就建筑施工噪聲及社會生活噪聲淺談幾點(diǎn)關(guān)于《中國環(huán)境噪聲污染防治法》修訂的問題及建議

楊 妮

(云南省生態(tài)環(huán)境廳駐大理州生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站，云南 大理 671000)

1 背景及現(xiàn)狀

2019年4月1日，受全國人大環(huán)資委委托，生態(tài)環(huán)境部召開了《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》(以下簡稱《噪聲法》)修改啟動(dòng)會[1]?，F(xiàn)行《噪聲法》自1996年實(shí)施以來，在完善環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)體系和規(guī)章，提高環(huán)境噪聲污染防治工作效率方面發(fā)揮了巨大的作用，由此積極保障了居民身體健康，對生活生產(chǎn)的有序發(fā)展也起到了一定的促進(jìn)作用。但《噪聲法》實(shí)施已二十多年，為適應(yīng)環(huán)境噪聲監(jiān)督管理的新形勢、新要求，滿足人民群眾追求更高品質(zhì)生活的需要，積極推進(jìn)環(huán)境噪聲污染防治體系, 有效提高治理能力，修改《噪聲法》勢在必行。

根據(jù)2016—2020年國家生態(tài)環(huán)境部公布的《中國環(huán)境噪聲污染防治報(bào)告》，2015—2019年全國環(huán)保舉報(bào)聯(lián)網(wǎng)管理平臺收到的全國噪聲擾民問題舉報(bào)中[2]，建筑施工噪聲投訴均居第一位；2015—2017年社會生活噪聲投訴案件數(shù)量僅次于建筑施工噪聲投訴案件數(shù)量，2018—2019年，社會生活噪聲投訴雖居第三位，但比例不低。由此可見，建筑施工噪聲擾民、以及社會生活噪聲擾民已成為影響人民群眾生產(chǎn)生活的重要問題。下面筆者就《噪聲法》中的建筑施工噪聲和社會生活噪聲污染防治淺談幾點(diǎn)看法與建議。

2 現(xiàn)行《噪聲法》中關(guān)于建筑施工噪聲污染防治的問題

2.1 夜間施工取得許可證但擾民

隨著城市化建設(shè)的高速發(fā)展，新建改建項(xiàng)目越來越多，夜間施工不可避免，甚至越來越頻繁。為了規(guī)范和加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目夜間施工許可的監(jiān)督管理，維護(hù)建筑施工的正常進(jìn)行，減少施工噪聲對居民的煩擾，《噪聲法》第三十條規(guī)定“在城市市區(qū)噪聲敏感建筑物集中區(qū)域內(nèi)，禁止夜間進(jìn)行產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的建筑施工作業(yè)，但搶修、搶險(xiǎn)作業(yè)和因生產(chǎn)工藝上要求或者特殊需要必須連續(xù)作業(yè)的除外。因特殊需要必須連續(xù)作業(yè)的，必須有縣級以上人民政府或者其有關(guān)主管部門的證明。前款規(guī)定的夜間作業(yè)，必須公告附近居民”[3]。這里所說的“特殊作業(yè)”是指施工單位對于重點(diǎn)工程、搶險(xiǎn)救災(zāi)工程以及不能中斷作業(yè)的工程，需要在施工前提出申請，經(jīng)過主管部門批準(zhǔn)后可以在許可證規(guī)定的時(shí)間期限和施工范圍內(nèi)進(jìn)行施工工作。

在實(shí)際操作過程中，一些施工單位雖然辦理了夜間施工許可證，但是不注意科學(xué)施工或想盡辦法降低噪聲對周圍環(huán)境的污染，一旦遇到市民投訴或檢查，就將“夜間施工許可證”拿出來作為擋箭牌。其實(shí)如果優(yōu)先選用低噪聲施工技術(shù)和機(jī)械設(shè)備，裝上消音設(shè)備等來降低噪聲，是可以不超標(biāo)的；有的“連續(xù)性”生產(chǎn)工藝也是可以通過施工工序調(diào)整、設(shè)備更新更換來避免的。但是施工單位既想節(jié)約成本，又追求工程進(jìn)度，故沒有采取相應(yīng)的措施，最后造成擾民。城管執(zhí)法機(jī)關(guān)可以依法對未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行夜間施工或超過批準(zhǔn)期限進(jìn)行夜間施工的施工單位予以查處；對于已經(jīng)取得夜間施工許可證的，產(chǎn)生的噪聲超過限制標(biāo)準(zhǔn)的，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)法規(guī)并沒有明確的監(jiān)督管理歸屬。一般來說，如果持有夜間施工許可證的工地產(chǎn)生的噪聲已經(jīng)嚴(yán)重影響到居民的正常生活，也可以以“擾民”為由向所在地的建設(shè)主管部門提出投訴。若情況屬實(shí)，建設(shè)主管部門有權(quán)收回已發(fā)放的夜間施工許可證。但是實(shí)際上這項(xiàng)權(quán)利對于居民來講是比較難實(shí)現(xiàn)的。

