中國國家濕地公園建設(shè)的政策驅(qū)動分析

宋 晴 崔心紅

中國國家濕地公園建設(shè)起步較晚，發(fā)展較快。近年來，其規(guī)劃建設(shè)、保護(hù)發(fā)展等相關(guān)規(guī)章制度層出不窮。通過對2005-2020年中國國家濕地公園建設(shè)情況與規(guī)劃、政策、規(guī)章制度等制定發(fā)布情況的相關(guān)性研究，將國家濕地公園建設(shè)分為4個階段，分別是2005-2008年建設(shè)初期、2008-2012年穩(wěn)步發(fā)展期、2012-2016年蓬勃發(fā)展期和2016-2020年高速建設(shè)期。研究表明，中國國家濕地公園建設(shè)的政策驅(qū)動力極強(qiáng)，立法、建設(shè)和管理等方面相關(guān)政策的制定引領(lǐng)和保障了國家濕地公園建設(shè)的蓬勃發(fā)展。中國國家濕地公園分布呈“東密西疏”特征，73.25%的國家濕地公園分布在“胡煥庸線”東南側(cè)。國家濕地公園的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)滯后于建設(shè)進(jìn)程，分類高質(zhì)量管理、專項技術(shù)研究和應(yīng)用亦有待加強(qiáng)。

國家濕地公園；建設(shè)；政策

2004年，崔心紅[1]等提出濕地公園是一種生態(tài)型公園，具有多種形式和區(qū)域特色，具有生物多樣性保護(hù)、營造濕地景觀、開展科學(xué)研究和科普教育等價值。2005年，《國家林業(yè)局關(guān)于做好濕地公園發(fā)展建設(shè)工作的通知》（林護(hù)發(fā)〔2005〕118號）明確了濕地公園的定義。濕地公園是指以具有顯著或特殊生態(tài)、文化、美學(xué)和生物多樣性價值的濕地景觀為主體，具有一定規(guī)模和范圍，以保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)完整性、維護(hù)濕地生態(tài)過程和生態(tài)服務(wù)功能，并在此基礎(chǔ)上以充分發(fā)揮濕地的多種功能效益、開展?jié)竦睾侠砝脼樽谥迹晒┕姙g覽、休閑或進(jìn)行科學(xué)、文化和教育活動的特定濕地區(qū)域。濕地公園是濕地保護(hù)體系中的重要組成部分，也是發(fā)揮濕地社會服務(wù)功能的重要載體，其生態(tài)學(xué)、社會學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)價值已引起生命科學(xué)、環(huán)境科學(xué)、生態(tài)學(xué)、社會學(xué)等領(lǐng)域?qū)W者的關(guān)注[2-7]。濕地公園以濕地資源為主要載體，以滿足生物需求為主要目標(biāo)，集生態(tài)保護(hù)、觀光休閑、科普教育、科學(xué)研究等多功能于一體的典型生態(tài)型公園，是解決濕地開發(fā)與保護(hù)問題的主要途徑之一[8-9]。

面對現(xiàn)下濕地面積銳減、質(zhì)量降低的困境，發(fā)展建設(shè)濕地公園是目前維持、保護(hù)和擴(kuò)大濕地直接有效的途徑之一，也是落實國家濕地保護(hù)管理策略的一項重要具體措施。濕地公園屬中國林業(yè)部門管理，可分為國家濕地公園和地方濕地公園。我國相關(guān)濕地公園的政策法規(guī)、制度辦法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等相繼出臺?！秶覞竦毓珗@管理辦法》明確指出，國家濕地公園是指以保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)、合理利用濕地資源、開展?jié)竦匦麄鹘逃涂茖W(xué)研究為目的，經(jīng)國家林業(yè)和草原局批準(zhǔn)設(shè)立，按照有關(guān)規(guī)定予以保護(hù)和管理的特定區(qū)域?？h級以上林業(yè)主管部門對國家濕地公園有指導(dǎo)、監(jiān)督和管理的責(zé)任。目前對國家濕地公園的科學(xué)研究多集中于生物多樣性保護(hù)、濕地生態(tài)修復(fù)、可持續(xù)評估標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)格局分布特征等方面，鮮少有關(guān)于國家濕地公園保護(hù)管理政策與其建設(shè)發(fā)展相互關(guān)系的研究。文章以時間軸的形式梳理了我國近15年來關(guān)于濕地公園建設(shè)和管理的政策法規(guī)等的制定和發(fā)布，分析了國家濕地公園歷年建設(shè)發(fā)展的階段性情況和空間分布特征，佐證了政策性驅(qū)動力對我國國家濕地公園建設(shè)發(fā)展的強(qiáng)度和時效的作用，并提出綠色發(fā)展背景下國家濕地公園的建設(shè)建議。

