系在科研經(jīng)費(fèi)管理上的權(quán)責(zé)不對(duì)等，院系層面對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的控制薄弱。（2）科研助理作用發(fā)揮不充分：科研人員需投入大量的精力在科研業(yè)務(wù)中，大多時(shí)候由課題組成員、外聘臨時(shí)人員或?qū)W生協(xié)助辦理科研活動(dòng)相關(guān)的財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、科研等管理部門的手續(xù)，受專業(yè)性或精力限制，他們僅能協(xié)助項(xiàng)目負(fù)責(zé)人完成“跑腿”的任務(wù)，無法達(dá)到專業(yè)化的財(cái)務(wù)管理要求。（3）科研人員對(duì)科研經(jīng)費(fèi)認(rèn)識(shí)不到位：多數(shù)科研經(jīng)費(fèi)是科研人員以競(jìng)爭的方式取得，以往的科研管理制度對(duì)科研人員的激勵(lì)、績效體現(xiàn)不充分，加上以往高校相對(duì)寬松的科研經(jīng)費(fèi)管理模式，仍然使一部分科研人員對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的“公款”屬性認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致對(duì)相關(guān)內(nèi)控制度執(zhí)行不到位。

2.控制活動(dòng)過多，控制流程不合理。

科研活動(dòng)與科研管理、采購、合同、財(cái)務(wù)等部門的管理活動(dòng)密切相關(guān)，在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)不斷推進(jìn)的背景下，各業(yè)務(wù)管理部門都在積極完善本部門的制度建設(shè)、業(yè)務(wù)流程的制定，但是制度建設(shè)缺乏整體考慮，不同部門的制度存在重復(fù)控制、不必要控制。比如在項(xiàng)目立項(xiàng)、采購、經(jīng)費(fèi)支出、結(jié)題驗(yàn)收、審計(jì)、績效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)中重復(fù)提交資料、多部門跑腿;經(jīng)費(fèi)使用環(huán)節(jié)控制活動(dòng)過多導(dǎo)致“管得過死”、“辦事流程過于繁瑣”等情況，嚴(yán)重消耗科研人員的精力;科研活動(dòng)的不確定性，使得某些辦事流程無法在內(nèi)控制制度中體現(xiàn)，業(yè)務(wù)管理部門之間的業(yè)務(wù)流程銜接不順暢，導(dǎo)致“辦事難”。“花錢費(fèi)勁、辦事難”是科研經(jīng)費(fèi)使用過程中經(jīng)?？梢缘玫降姆答?。

3.風(fēng)險(xiǎn)管理缺失，風(fēng)險(xiǎn)控制能力薄弱。

高校財(cái)務(wù)管理以“核算型+管理型“為主，尚未提升到高校治理層面。業(yè)務(wù)管理部門注重對(duì)本部門業(yè)務(wù)流程的管理，缺乏與業(yè)務(wù)相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)對(duì)機(jī)制尚未形成;高校內(nèi)部業(yè)務(wù)管理部門業(yè)務(wù)邊界劃分不明確，職能交叉的內(nèi)容權(quán)責(zé)利劃分不具體，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、績效評(píng)價(jià)等重點(diǎn)活動(dòng)缺乏長效控制機(jī)制。業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)管理的缺失，導(dǎo)致對(duì)業(yè)務(wù)的管理活動(dòng)過多、監(jiān)督活動(dòng)乏力，缺少風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和應(yīng)對(duì)機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之后被動(dòng)地采取應(yīng)對(duì)措施，大大削弱了高校的風(fēng)險(xiǎn)控制能力。

4.信息與溝通不暢，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分散于各個(gè)信息孤島。

數(shù)字校園的建設(shè)，大大提高了高校業(yè)務(wù)管理的信息化水平，高校關(guān)鍵業(yè)務(wù)部門基本實(shí)現(xiàn)了信息化管理。但是，各信息平臺(tái)孤立、形成“信息孤島”，內(nèi)部控制缺少有力的信息化手段支撐仍是高校信息管理系統(tǒng)普遍存在的問題。實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的集成、共享，提高信息質(zhì)量和系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析能力，從龐大在業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)中篩選出能被決策、管理、監(jiān)督利用的有效信息是高校科研管理內(nèi)部控制中亟待解決的問題。