表1 2015—2019年環(huán)境噪聲投訴案件比例一覽表 (%)

圖1 2015—2019年各類環(huán)境噪聲投訴案例比例圖

2.2 夜間施工時(shí)間范圍的局限性

在現(xiàn)行《噪聲法》的法律基礎(chǔ)上，《建筑施工場界環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》有以下的相關(guān)規(guī)定：“縣級以上人民政府”為環(huán)境噪聲污染防治的需要，可以“考慮時(shí)差和作息習(xí)慣對晝間、夜間的劃分作出變通性的規(guī)定”[4]。全國各地各城市根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用裆盍?xí)性的差異，對夜間施工的禁止時(shí)間會有不一樣的規(guī)定。例如，上海將夜間的禁止施工時(shí)間規(guī)定為19∶00至次日6∶00，并規(guī)定每日18∶00至次日08∶00以及法定節(jié)假日(不含雙休日)全天，不得進(jìn)行產(chǎn)生噪聲的裝修作業(yè)[5]；還有一些地方開展“綠色護(hù)考”活動(dòng)，在中考和高考期間，為了廣大考生有一個(gè)安靜、安心的考試和休息環(huán)境，嚴(yán)格規(guī)定在“20∶00至次日6∶00”不能進(jìn)行夜間施工工作；甚至有些省市例如廣東、貴州等省為中、高考而規(guī)定午間也不能進(jìn)行施工，積極開展“禁噪”活動(dòng)，大力監(jiān)管各種環(huán)境噪聲污染問題，一旦發(fā)現(xiàn)午間12∶00至14∶30有擾民活動(dòng)，就加大懲罰力度。

3 現(xiàn)行《噪聲法》中關(guān)于社會生活噪聲污染防治的問題

3.1 社會生活噪聲涉及的管理范圍不全面

占社會生活噪聲類投訴案件比例較高的還有一類噪聲，即居民樓內(nèi)的設(shè)備如換熱站、電梯、變壓器等生活服務(wù)設(shè)備產(chǎn)生的噪聲。根據(jù)2011年4月國家環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《關(guān)于居民樓內(nèi)生活服務(wù)設(shè)備產(chǎn)生噪聲適用環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)問題的復(fù)函》[6]可知，我國關(guān)于噪聲的相關(guān)法律法規(guī)包括《噪聲法》《社會生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》《工業(yè)企業(yè)廠界環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》等均未對居民樓內(nèi)的生活服務(wù)設(shè)備產(chǎn)生的噪聲問題進(jìn)行相關(guān)內(nèi)容的闡述，事關(guān)這類噪聲產(chǎn)生的投訴問題，可以依據(jù)適用的地方性規(guī)章制度、法規(guī)等來進(jìn)行解決[6]；若地方法律法規(guī)也沒有對此類問題有明確規(guī)定的，可以通過當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門進(jìn)行調(diào)解[6]。這也正說明現(xiàn)行 《噪聲法》中監(jiān)管的噪聲類型不全面，需要擴(kuò)大覆蓋范圍。

3.2 管理部門繁多、監(jiān)管效率低下

環(huán)境噪聲產(chǎn)生的途徑及范圍多而且廣，涉及到居民生活的各個(gè)方面，影響人們的正常生產(chǎn)和生活。依據(jù)《噪聲法》相關(guān)內(nèi)容的描述，由于商業(yè)經(jīng)營活動(dòng)使用固定設(shè)備造成社會生活噪聲污染的商業(yè)企業(yè)，需要報(bào)所在地縣級以上地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門進(jìn)行申報(bào)登記[3]；新建營業(yè)性文化娛樂場所邊界噪聲不符合國家規(guī)定的環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)的，文化行政主管部門不得核發(fā)經(jīng)營許可證，市場監(jiān)督管理部門不得核發(fā)營業(yè)執(zhí)照[3]；而依據(jù)《治安管理處罰法》的規(guī)定，在公共場合舉辦娛樂活動(dòng)的，應(yīng)遵守當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定，違反關(guān)于社會生活噪聲污染防治的法律規(guī)定的，由公安機(jī)關(guān)對其給予警告或(并)處以罰款。這就造成了有權(quán)監(jiān)測的卻無權(quán)管理，有權(quán)管理的卻無權(quán)評估的局面。