1 中國國家濕地公園制度建設(shè)進(jìn)展

1.1 多部位聯(lián)動協(xié)作，濕地?fù)尵刃员Ｗo(hù)起步

相較于歐美等國，我國關(guān)于濕地保護(hù)管理方面的研究起步較晚[10]。1992年，中國正式成為《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（簡稱《濕地公約》）第67個成員國，中國濕地公園建設(shè)正式起步。2000年，國務(wù)院17個部門聯(lián)合頒布了《中國濕地保護(hù)行動計劃》，開展?jié)竦乇Ｗo(hù)的戰(zhàn)略研究，并將“建立和完善濕地保護(hù)政策、法制體系”納入濕地行動計劃的優(yōu)先行動中，同時鼓勵地方立法機(jī)構(gòu)建立并完善地方法規(guī)與規(guī)章，為地方濕地保護(hù)提供法制保障。2003年，國務(wù)院批準(zhǔn)了《全國濕地保護(hù)工程規(guī)劃》（2004-2030年），將濕地保護(hù)落到了實處。該《規(guī)劃》由國家林業(yè)局等8個部委共同編制，于2006年正式啟動，對指導(dǎo)開展中長期濕地保護(hù)工作具有重要意義?！兑?guī)劃》明確到2030年我國濕地保護(hù)工作的指導(dǎo)原則、任務(wù)目標(biāo)、建設(shè)布局和重點(diǎn)工程，到2030年全國濕地保護(hù)區(qū)達(dá)到713個，國際重要濕地達(dá)到80個，90%以上天然濕地得到有效保護(hù)。2004年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》中明確指出，擴(kuò)大濕地面積，對自然濕地實施搶救性保護(hù)將是我國當(dāng)前和今后一段時期濕地保護(hù)的重點(diǎn)任務(wù)。2005年，杭州西溪國家濕地公園由國家林業(yè)局批準(zhǔn)設(shè)立，這是中國第一個集城市濕地、農(nóng)耕濕地、文化濕地于一體的國家級濕地公園。黨中央、全國人大、國務(wù)院高度重視生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。黨的十六屆五中全會《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》首次提出，“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2006年，國家“十一五”規(guī)劃中明確提出濕地保護(hù)與修復(fù)的具體要求，擬建設(shè)222個濕地保護(hù)區(qū)，其中國家濕地保護(hù)區(qū)49個。

1.2 《保護(hù)條例》頒布，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)支撐操作細(xì)則

2008年，《中華人民共和國濕地保護(hù)條例》（草案）出臺，有效引導(dǎo)各地方陸續(xù)著手制定省級濕地保護(hù)條例。至2020年，全國已出臺31個省級濕地保護(hù)管理條例或辦法，確保了濕地保護(hù)與管理的省級立法地位。同年，國家濕地公園評估標(biāo)準(zhǔn)（LY/T1754-2008）[11]和國家濕地公園建設(shè)規(guī)范（LY/T1755-2008）[12]出臺，第一次以行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的形式規(guī)范了國家濕地公園的定義、評估原則與方法、檢查和驗收的技術(shù)方法。由此，我國濕地公園建設(shè)進(jìn)入發(fā)展期。隨著國家濕地公園建設(shè)量和開放量的增加，為響應(yīng)管理需求，2010年，國家林業(yè)局發(fā)布了《國家級濕地公園管理辦法（試行）》（林濕發(fā)〔2010〕1號），設(shè)立了國家濕地公園建設(shè)“保護(hù)優(yōu)先、科學(xué)修復(fù)、合理利用、持續(xù)發(fā)展”的方針，明確了國家濕地公園的行政管理部門及其申請、建設(shè)、管理和撤銷的要求和流程。各省市根據(jù)自身濕地資源和保護(hù)目標(biāo)，陸續(xù)制定了地方濕地公園管理辦法。截至2020年底，共有19個省、市、自治區(qū)制定了省級濕地公園管理辦法。相對于濕地保護(hù)條例而言，少了12個省級地方，制定時間也稍晚些。隨著我國生態(tài)補(bǔ)償制度框架的不斷完善、生態(tài)補(bǔ)償資金投入的不斷增多、生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的不斷拓展，2010年，財政部會同林業(yè)局啟動了濕地保護(hù)補(bǔ)助工作，將27個國際重要濕地、43個濕地類型自然保護(hù)區(qū)、86個國家濕地公園納入補(bǔ)助范圍。

