在探索創(chuàng)新中抓住牛鼻子、蹚出新路子
——大熊貓國家公園白水江片區(qū)體制試點工作紀實

母金榮 趙龍

自然保護地是自然生態(tài)系統(tǒng)最精華、最珍貴的部分，國家公園又是其中最重要的類型和主體，是精華中的精華。國家公園在維護國家生態(tài)安全關(guān)鍵區(qū)域中居首要地位，在保護最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區(qū)中居主導(dǎo)地位，國家公園保護價值和生態(tài)功能在自然保護地體系中占主體地位。通過長期努力，我國自然保護地建設(shè)取得了歷史性成就，但保護地切割管理、碎片化等問題突出，一些重要自然保護地沒有得到很好的保護。建立國家公園體制，就是要對碎片化的自然保護地進行整合調(diào)整，對自然價值較高的國土空間從源頭上建立保護體制機制，將重要生態(tài)系統(tǒng)納入生態(tài)紅線管控范圍，實行最嚴格的保護。國家公園是自然保護地體系的主體，國家公園體制能不能建立建好，直接影響我國自然保護地體系建設(shè)的進展，甚至是成敗。

甘肅地處黃土高原、青藏高原、內(nèi)蒙古高原三大高原交匯處，承擔(dān)著“三阻一涵養(yǎng)”的特殊功能，即阻止騰格里和巴丹吉林兩大沙漠匯合，阻擋沙漠切斷河西走廊，阻隔沙漠向青藏高原南侵，涵養(yǎng)長江、黃河和河西走廊內(nèi)陸河，在全國生態(tài)安全格局中具有舉足輕重的地位和作用。我省境內(nèi)岷山、秦嶺山系是大熊貓的重要分布區(qū)，是大熊貓分布密度最大、生境最好的區(qū)域，也是我省生物多樣性最為豐富的區(qū)域之一，在大熊貓國家公園建設(shè)中占有重要位置。

2017 年中央提出開展大熊貓國家公園體制試點以來，甘肅省嚴格按照《大熊貓國家公園體制試點方案》，牽緊“解決重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護與發(fā)展矛盾突出等問題”的牛鼻子，扎實推進大熊貓國家公園體制試點任務(wù)，不斷鞏固生態(tài)治理成效，在管理體制創(chuàng)新、科學(xué)系統(tǒng)布局、制度標準建立、生態(tài)保護修復(fù)、強化科技支撐、推動共建共享、加強宣傳推介等方面開展了諸多有益探索，為我國國家公園建設(shè)積累了一系列可復(fù)制、可借鑒、可推廣的經(jīng)驗。

“多元并存”探索國家公園管理機構(gòu)建設(shè)新路徑

大熊貓國家公園白水江片區(qū)涉及隴南市武都區(qū)、文縣2 個縣（區(qū)），管理機構(gòu)包括白水江國家級自然保護區(qū)管理局、武都區(qū)裕河金絲猴省級自然保護區(qū)管理局、武都區(qū)洛塘林場、文縣岷堡溝林場、省森林公安局白水江分局等，片區(qū)管理機構(gòu)類型多、人員身份復(fù)雜，整合難度較大。甘肅省立足現(xiàn)有管理機構(gòu)級別和架構(gòu)，研究提出“多元并存”的國家公園管理機構(gòu)設(shè)置模式，即在省林草局加掛“大熊貓祁連山國家公園甘肅省管理局”牌子，內(nèi)設(shè)國家公園管理處；依托甘肅白水江國家級自然保護區(qū)管理局、隴南市林草局2 個縣級機構(gòu)分別組建白水江分局和裕河分局，其中，裕河分局實行大熊貓祁連山國家公園甘肅省管理局與隴南市政府雙重領(lǐng)導(dǎo)、以隴南市政府為主的管理體制；依托省森林公安局白水江分局組建白水江片區(qū)綜合執(zhí)法局，承擔(dān)片區(qū)資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)；設(shè)立“甘肅省國家公園監(jiān)測中心”，作為國家公園建設(shè)科研監(jiān)測業(yè)務(wù)支撐單位。以上管理模式，將現(xiàn)有行業(yè)管理機構(gòu)、執(zhí)法機構(gòu)、國有林場全面納入國家公園管理體制中，有利于調(diào)動相關(guān)單位的積極性，充分體現(xiàn)了大熊貓國家公園白水江片區(qū)現(xiàn)有管理機構(gòu)的特點，就前期運行情況看，基本實現(xiàn)了“統(tǒng)一高效、權(quán)責(zé)一致、順暢協(xié)調(diào)”的總體要求，為試點期間各項任務(wù)順利推進提供了強有力的組織保障。