《噪聲法》只逐條闡述并要求相關(guān)部門盡職盡責(zé)，協(xié)助其他部門對產(chǎn)生的噪聲問題進(jìn)行監(jiān)管處置，但正是這樣的做法，反而會造成由于管理部門過多而相互推脫、效率低下的問題。一旦出現(xiàn)投訴問題，管理部門之間相互推諉，一句“這不歸我們管”可能就會讓人民群眾不知如何投訴，如何維權(quán)；也會出現(xiàn)各個(gè)管理部門之間你積極受理，我消極協(xié)助引起的配合脫節(jié)的局面，這樣就不能在第一時(shí)間保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，產(chǎn)生的各種環(huán)境噪聲問題及影響就不能得到妥善解決。

4 現(xiàn)行《噪聲法》修改關(guān)于建筑施工噪聲污染防治的建議

4.1 嚴(yán)格限制“持證”擾民情況

有了夜間施工許可證并不意味著施工單位就可隨意制造噪聲，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)會同施工單位采取有效的噪聲污染防治措施，妥善做好周邊居民工作，盡量減少對周邊居民生活的不利影響。針對“持證”擾民的情況，嚴(yán)格限制很有必要。各相關(guān)部門應(yīng)對夜間“持證”工地的施工時(shí)間、施工工藝、施工時(shí)長、噪聲強(qiáng)度、波及范圍等進(jìn)行技術(shù)性約束，將施工過程中施工噪聲帶來的影響降至最低，并合理明確各部門的管理職責(zé)，填補(bǔ)監(jiān)督管理方面的空白。建議可以建立夜間施工許可總量控制制度，對夜間施工時(shí)長以及天數(shù)進(jìn)行總量控制，如果只管審批而不進(jìn)行約束，無異于讓“持證”擾民“合法化”。

不論是法律要求的禁止施工時(shí)間，還是施工單位持有的“夜間施工許可證”，如果各部門沒有對接好監(jiān)管職責(zé)與內(nèi)容，那么對于噪聲污染防治工作來說，規(guī)定還有證照都是泛泛之談，約束力明顯不夠。故建議各部門及時(shí)溝通，及時(shí)聯(lián)動(dòng)。比如：住建部門可以對施工單位夜間施工的必要性進(jìn)行確認(rèn)，而且是比較全面的確認(rèn)，及時(shí)完善與細(xì)化；一旦確認(rèn)完畢，要和監(jiān)管部門及時(shí)溝通。在此基礎(chǔ)上，還要嚴(yán)格要求在施工場界處安裝現(xiàn)場監(jiān)測設(shè)備，目前全國各省市已在陸續(xù)執(zhí)行此項(xiàng)工作。據(jù)了解，上海市截止2019年底對在建工地安裝了2044套噪聲在線監(jiān)測系統(tǒng)，通過聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊施工噪聲擾民違法行為。

4.2 擾民費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制

現(xiàn)在國家一些省市針對已經(jīng)取得夜間施工許可證，但沒有辦法避免的施工噪聲，發(fā)布了相應(yīng)的補(bǔ)償條款。建議建設(shè)單位可以委托具有資質(zhì)的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)，測定并出具夜間施工噪聲可能影響范圍的檢測報(bào)告，并根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查來核實(shí)情況是否屬實(shí)，再結(jié)合檢測報(bào)告的測定結(jié)果，確認(rèn)夜間施工噪聲影響范圍須作出補(bǔ)償?shù)木用穹秶?。這樣一旦夜間施工產(chǎn)生的噪聲超過了國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，就可以按照“誰受益誰出資補(bǔ)償，公益項(xiàng)目適當(dāng)補(bǔ)償”的原則，由建設(shè)單位對影響范圍內(nèi)的居民給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。至于具體補(bǔ)償費(fèi)用為多少，可以由建設(shè)單位與受影響的居民進(jìn)行協(xié)議商定。

