論城市精明增長與鄉(xiāng)村精明收縮在城市總體規(guī)劃實踐中的耦合方式

楊晟

【摘要】快速城鎮(zhèn)化改變了社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)村勞動力流向城鎮(zhèn)，據(jù)中國社會科學(xué)院的預(yù)測，在未來30多年時間里，中國的城鎮(zhèn)人口仍將大規(guī)模增長，鄉(xiāng)村人口的持續(xù)減少將成為必然趨勢。人口減少必然導(dǎo)致空間重組和鄉(xiāng)村收縮。本文基于對精明增長及精明收縮理論研究的整理分析，通過探究蘇州市在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，對精明增長和精明收縮相互作用關(guān)系的處理情況，探究精明增長和精明收縮在城市總體規(guī)劃實踐中的耦合關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】精明增長;精明收縮;城市總體規(guī)劃;蘇州

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

16.018

1、研究理論分析

1.1 精明增長理論

實現(xiàn)城市精明增長現(xiàn)存的三種基本方式：政府充分利用定價策略的引導(dǎo)作用;發(fā)揮政府的財政稅收政策的引導(dǎo)作用;以及綜合考慮土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)的宏觀綜合控制作用[ ]。本文主要討論的是如何綜合使用土地利用法規(guī)的控制作用來實現(xiàn)城市精明增長。精明增長的基本假設(shè)是通過科學(xué)的規(guī)劃可以平衡資源保護(hù)與土地開發(fā)利用之間的關(guān)系，而城市的一切發(fā)展均以土地為載體，城市增長的“精明”最終體現(xiàn)在對土地的科學(xué)合理利用，科學(xué)的土地利用規(guī)劃是實現(xiàn)城市精明增長的關(guān)鍵。所以本文以蘇州市的城市總體規(guī)劃為例，研究土地規(guī)劃是如何影響城市的精明增長。

充分利用城市的存量空間，減少城市的盲目擴(kuò)張發(fā)展;加強(qiáng)對城市現(xiàn)有建成區(qū)的更新重建，重新利用和開發(fā)廢棄的荒地和工業(yè)用地;合理控制城市建設(shè)的強(qiáng)度和密度，實現(xiàn)城市用地功能混合;發(fā)展完善的公共交通系統(tǒng)，保證適量的公共空間來營造舒適的城市環(huán)境，通過城市總體規(guī)劃內(nèi)容鼓勵、限制和保護(hù)城市合理的增長，實現(xiàn)城市精明增長。

1.2 精明收縮理論

鄉(xiāng)村收縮是城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果。城鎮(zhèn)化打破了鄉(xiāng)村較為封閉的社會生活生產(chǎn)模式。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國家GDP中的比重從2000年的14.7%下降至9.2%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的回報率較二、三產(chǎn)業(yè)的差距也在逐步擴(kuò)大，外出務(wù)工人員可獲得相較農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更為可觀的經(jīng)濟(jì)收益，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)對于勞動力的吸引力不斷弱化，從2000年開始，我國第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)總計減少1.3億，比重從50%跌至29.5%[ ]。2014年中國的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到54.77%，在總?cè)丝谠鲩L相對穩(wěn)定的情況下，年均1.4%的城鎮(zhèn)化率增長意味著每年有1800萬以上的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，鄉(xiāng)村人口的持續(xù)減少將成為必然趨勢[ ]，鄉(xiāng)村人口的減少必然會導(dǎo)致鄉(xiāng)村收縮。

鄉(xiāng)村精明收縮，要求對鄉(xiāng)村閑置的空間和利用率低下的公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行整合，目的是節(jié)約資源、提高鄉(xiāng)村基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施水平。鄉(xiāng)村人口的大量外流導(dǎo)致房屋空置和設(shè)施閑置，無形中造成了鄉(xiāng)村資源的浪費。對人口大量外流的鄉(xiāng)村地區(qū)合理的減少建設(shè)用土地和資金的投入，保證合理的鄉(xiāng)村現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量滿足鄉(xiāng)村居的需求，實現(xiàn)鄉(xiāng)村精明收縮。