5.內(nèi)部監(jiān)督效力不足，科研經(jīng)費(fèi)管理風(fēng)險(xiǎn)較高。

科研項(xiàng)目種類多、數(shù)量大、金額高與高校內(nèi)審人員力量薄弱的矛盾日益突出;仍以手工審計(jì)為主的審計(jì)手段跟不上快速增長的科研經(jīng)費(fèi)管理需求;審計(jì)模式單一，科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)覆蓋面低等情況是高校科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)監(jiān)督面臨的普遍問題。另外，內(nèi)部監(jiān)督效力不足，無法對(duì)科研內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行全面的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，審計(jì)對(duì)內(nèi)部控制監(jiān)督約束機(jī)制不明顯，內(nèi)部監(jiān)督效力發(fā)揮不充分也是科研經(jīng)費(fèi)使用環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)的原因之一。

三、完善高?？蒲袃?nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策

內(nèi)部控制建設(shè)是涵蓋了頂層設(shè)計(jì)、運(yùn)行機(jī)制、信息系統(tǒng)、運(yùn)行效果的系統(tǒng)工程。高?？蒲袃?nèi)部控制在基礎(chǔ)要素方面還存在諸多缺陷與不足，高校應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際情況，從亟待解決的基礎(chǔ)問題入手，逐步推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)部控制建設(shè)。

1.以完善頂層設(shè)計(jì)為先導(dǎo)，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境。

首先完善學(xué)校內(nèi)部科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，建立學(xué)?！合怠?xiàng)目負(fù)責(zé)人三級(jí)管理體系，強(qiáng)化學(xué)校的法人責(zé)任，切實(shí)承擔(dān)起服務(wù)科研人員、規(guī)范經(jīng)費(fèi)管理的責(zé)任。其次是職能部門應(yīng)提高“服務(wù)科研”的意識(shí)，堅(jiān)持以人為本，以調(diào)動(dòng)科研人員積極性和創(chuàng)造力為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持放、管、服相結(jié)合，明確職能交叉的權(quán)責(zé)，在確保學(xué)校資金資產(chǎn)安全的前提下盡量簡化辦事流程，讓科研人員從繁雜的事務(wù)性工作中解脫出來，為激發(fā)科技創(chuàng)新創(chuàng)造良好的內(nèi)部環(huán)境。第三是加強(qiáng)政策宣講和思想教育，督促科研人員規(guī)范使用經(jīng)費(fèi)，培養(yǎng)科研人員樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的責(zé)任意識(shí)，優(yōu)化高校內(nèi)部控制環(huán)境。

2.以完善制度流程為基礎(chǔ)，提高內(nèi)部控制有效性。

內(nèi)部控制即要考慮控制的有效性，又要避免重復(fù)控制，節(jié)約控制成本。業(yè)務(wù)部門在制度建設(shè)和業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)過程中要對(duì)學(xué)校整體層面的相關(guān)制度建設(shè)情況及整體業(yè)務(wù)控制流程進(jìn)行通盤考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃，在關(guān)注本部門制度控制有效性的同時(shí)，也要關(guān)注到與其他業(yè)務(wù)部門管理制度的銜接和避免重復(fù)控制，加強(qiáng)對(duì)重要活動(dòng)、重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的控制，簡化審核簽批等常規(guī)化流程，使制度建設(shè)盡量做到科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效。業(yè)務(wù)部門之間控制流程盡量做到銜接順暢、關(guān)鍵控制點(diǎn)不遺漏，進(jìn)而使整個(gè)業(yè)務(wù)控制流程暢通、便捷、高效，剔除不必要控制。