1.3 各省市配套政策落地，濕地保護(hù)與恢復(fù)模式成形

2012年，《全國濕地保護(hù)工程“十二五”規(guī)劃》出臺，我國濕地公園建設(shè)進(jìn)入持續(xù)發(fā)展階段?！兑?guī)劃》主要以自然濕地為保護(hù)對象，特別是國際及國家重要濕地、濕地自然保護(hù)區(qū)和國家濕地公園，重點(diǎn)關(guān)注沿海濕地、高原濕地、泥炭濕地以及跨流域、跨地區(qū)濕地，大力開展?jié)竦乇Ｗo(hù)與恢復(fù)工程；同時加大科研、宣教力度，開展?jié)竦刭Y源合理利用示范；還就建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問題作了專門闡述。截至2020年底，北京市、江西省、山東省、青海省、云南省、浙江省、廣西壯族自治區(qū)等31個地方出臺了省級濕地保護(hù)條例和辦法。湖北省、江西省、安徽省等21個地方出臺了各省市轄區(qū)管理范圍內(nèi)的濕地公園管理辦法。在國家林業(yè)局牽頭組織實施的濕地保護(hù)“十一五”和“十二五”兩個五年規(guī)劃的基礎(chǔ)上，已探索形成了我國濕地保護(hù)與恢復(fù)的有效模式，全面實現(xiàn)了濕地保護(hù)的階段性目標(biāo)。2011年和2014年，先后印發(fā)了《中央財政濕地保護(hù)補(bǔ)助資金管理暫行辦法》和“開展?jié)竦厣鷳B(tài)效益補(bǔ)償和退耕還濕試點(diǎn)”的要求，中央財政啟動濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)工作，以經(jīng)濟(jì)手段為主，平衡濕地開發(fā)利用中利益相關(guān)者的關(guān)系，最終實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和客體福祉的雙贏[13]。重要生態(tài)區(qū)位的國家濕地公園是濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕腕w之一。

1.4 《“十三五”規(guī)劃》出臺，啟動全面保護(hù)新階段

2016年，《全國濕地保護(hù)“十三五”實施規(guī)劃》的出臺，標(biāo)志著我國濕地進(jìn)入“全面保護(hù)”新階段[14]，國家濕地公園建設(shè)也進(jìn)入了高速發(fā)展期。隨著濕地建設(shè)與管理難度和壓力的逐漸增加，對新現(xiàn)象、新問題、新科技的不斷探索與實踐，濕地保護(hù)與管理的目標(biāo)和方針也在不斷變化。同年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》，強(qiáng)化濕地利用監(jiān)管，推進(jìn)退化濕地修復(fù)，提升全社會濕地保護(hù)意識。截至2020年底，全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)全部出臺了省級濕地保護(hù)修復(fù)實施方案。2017年，國務(wù)院提出《建立國家公園體制總體方案》，并將8個國家濕地公園納入試點(diǎn)。同年，國家林業(yè)局修訂了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，將濕地全面納入保護(hù)范圍：明確了濕地保護(hù)可以采取的手段、措施，強(qiáng)調(diào)了濕地保護(hù)的機(jī)構(gòu)和體系建設(shè)要求；明確了濕地認(rèn)定、申報晉升和分類的標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法和程序；進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范對濕地征占用和禁止的限制；規(guī)定了縣級以上人民政府林業(yè)主管部門對濕地火災(zāi)和生物災(zāi)害的防治責(zé)任。國家林業(yè)局修訂了《國家濕地公園管理辦法》。新《辦法》中提出建立國家濕地公園的方針由“保護(hù)優(yōu)先”變更為“全面保護(hù)”；進(jìn)一步明確了國家濕地公園應(yīng)建立和諧的社區(qū)共管機(jī)制，發(fā)揮生態(tài)保育、科普宣教等功能；進(jìn)一步細(xì)化了國家濕地公園建立的必備條件和禁止在國家濕地公園內(nèi)實施的行為。