2、城市精明增長與鄉(xiāng)村精明收縮的關(guān)系

城市精明增長與鄉(xiāng)村精明收縮都是為了應(yīng)對快速城鎮(zhèn)化引起的城鎮(zhèn)人口快速增加，鄉(xiāng)村人口大量流向城市，所導(dǎo)致的土地合理利用問題所提出的解決理論。首先城市化過程中要注重城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在城市化進(jìn)程中，城市精明增長與鄉(xiāng)村精明收縮都是來避免快速城市化過程中對土地、資金和社會資源的浪費。

因此城市精明增長首先可以有效控制城市的不經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，避免城市在沒有完全合理地利用完現(xiàn)有土地的情況下，盲目建設(shè)新城，造成舊城市中心過早衰敗，公共設(shè)施利用率低下的問題。避免造成土地、資金和社會資源的浪費。

而鄉(xiāng)村精明收縮是由于我國農(nóng)業(yè)人口基數(shù)大，快速城市化必然會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口快速外流，大量外流的鄉(xiāng)村人口會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有公共基礎(chǔ)設(shè)施利用率降低，原有的鄉(xiāng)村建設(shè)用地空置，農(nóng)田荒蕪。鄉(xiāng)村精明收縮會減少國家在人口大量外流鄉(xiāng)村中土地、資金和社會資源的投入，合理分配資源的投入，保證全國城市化的快速推進(jìn)。

綜上所述，城市精明增長與鄉(xiāng)村精明收縮是為了推進(jìn)快速城市化的一種合理分配土地、資金和社會資源，減少資源浪費，保證分配合理的發(fā)展策略。城市精明增長與鄉(xiāng)村精明收縮是對于城市和鄉(xiāng)村不同地區(qū)，為了實現(xiàn)快速城市化的同一種應(yīng)對方法，就是合理分配現(xiàn)有社會資源，避免土地與資金的浪費，節(jié)約發(fā)展成本，實現(xiàn)快速城市化。

城市精明增長與鄉(xiāng)村精明收縮具有耦合關(guān)系，城市精明增長和鄉(xiāng)村精明收縮都是為了實現(xiàn)合適的城市化比例，城市精明增長和鄉(xiāng)村精明收縮共同推進(jìn)了現(xiàn)階段的城市化又好又快發(fā)展。

3、案例分析

《蘇州市城市總體規(guī)劃（2007-2020）》（下稱“總規(guī)”）圍繞蘇州城市轉(zhuǎn)型的特點和要求，從規(guī)劃理念和內(nèi)容、技術(shù)方法和工作機(jī)制等方面進(jìn)行了一系列具有創(chuàng)新意義的探索和實踐，積極嘗試以“轉(zhuǎn)型規(guī)劃”促進(jìn)“城市轉(zhuǎn)型”。規(guī)劃以新型城市發(fā)展觀為指導(dǎo)，以構(gòu)建經(jīng)濟(jì)發(fā)展與用地、人口、環(huán)境、資源的和諧關(guān)系為目標(biāo)，以土地供應(yīng)調(diào)整為核心，實施非擴(kuò)張型的建設(shè)用地利用模式，力求從根本上推動城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中要求，2020年全國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，并且提出“促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)”。對比《蘇州市城市總體規(guī)劃（2007-2020）》市域城鎮(zhèn)化水平預(yù)測2020年蘇州市市域城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到80%，可以發(fā)現(xiàn)蘇州的城市化水平遠(yuǎn)高于全國平均。許多鄉(xiāng)村土地被征用以滿足城市建設(shè)需求，失去土地的農(nóng)民開始進(jìn)入城市。

