產(chǎn)業(yè)用地供給側(cè)改革的實(shí)踐與思考

【摘要】本文列舉前沿省市的一些土地要素改革做法，結(jié)合工作實(shí)踐，就各地針對(duì)產(chǎn)業(yè)用地改革政策的可操作程度、市場(chǎng)接受程度、面臨的問題等進(jìn)行研究討論，對(duì)土地供給側(cè)改革提出想法和建議。

【關(guān)鍵詞】土地供給側(cè)改革;土地集約節(jié)約利用;彈性出讓;土地監(jiān)管

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

16.011

習(xí)近平總書記一向重視實(shí)體經(jīng)濟(jì)，做出了“實(shí)體經(jīng)濟(jì)是一國經(jīng)濟(jì)的立身之本、財(cái)富之源。先進(jìn)制造業(yè)是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的一個(gè)關(guān)鍵，經(jīng)濟(jì)發(fā)展任何時(shí)候都不能脫實(shí)向虛”的重要論斷。產(chǎn)業(yè)用地是承載實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，開展節(jié)約集約利用土地是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。國家相繼出臺(tái)相關(guān)政策和規(guī)定，旨在規(guī)范和引導(dǎo)土地的高效利用，各地在此基礎(chǔ)上，結(jié)合自身特點(diǎn)也相繼實(shí)施很多鼓勵(lì)高效用地、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的一系列政策措施。

1、土地市場(chǎng)的供給側(cè)改革

土地資源是民生保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本，從1987年深圳敲響土地拍賣“第一槌”開始，30多年來，土地出讓金加上土地增值稅、土地使用稅、契稅等相關(guān)稅費(fèi)，累計(jì)為國家創(chuàng)造了60多萬億的財(cái)富[1]。政府用這些收入興建道路、機(jī)場(chǎng)、鐵路、電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，以強(qiáng)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建起中國現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。同時(shí)，每一筆土地出讓金里，都含有固定比例資金用于保障性安居工程、教育基金、農(nóng)田水利基金以及農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金。因此可以說建設(shè)用地所有權(quán)的國有制與使用權(quán)的有償制，為中國改革開放和中國城市化進(jìn)程立下汗馬功勞。

隨著中國改革發(fā)展的不斷深入，粗放型、攤大餅式的城市發(fā)展已經(jīng)超出自然資源承載力，同時(shí)，各地政府過度依賴土地財(cái)政、房地產(chǎn)價(jià)格水漲船高、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡等一系列問題不斷凸顯。中央把握我國當(dāng)前主要矛盾基礎(chǔ)上高屋建瓴，提出供給側(cè)改革新思路新要求。

2、尊重市場(chǎng)規(guī)則，深化產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革

2.1土地彈性出讓符合企業(yè)的客觀生命周期

按照2018年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)主要指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，納統(tǒng)企業(yè)數(shù)為378440個(gè)，其中大型企業(yè)9103個(gè)（占比2.4%）、中型企業(yè)49778個(gè)（占比13.2%）、小型企業(yè)319559個(gè)（占比84.4%）。

我們產(chǎn)業(yè)用地的使用主體基本是中小企業(yè)，科技日新月異、市場(chǎng)瞬息萬變，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的不斷更新迭代。所以10年、20年等彈性出讓土地的方式，是符合客觀市場(chǎng)規(guī)律的供地方式。

2.2高年限供應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地帶來后期監(jiān)管的一系列問題

從1987年深圳土地拍賣起，土地市場(chǎng)歷經(jīng)30余年的摸索發(fā)展，政策法規(guī)已日趨完善，但相對(duì)于準(zhǔn)入要求而言，退出規(guī)則實(shí)在乏善可陳。形成一個(gè)矛盾的怪象，一邊在空置和低效使用土地，一邊又在不斷要求新增建設(shè)用地。

2.3彈性出讓地價(jià)格的計(jì)算方法決定了市場(chǎng)的接受度

一般產(chǎn)業(yè)用地出讓價(jià)格在評(píng)估價(jià)格、成本測(cè)算價(jià)格、基準(zhǔn)地價(jià)中取高值確定，目前絕大多數(shù)省市的產(chǎn)業(yè)用地彈性出讓價(jià)格均按照年期修正進(jìn)行測(cè)算，即：年期修正后地價(jià)= 比較案例價(jià)格（最高年限價(jià)格）×年期修正系數(shù)。

假如企業(yè)想到取得20年的土地使用權(quán)，出讓價(jià)格為50年價(jià)格7～8折。就好比是買40%的商品，要付原商品近80%的價(jià)格，造成市場(chǎng)接受度很低。目前有些省市改革和探索的步伐比較靠前，制訂了更貼近市場(chǎng)需求的價(jià)格確定機(jī)制。