4.3 根據(jù)生活作息習(xí)慣和季節(jié)變化及時(shí)調(diào)整禁止施工時(shí)間

雖然《噪聲法》有關(guān)于“夜間”時(shí)間確定的靈活性規(guī)定：“縣級以上人民政府”為環(huán)境噪聲污染防治的需要，可以“考慮時(shí)差和作息習(xí)慣對晝間、夜間的劃分作出變通性的規(guī)定”[3]，但就全國各省市調(diào)整情況來看，其僅僅表現(xiàn)為對禁止作業(yè)時(shí)間的延長或縮短，或往前或往后調(diào)整禁止時(shí)間，即橫向調(diào)整，而缺乏縱向調(diào)整，即對整個(gè)夜間時(shí)間段的調(diào)整性規(guī)定。比如，在夏季晝長夜短的情況下，午間的溫度一般比較高。為了施工人員的健康及安全，施工方錯(cuò)時(shí)作業(yè)避開高溫酷暑，及時(shí)調(diào)整施工時(shí)間。而根據(jù)《噪聲法》的規(guī)定，這樣一來就必然與“夜間禁止施工時(shí)間”相悖，嚴(yán)重影響到居民的正常生活，施工單位也將會因此而遭受到相應(yīng)的處罰[7]。雖然夜間的時(shí)間范圍有明文規(guī)定，但是如果內(nèi)容與居民的生活習(xí)慣難以相符，那么會給人民群眾的正常生活帶來不小的影響。所以，建議在《噪聲法》中增加變通性的條款，使施工單位可根據(jù)當(dāng)?shù)厣盍?xí)慣和地方性規(guī)章，在不違反法律規(guī)定的情況下，酌情考慮施工時(shí)間。

5 現(xiàn)行《噪聲法》修改關(guān)于社會生活噪聲污染防治的建議

5.1 全面覆蓋各類環(huán)境噪聲污染

環(huán)境噪聲污染與居民生活息息相關(guān)，《噪聲法》作為一部關(guān)于環(huán)境噪聲污染防治最基本的法律，它設(shè)立的初衷，很大程度上源于保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，那么環(huán)境噪聲的管理范圍就應(yīng)該覆蓋所有的噪聲問題，不論是普及文化知識，還是解決各類問題，都應(yīng)該有法可依，有法可循。故現(xiàn)行《噪聲法》的修訂完善很有必要。

5.2 建立多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制

為了噪聲污染防治工作的順利進(jìn)行，可以建立多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。首先，各部門之間共享環(huán)境噪聲相關(guān)信息，這對于各監(jiān)管部門聯(lián)合進(jìn)行噪聲污染防治工作是很有利的。網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)互通有無，使相關(guān)部門信息溝通順暢，誰主導(dǎo)，誰配合，誰協(xié)助，上下相輔，一目了然。各部門在第一時(shí)間內(nèi)就可以根據(jù)職責(zé)要求，快速作出工作安排，及時(shí)避免社會生活噪聲污染對居民生產(chǎn)生活帶來的不同程度的損害[8]。與此同時(shí)，由于信息的共享及保留存檔，舉報(bào)事實(shí)以及投訴案件的相關(guān)舉證難以收集的問題也得到了順利地解決，這樣對于社會生活噪聲的監(jiān)管工作也會暢通很多。 其次，各部門進(jìn)行聯(lián)合行動(dòng)監(jiān)管執(zhí)法。在非城市管理行政執(zhí)法部門監(jiān)管的區(qū)域，各地生態(tài)環(huán)境主管部門要加強(qiáng)與城市管理行政執(zhí)法部門、市場監(jiān)管部門、公安執(zhí)法部門、住建部門以及文化部門等其他相關(guān)部門的配合協(xié)調(diào)工作，共同改善聲環(huán)境質(zhì)量，防止行政管理斷鏈現(xiàn)象的發(fā)生[9]。

5.3 設(shè)立社會生活噪聲專門監(jiān)管機(jī)關(guān)

為了保證社會生活噪聲污染防治工作的順利進(jìn)行，設(shè)立一個(gè)專門負(fù)責(zé)社會生活噪聲監(jiān)督管理工作的機(jī)關(guān)單位還是可以考慮的。這個(gè)監(jiān)督機(jī)關(guān)可以單獨(dú)作為政府的一個(gè)工作部門，專門監(jiān)管社會生活噪聲污染防治工作。并設(shè)立一系列投訴途徑，以保證廣大人民群眾在生活中遭受社會生活噪聲侵害時(shí)可以在第一時(shí)間進(jìn)行投訴，維護(hù)自身的合法權(quán)益。

6 結(jié)語

總之，1996年《噪聲法》實(shí)施以來，對我國環(huán)境噪聲污染防治工作起到巨大的指導(dǎo)和規(guī)范作用，環(huán)境噪聲污染防治工作在方方面面都取得了不俗的成果，人民群眾賴以生存的環(huán)境，尤其是聲環(huán)境，也普遍得到了很大的改善。但本文單從建筑施工噪聲和社會生活噪聲污染防治工作入手，就已發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行《噪聲法》存在不少與居民和監(jiān)管部門需求不相適應(yīng)的問題。而且此法頒布時(shí)間較早，后續(xù)人們生活中產(chǎn)生的環(huán)境問題類型日益增多，這些都已顯示現(xiàn)行《噪聲法》不能完全適應(yīng)環(huán)境噪聲污染防治工作的需求，希望本文所提的粗淺建議對現(xiàn)行《噪聲法》的修改完善能提供些許啟發(fā)。