1.5 擬定濕地專項立法，確立濕地保護(hù)合法地位

2021年，《中華人民共和國濕地保護(hù)法（草案）》通過了第十三屆全國人大常委會第二十五次會議審議，并面向社會公開征求意見。草案從濕地管理、濕地保護(hù)、濕地修復(fù)、檢查與監(jiān)督、法律責(zé)任5個方面，明確了監(jiān)管部門及其法律責(zé)任，提出了濕地保護(hù)、修復(fù)、利用和管理的原則與要求，規(guī)范了責(zé)任主體、方案和措施。這標(biāo)志著我國首次針對濕地保護(hù)進(jìn)行立法，擬從濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性出發(fā)，建立完整的濕地保護(hù)法律制度體系，為強(qiáng)化濕地的保護(hù)和修復(fù)提供強(qiáng)有力的法治保障。

2 中國濕地公園建設(shè)進(jìn)展

2.1 建設(shè)數(shù)量

國家濕地公園作為我國濕地公園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、審核要求、管理監(jiān)督最高的濕地公園，其建設(shè)發(fā)展歷程可充分說明我國濕地公園建設(shè)發(fā)展情況。根據(jù)2005-2018年《中國林業(yè)發(fā)展報告》、2018-2020年《中國國土綠化狀況公報》統(tǒng)計資料，截至2020年底，全國共建立濕地公園1 699處，其中國家濕地公園899處。2019年和2020年分別新增國家濕地公園158座和80座。

2005至2020年，我國國家濕地公園建設(shè)呈穩(wěn)步上升趨勢，31個省市、自治區(qū)、直轄市建有國家濕地公園。這15年國家濕地公園的建設(shè)情況（圖1），可劃分為4個發(fā)展階段：第一階段，2005-2008（含2008）年建設(shè)初期，是我國建設(shè)國家濕地公園的起步階段。國家濕地公園正式掛牌，實現(xiàn)了從無到有的突破。至2008年，已建國家濕地公園38座。第二階段，2008-2012（含2012）年穩(wěn)步發(fā)展期。至2012年，已建國家濕地公園242座，年平均建設(shè)量為40.8座/年，是第一階段的4.29倍。第三階段，2012-2016（含2016）年蓬勃發(fā)展期。至2016年，新建國家濕地公園361座，本階段建設(shè)總量高于前兩個階段的建設(shè)總量之和，且年平均建設(shè)量是第二階段的1.77倍。特別是2012-2013年，建設(shè)量顯著增加。第四階段，2016-2020（含2020）年高速建設(shè)期。至2020年，已建國家濕地公園1 140座。年平均建設(shè)量達(dá)102座/年，是第三階段的1.41倍，是第一階段的10.74倍。

1. 2005-2020年國家濕地公園建設(shè)概況

2.2 空間布局

劉漢湖等指出，中國濕地公園空間分布呈“東密西疏”特征[15]，86.9%的濕地公園分布于“胡煥庸線”東南側(cè)，其主要影響因素是經(jīng)濟(jì)總量、公路密度、居民可支配收入、城鎮(zhèn)化率和濕地率。根據(jù)國家林業(yè)部門官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國國家濕地公園分布于31個省市，成“東密西疏”的特征（表1）。全國有73.25%的國家濕地公園分布在“胡煥庸線”東南側(cè)，與劉漢湖等研究結(jié)果中提到的濕地公園空間分布趨勢相似。可見，在我國濕地公園建設(shè)發(fā)展歷程中，國家濕地公園的建設(shè)發(fā)展具有代表性。從分布方向來看，沿“胡煥庸線”較近的省份國家濕地公園建設(shè)數(shù)量較大。內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆、黑龍江等地雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，但國家濕地公園的數(shù)量都在66個以上，且以自然濕地為主?？梢?，在中國濕地保護(hù)處于“搶救性”保護(hù)階段時，國家濕地公園的建設(shè)對象以具有典型的、少有的、且具有生態(tài)區(qū)位特征的大型自然濕地為主。