在城市化快速發(fā)展與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展策略中，總規(guī)充分體現(xiàn)了城市精明增長的理論，如引導(dǎo)工業(yè)向城鎮(zhèn)集中、填充式開發(fā)和再開發(fā)等。也體現(xiàn)了鄉(xiāng)村精明收縮理論，如合并人口規(guī)模過小的鄉(xiāng)村，保證鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施使用率，避免資源浪費。

在用地規(guī)劃層面，總規(guī)充分體現(xiàn)了城市精明增長的理論，劃定城鄉(xiāng)邊界，城鄉(xiāng)邊界分為彈性邊界和剛性邊界，控制預(yù)防低密度的城市蔓延現(xiàn)象出現(xiàn)，保護(hù)區(qū)域性景觀特色和城市密度合理開發(fā)。在市域綜合交通規(guī)劃中，鼓勵發(fā)展公共交通系統(tǒng)，鼓勵步行交通。

在快速城市化進(jìn)程中，蘇州鄉(xiāng)村的發(fā)展?fàn)顩r比較特殊。蘇州的部分鄉(xiāng)村二產(chǎn)三產(chǎn)發(fā)展較快，農(nóng)業(yè)發(fā)展相對滯后，第一產(chǎn)業(yè)占比存在收縮現(xiàn)象。從精明收縮角度出發(fā)，首先政府應(yīng)該引導(dǎo)半城鎮(zhèn)化人口退出農(nóng)村。其次，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上對鄉(xiāng)村工業(yè)進(jìn)行分類辨析，適度保留根植性強(qiáng)的工業(yè)，引導(dǎo)部分落后城鎮(zhèn)工業(yè)退出農(nóng)村。將部分特色鄉(xiāng)村企業(yè)保留，適當(dāng)應(yīng)對人口外流情況，縮減鄉(xiāng)村規(guī)模。打造城市化背景下的江南特色鄉(xiāng)村。

結(jié)論：

城市精明增長：實現(xiàn)土地資源最優(yōu)化配置和集約利用，劃定禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)，對老城實施有機(jī)更新，建議內(nèi)部地塊更新，提高土地使用效率，逐步完善補(bǔ)充開放空間系統(tǒng)、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，建立宜居城市。

鄉(xiāng)村精明收縮：適當(dāng)減少中心村數(shù)量、擴(kuò)大已保留中心村的規(guī)模。建立撤并村莊標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，保留具有地方特色的鄉(xiāng)村。減少基層村數(shù)量和規(guī)模，引導(dǎo)基層村人口向中心村、鎮(zhèn)區(qū)和城區(qū)轉(zhuǎn)移。

《蘇州市城市總體規(guī)劃（2007-2020）》充分體現(xiàn)了在當(dāng)前快速城市化背景下，蘇州順應(yīng)國家城市化發(fā)展要求，所進(jìn)行的城市精明增長與鄉(xiāng)村精明收縮。通過城市精明增長與鄉(xiāng)村精明收縮，蘇州合理控制了蘇州市的城市發(fā)展邊界，避免低密度開發(fā)帶來的城市蔓延和可能引發(fā)的過度城市化問題，合理進(jìn)行現(xiàn)有土地更新，減少土地大規(guī)模開發(fā);同時避免了鄉(xiāng)村人口大量外流所帶來的空心村問題，一部分的鄉(xiāng)村企業(yè)集中，留住了部分鄉(xiāng)村人口，同時保留了江南水鄉(xiāng)的特色化鄉(xiāng)村，保證了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和利用率，減少土地浪費和資金流失。指導(dǎo)了蘇州在城市化發(fā)展中的正確方向。

正好闡明了城市精明增長與鄉(xiāng)村精明收縮在城市總體規(guī)劃實踐中耦合，城市精明增長與鄉(xiāng)村精明收縮，公平合理的分配資源，保證了社會公平，提升了經(jīng)濟(jì)效率，保證了城市可持續(xù)發(fā)展，共同促進(jìn)了城市化的快速有序進(jìn)行。

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