“協(xié)同發(fā)力”確保試點各項任務(wù)落到實處

國家公園體制試點牽扯面廣、涉及部門單位多、工作任務(wù)重。甘肅省在部門、地方“協(xié)同發(fā)力”方面動腦筋、想辦法，建立了一整套協(xié)調(diào)配合機制，助推各項試點工作任務(wù)落實見效。省林草局作為大熊貓國家公園甘肅園區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，積極發(fā)揮牽頭抓總職能作用，不斷加強與相關(guān)市縣和部門銜接溝通，積極向上匯報工作進展及困難，協(xié)調(diào)解決試點工作中遇到的問題，及時通報有關(guān)情況，確保國家公園體制試點任務(wù)按部署按進度落實推進，相關(guān)地方政府和省直部門作為大熊貓國家公園甘肅園區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，按照職責(zé)分工，積極主動做好相關(guān)工作，齊心協(xié)力、密切配合，形成了同頻共振、合力攻堅的良好工作局面。同時，甘肅省還結(jié)合國家公園體制試點重點任務(wù)清單，建立“周調(diào)度、月跟進、季盤點、半年通報、全年總結(jié)”跟蹤落實機制，及時對部門、市縣試點任務(wù)推進情況進行調(diào)研督導(dǎo)，掌握進展情況，倒逼責(zé)任落實，建立了省負總責(zé)、上下聯(lián)動、分工協(xié)作的工作機制，凝聚形成推動試點工作的合力，2017 年以來，共組織召開各個層面的協(xié)調(diào)推進會30 余次，協(xié)調(diào)機制在打通“跨地區(qū)、跨部門”障礙，理順管理職能掣肘，解決棲息地多頭管理問題等方面發(fā)揮了積極有效作用。

下好“先手棋”強化規(guī)劃引領(lǐng)作用

試點初期，按照《大熊貓國家公園體制試點方案》要求，及時組織相關(guān)地方、部門開展本底資源和數(shù)據(jù)信息調(diào)查，全面掌握大熊貓國家公園白水江片區(qū)經(jīng)濟社會、生物多樣性、人類活動干擾、自然資源等方面本底基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在摸清“家底”的基礎(chǔ)上，推動科學(xué)規(guī)劃布局。2017 年，由省林草、民政、自然資源等部門會同國家林草局，聯(lián)合開展大熊貓國家公園范圍勘界調(diào)查，與相關(guān)地方政府共同提出《大熊貓國家公園白水江片區(qū)范圍和功能區(qū)勘界方案》，經(jīng)省政府常務(wù)會議和省委常委會會議審議通過后上報國家林草局，納入《大熊貓國家公園總體規(guī)劃》。2018 年，編制完成《大熊貓國家公園白水江片區(qū)總體規(guī)劃》，確立了試點建設(shè)的總綱和藍圖。試點工作中，緊緊依托大熊貓國家公園科技創(chuàng)新聯(lián)盟專家團隊優(yōu)勢，結(jié)合大熊貓國家公園白水江片區(qū)實際，積極推動大熊貓國家公園體制試點相關(guān)專項規(guī)劃和方案編制工作，截至目前，已編制完成44 個專項規(guī)劃和制度方案。

打出“組合拳”構(gòu)建生態(tài)保護長效機制

甘肅境內(nèi)岷山、秦嶺山系是大熊貓生境最好的分布區(qū)之一，在大熊貓國家公園建設(shè)中占有重要位置，為將這片大熊貓的家園保護好，甘肅省以大熊貓國家公園體制試點為主要抓手，依托山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)試點項目打出“組合拳”，推動生態(tài)保護修復(fù)提質(zhì)增效。在試點工作中，嚴格落實國土空間用途管控規(guī)定，把大熊貓國家公園整體納入全省生態(tài)保護紅線范圍，實現(xiàn)國家公園體制試點與生態(tài)保護工作同步推進；將大熊貓國家公園范圍武都區(qū)、文縣2 縣（區(qū)）列入生物多樣性生態(tài)功能區(qū)范圍，明確重點生態(tài)功能區(qū)禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，規(guī)范產(chǎn)業(yè)準入審查監(jiān)管要求。2019 年，全面完成大熊貓國家公園自然資源資產(chǎn)負債表編制任務(wù)，為科學(xué)評估國家公園自然資源資產(chǎn)價值、落實自然資源有償使用制度建立基礎(chǔ)。甘肅省深入貫徹“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念，優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，逐步向國家公園所在區(qū)域傾斜，2017 年以來，省財政安排武都區(qū)、文縣國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金8.43 億元，統(tǒng)籌推進大熊貓國家公園相關(guān)市縣生態(tài)保護修復(fù)，初步建立了大熊貓棲息地生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的長效治理體系。