3.以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心，提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要拓展審計(jì)監(jiān)督廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中各類風(fēng)險(xiǎn)隱患揭示力度。高校需重視風(fēng)險(xiǎn)管理，加強(qiáng)科研預(yù)算、經(jīng)費(fèi)收支、采購、合同簽訂等重要環(huán)節(jié)的過程管理，查找業(yè)務(wù)流程中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并按風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)制定應(yīng)對(duì)措施，形成學(xué)?？蒲泄芾黻P(guān)鍵控制點(diǎn)。業(yè)務(wù)管理部門需加強(qiáng)過程管理，定期對(duì)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行深度分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，盡量做到風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早應(yīng)對(duì)，提高學(xué)校的風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

4.以信息技術(shù)為抓手，提高信息溝通質(zhì)量。

科研經(jīng)費(fèi)規(guī)模不斷增長帶來的是業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)量的激增和數(shù)據(jù)復(fù)雜程度的提高，國家新的財(cái)會(huì)制度、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》均對(duì)信息化手段的運(yùn)用提出了明確的要求，高校對(duì)借助計(jì)算機(jī)技術(shù)來進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控、提高經(jīng)濟(jì)效益、為決策提供依據(jù)的需求越來越迫切。通過運(yùn)用信息技術(shù)將來源于不同業(yè)務(wù)部門、不同性質(zhì)的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化的分散數(shù)據(jù)抽取集中到一起集中存儲(chǔ)，以財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)為核心，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與采購、合同、教學(xué)、科研、人事等業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的貫通和自動(dòng)對(duì)接。通過對(duì)數(shù)據(jù)的清洗、整理、分析，建立起可被科研經(jīng)費(fèi)管理者、監(jiān)督者和科研人員利用的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，確保信息的順暢溝通和有效反饋，打造良性持續(xù)的數(shù)據(jù)生態(tài)環(huán)境，為高校完善科研管理提供有力的信息技術(shù)支撐。

5.以內(nèi)部監(jiān)督為保障，促進(jìn)科研內(nèi)控制度落實(shí)。

風(fēng)險(xiǎn)事件往往從經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)上表現(xiàn)出來，財(cái)務(wù)監(jiān)督是防范風(fēng)險(xiǎn)的重要關(guān)口，加強(qiáng)財(cái)務(wù)核查，提高會(huì)計(jì)基礎(chǔ)信息質(zhì)量，及時(shí)給經(jīng)費(fèi)使用人進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，并將發(fā)現(xiàn)的潛在的風(fēng)險(xiǎn)反饋給審計(jì)部門，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督信息自下而上的聯(lián)動(dòng)。內(nèi)部審計(jì)部門，通過對(duì)實(shí)物流、資金流、信息流的監(jiān)督檢查，審查內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)的落實(shí)情況，為進(jìn)一步完善學(xué)?？蒲袃?nèi)部控制體系建設(shè)提供指導(dǎo)。同時(shí)審計(jì)要加強(qiáng)與財(cái)務(wù)、監(jiān)察部門的溝通，建立會(huì)計(jì)核查、審計(jì)審查、紀(jì)檢監(jiān)察三者聯(lián)動(dòng)、分層面、多角度的動(dòng)態(tài)內(nèi)部監(jiān)督工作機(jī)制，打造良好的內(nèi)部監(jiān)督環(huán)境。學(xué)校根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化和監(jiān)督部門的反饋，適時(shí)對(duì)內(nèi)部控制制度進(jìn)行更新和修訂，形成內(nèi)部控制不斷完善的良性運(yùn)行狀態(tài)，保持內(nèi)部控制的有效性。

四、結(jié)語

在國家大力推進(jìn)科技體制改革的背景下，高校如何更好地履行法人責(zé)任，確保科研經(jīng)費(fèi)“接得住、管得好”，是高校面臨的新課題。同時(shí)，內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，高校科研內(nèi)部控制在控制環(huán)境、內(nèi)控活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息與溝通、評(píng)價(jià)與監(jiān)督等基礎(chǔ)要素方面還存在諸多缺陷與不足，高?？蒲泄芾韮?nèi)部控制建設(shè)需結(jié)合自身實(shí)際情況，著眼全局，從亟待解決的基礎(chǔ)問題入手，逐步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)科研管理內(nèi)部控制建設(shè)的體系化、系統(tǒng)化。

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（作者單位：北京工業(yè)大學(xué)）