3、實(shí)施產(chǎn)業(yè)用地全生命周期管理，盤活低效用地

3.1堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、規(guī)劃現(xiàn)行

結(jié)合新一輪的國土空間規(guī)劃，對(duì)應(yīng)該恢復(fù)生態(tài)的、增加公共服務(wù)空間和設(shè)施的改造項(xiàng)目，需建立規(guī)劃引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、多部門配合的有效機(jī)制，全方位推進(jìn)再開發(fā)利用工作。比如《北京經(jīng)技術(shù)開發(fā)區(qū)關(guān)于促進(jìn)城市更新產(chǎn)業(yè)升級(jí)的若干措施（試行）》[3]明確“原項(xiàng)目無法繼續(xù)實(shí)施或因產(chǎn)業(yè)升級(jí)無法按期實(shí)施而進(jìn)行收儲(chǔ)回購的，收儲(chǔ)回購補(bǔ)償價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)為：土地按合理補(bǔ)償價(jià)格，可繼續(xù)使用的房屋按重置價(jià)格結(jié)合成新程度評(píng)估確定。因取消產(chǎn)業(yè)園區(qū)資格而進(jìn)行收儲(chǔ)回購的，收儲(chǔ)回購補(bǔ)償價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)為：土地價(jià)格按原《土地出讓合同》約定的出讓地價(jià)折算剩余使用年限，可繼續(xù)使用的房屋按重置價(jià)格結(jié)合成新程度評(píng)估確定。”對(duì)企業(yè)退出機(jī)制做了很好的規(guī)范和指引。

3.2堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體和社會(huì)本積極參與

在符合規(guī)劃、市場(chǎng)有意愿提升、轉(zhuǎn)型、升級(jí)的項(xiàng)目，政府更應(yīng)該發(fā)揮的是引導(dǎo)和促進(jìn)作用，降低產(chǎn)業(yè)提升帶來的企業(yè)負(fù)擔(dān)，在不斷提高土地承載力的同時(shí)，促進(jìn)市場(chǎng)的繁榮活躍。各省市也在政策上給予了不同的支持舉措。各個(gè)省市的基本原則都是鼓勵(lì)企業(yè)作為市場(chǎng)主體，要充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮其積極主動(dòng)性，但明顯各地政策在開放程度和支持力度還是存在較大的差異。

3.3健全機(jī)制，強(qiáng)化實(shí)施管理

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作往往涉及歷史情況復(fù)雜、政策剛性強(qiáng)、利益平衡困難等一系列問題，需要打破部門壁壘，破除政策宜緊不宜松、程序宜繁不宜簡(jiǎn)的陳規(guī)陋習(xí)，鼓勵(lì)地方積極探索，建立干部容錯(cuò)保障機(jī)制，上下協(xié)同、齊抓共管。上海自貿(mào)區(qū)的《關(guān)于支持臨港新片區(qū)產(chǎn)業(yè)、研發(fā)用地提高容積率的實(shí)施意見》[4]中明確“建立工業(yè)企業(yè)綜合績(jī)效評(píng)估機(jī)制，對(duì)企業(yè)的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估計(jì)分、按綜合得分高低進(jìn)行排序，再按設(shè)定的比例確定企業(yè)等級(jí)，分類管理，因地施策。A類企業(yè)列入優(yōu)先發(fā)展類，B類企業(yè)列入鼓勵(lì)提升類，C類企業(yè)列入調(diào)整轉(zhuǎn)型類，D類企業(yè)列入監(jiān)管整治類。”通過分類管理，建立激勵(lì)和倒逼雙向機(jī)制，即明確了政府的監(jiān)管責(zé)任，又充分發(fā)揮了企業(yè)積極性。

當(dāng)前土地資源緊缺，而開發(fā)需求不斷加大，已成為制約很多地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的瓶頸。過去那種盲目追求土地經(jīng)濟(jì)、粗放開發(fā)的日子已經(jīng)一去不復(fù)返了，土地利用要樹立長期從緊過日子思想理念。各地應(yīng)因地制宜，把產(chǎn)業(yè)政策作準(zhǔn)、把改革政策作實(shí)，在依法、科學(xué)、高質(zhì)、高效的發(fā)揮土地利用價(jià)值方面，還需我們不斷的探索和創(chuàng)新！

參考文獻(xiàn)：

[1]黃奇帆.結(jié)構(gòu)性改革-中國經(jīng)濟(jì)的問題與對(duì)策[M].北京：中信出版集團(tuán)股份有限公司，2020：8.

[2]深圳首次編制企業(yè)“生命周期表”深圳特區(qū)報(bào)/2018年/9月/4日/第B01版

[3]北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)關(guān)于城市更新產(chǎn)業(yè)升級(jí)的若干措施（試行）[EB/OL].

[4]關(guān)于支持臨港新片區(qū)產(chǎn)業(yè)、研發(fā)用地提高容積率的實(shí)施意見[EB/OL].

作者簡(jiǎn)介：

蘇頔，女，1983年11月出生，山東巨野，漢，碩士，職稱（職務(wù)）：中級(jí)，研究方向：城市規(guī)劃。