“精準施策”形成社區(qū)共管合力

積極探索社區(qū)共管新模式，鼓勵引導(dǎo)并扶持國家公園范圍內(nèi)社區(qū)群眾從事國家公園生態(tài)體驗、環(huán)境教育服務(wù)、生態(tài)保護工程、生態(tài)監(jiān)測等工作，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，促進增收致富。相繼研究制定《大熊貓國家公園白水江片區(qū)周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)專項規(guī)劃》《大熊貓國家公園白水江片區(qū)特許經(jīng)營管理辦法》等相關(guān)規(guī)劃和辦法，推動建立統(tǒng)一規(guī)范的國家公園產(chǎn)業(yè)準入、特許經(jīng)營管理制度。借助大熊貓棲息地水源保護項目，先后為白馬河等基層保護站周邊農(nóng)戶提供液化氣灶具975 套，受益群眾達3440 人。結(jié)合自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，明確自然資源狀況、權(quán)屬狀況及公共管制要求，依法依規(guī)簽訂保護協(xié)議，截至目前，白水江片區(qū)集體所有土地保護協(xié)議簽訂率已達50%以上。依托世界自然基金會項目開展社區(qū)共建試點，在碧口鎮(zhèn)開展“協(xié)議保護項目”，成立社區(qū)共管組織，簽訂共管協(xié)議，引入第三方評估實施獎懲。白水江片區(qū)各保護站普遍與社區(qū)群眾簽訂《森林防火和野生動植物保護聯(lián)防協(xié)議》和《集體公益林管護協(xié)議》，引導(dǎo)周邊群眾參與自然資源保護，探索建立國家公園社區(qū)共管新模式。

“多管齊下”加大科技支撐力度

通過建設(shè)多方參與的科研推廣平臺，初步構(gòu)建了完備有效的科技支撐體系，科研工作水平顯著提升。2017 年，組建大熊貓國家公園體制試點顧問專家咨詢組，邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者，參與國家公園體制試點規(guī)劃方案編制、法規(guī)標準制定、生態(tài)保護研究、技術(shù)方案論證，配合開展國家公園體制機制創(chuàng)新研究等工作。2019 年，整合省內(nèi)外20 余家科研院所、高校科技資源優(yōu)勢，在全國率先成立大熊貓國家公園科技創(chuàng)新聯(lián)盟，組織開展《大熊貓棲息地生態(tài)恢復(fù)及自然資源合理利用研究》等科研項目。2017 年以來，各相關(guān)科研院所圍繞國家公園的科學(xué)研究取得了豐碩成果，蘭州大學(xué)與中國大熊貓保護研究中心簽署戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，在動植物資源可持續(xù)利用、重點物種保護與監(jiān)管、國家公園建設(shè)與管理等關(guān)鍵領(lǐng)域開展交流合作；西北師范大學(xué)專家團隊正在開展的《大熊貓棲息地恢復(fù)技術(shù)集成與示范》項目，已列入省級重點研發(fā)項目計劃；白水江分局重點圍繞大熊貓棲息地、大熊貓主食竹、社區(qū)建設(shè)等方面進行科研攻關(guān)，組織開展《大熊貓分布動態(tài)與棲息地質(zhì)量調(diào)查》等6 項課題研究，共發(fā)表論文26 篇。

把生態(tài)移民搬遷落實為“民心工程”