表1 2020年全國各地國家濕地公園數(shù)量

3 結(jié)論

我國濕地保護(hù)雖然起步較晚，但能從伊始就充分認(rèn)識到濕地保護(hù)必須依靠多部門、多學(xué)科協(xié)同聯(lián)合才能實現(xiàn)，組織多個行政管理部門共同制定《保護(hù)計劃》，邁好了濕地保護(hù)的第一步。濕地公園作為濕地保護(hù)的重要形式之一，其建設(shè)、管理以及其中的科學(xué)問題已成為濕地學(xué)科熱點(diǎn)。借助“世界濕地日”“生物多樣性日”、濕地科普館、野生動植物保護(hù)等主題活動，社會公眾對濕地保護(hù)的意識越來越強(qiáng)。政府積極制定濕地公園相關(guān)建設(shè)和管理政策，并能根據(jù)國情、事情的變化和觀念的更迭及時修訂重要規(guī)章制度。2021年，《濕地保護(hù)法（草案）》的意見征詢，充分顯示了我國制定一部全國性濕地保護(hù)的法律法規(guī)，保障生態(tài)文明建設(shè)和全面推進(jìn)綠色發(fā)展的決心。

縱觀15年來我國濕地公園相關(guān)政策的制定及其建設(shè)的發(fā)展，總結(jié)如下：

（1）中國國家濕地公園建設(shè)主要分為4個時期，分別是2005-2008（含2008）年建設(shè)初期、2008-2012（含2012）年穩(wěn)步發(fā)展期、2012-2016（含2016）年蓬勃發(fā)展期和2016-2020（含2020）年高速建設(shè)期。國家濕地公園相關(guān)政策從國家到地方，從法律法規(guī)到技術(shù)規(guī)范，從規(guī)劃建設(shè)到保護(hù)管理，涉及林業(yè)、水務(wù)、生態(tài)、社會等多個行業(yè)和部門。

（2）中國國家濕地公園建設(shè)受政策驅(qū)動極為顯著。特別是2008年、2012年和2016年三個時間節(jié)點(diǎn)，分別發(fā)布了《中華人民共和國濕地保護(hù)條例》（草案）、國家濕地公園評估標(biāo)準(zhǔn)（LY/T1754-2008）、國家濕地公園建設(shè)規(guī)范（LY/T1755-2008）、《全國濕地保護(hù)工程“十二五”規(guī)劃》、濕地公園生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以及《全國濕地保護(hù)“十三五”實施規(guī)劃》，引領(lǐng)各省市陸續(xù)頒布相應(yīng)的濕地保護(hù)條例、濕地補(bǔ)償機(jī)制、濕地公園管理辦法等文件，從立法、建設(shè)和管理等方面支撐我國濕地公園建設(shè)的持續(xù)發(fā)展。

（3）標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與工程建設(shè)進(jìn)程錯位。2008年發(fā)布第一個國家濕地公園建設(shè)和評估標(biāo)準(zhǔn)之前，我國已批建了38個國家濕地公園，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)稍滯后于工程建設(shè)。至2020年，我國已建有1 140個國家濕地公園，且分布于全國31個省市自治區(qū)，各有特色，宜著手制修訂相關(guān)行業(yè)技術(shù)規(guī)范，以符合生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展需求。國家濕地公園極具地方特色的代表性，但地方出臺的技術(shù)規(guī)范大多數(shù)僅支撐于省級濕地公園，建議在行業(yè)規(guī)范層面按照國家濕地公園分類出臺標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)國家濕地公園的高質(zhì)量管理。

（4）專項技術(shù)研究和應(yīng)用有待加強(qiáng)。管理規(guī)范的落地性和可操作性缺乏細(xì)節(jié)支撐，應(yīng)進(jìn)一步深入專項技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，特別是執(zhí)法巡護(hù)、監(jiān)督考核、定額管理養(yǎng)護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。為保障國家濕地公園建設(shè)目標(biāo)明確、建設(shè)過程規(guī)范、管理養(yǎng)護(hù)科學(xué)，切實從濕地生態(tài)系統(tǒng)的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)服務(wù)功能出發(fā)，鼓勵國家濕地公園專項研究走在建設(shè)的前面，注重落實關(guān)鍵技術(shù)在工程和管理中的應(yīng)用。