大熊貓國家公園白水江片區(qū)核心區(qū)共有居民147戶515 人，甘肅省始終把大熊貓國家公園核心保護區(qū)移民搬遷作為一項生態(tài)保護工程、民生改善工程、轉(zhuǎn)型發(fā)展工程來抓，積極穩(wěn)妥推進實施。在搬遷項目實施前期，研究制定《大熊貓國家公園白水江片區(qū)移民搬遷方案》，組織干部進村入戶調(diào)查摸底，講解宣傳易地搬遷政策，征求搬遷意愿，確保搬遷工作精準到戶、到人。項目推進實施過程中，充分考慮搬遷群眾后續(xù)生活，將易地扶貧搬遷與城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)結(jié)合起來，采取建安置樓等靈活方式，實現(xiàn)了經(jīng)濟效益與生態(tài)效益有機統(tǒng)一。同時，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、種養(yǎng)殖、扶貧車間、電子商務(wù)、鄉(xiāng)村旅游、技能培訓(xùn)、勞務(wù)輸轉(zhuǎn)、公益崗位等政策優(yōu)勢，鼓勵群眾轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)，帶動提升收入水平。截至目前，白水江片區(qū)核心保護區(qū)居民實施移民搬遷87 戶、330 人，已完成總?cè)蝿?wù)的64%，所有搬遷戶得到妥善安置并基本解決了搬遷后轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)問題，核心保護區(qū)剩余居民搬遷工作正在按計劃有序推進。

“鍛長板”完善巡護監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)

野外巡護工作是對自然資源和生物多樣性最直接、最有效的保護管理措施，是大熊貓國家公園“空天地人”一體化監(jiān)測系統(tǒng)的重要組成部分。甘肅省通過不斷摸索，建立了完備的大熊貓野外巡護監(jiān)測體系，目前共布設(shè)固定野外監(jiān)測樣線109 條、各類巡護樣線169條、監(jiān)測樣地29 個，安裝570 余臺紅外相機，通過定期開展巡護及時發(fā)現(xiàn)并依法制止違法行為，全面監(jiān)測大熊貓國家公園內(nèi)生物多樣性變化，及時掌握重點區(qū)域自然資源動態(tài)數(shù)據(jù)。結(jié)合巡護工作實際，制定《巡護監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》《巡護監(jiān)測管理制度》等10 余項方案制度，聘用巡護監(jiān)測員36 名、兼職護林員112 名，成立村級護林組織69 個。2017 年以來共組織大熊貓野外巡護13 次、全國重點區(qū)域大熊貓調(diào)查1 次，累計開展線路監(jiān)測1213 次，采集線路航跡1213 個，積累了大量珍稀動物照片、視頻以及活動軌跡資料。2019 年5 月，與四川省聯(lián)合開展為期4 天的“兩省三縣”聯(lián)合巡護行動，共同簽署《大熊貓國家公園岷山區(qū)域聯(lián)防聯(lián)護協(xié)議》，通過持續(xù)開展聯(lián)合巡護行動，在打破行政界線、構(gòu)建跨區(qū)域巡護網(wǎng)絡(luò)方面探索形成了較為成熟的工作模式。

“多措并舉”推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

為使大熊貓國家公園核心保護區(qū)移民搬遷工作真正落到實處，白水江片區(qū)創(chuàng)新提出“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的工作目標，多措并舉推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，讓搬遷群眾安居與樂業(yè)并重、搬遷與脫貧同步。2019 年以來，裕河分局利用貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，深入挖掘當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)資源和本土文化，建成6 個美麗鄉(xiāng)村，通過發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游，開辦農(nóng)家客棧，提供采摘茶葉、耕作、編制等體驗活動，增加就業(yè)崗位500 多個，為周邊社區(qū)居民脫貧致富蹚出了新路子。同時，將大熊貓國家公園生態(tài)修復(fù)工程和特色經(jīng)濟林果產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，在4 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)栽植經(jīng)濟林果1233.3 公頃，每年帶來5550 多萬元經(jīng)濟收入，人均增收5000 元以上，為當(dāng)?shù)厝罕妿砹丝捎^的收入。

“以點帶面”打造國家公園宣傳平臺

試點開展以來，甘肅省持續(xù)加大國家公園改革政策宣傳力度，采取多種形式開展宣傳活動，發(fā)布國家公園概況、生態(tài)環(huán)境狀況、環(huán)境教育和服務(wù)信息，宣傳試點工作成果，提高社會公眾對建立國家公園的認識，打造國家公園生態(tài)文明體制改革先行區(qū)域形象。結(jié)合國家公園體制試點實際，制作完成大熊貓國家公園宣傳畫冊，拍攝了大熊貓國家公園綜合宣傳片。2018 年第三屆絲綢之路（敦煌）國際文化博覽會期間，舉辦“國家公園與生態(tài)文明建設(shè)”高端論壇。試點開展以來，中央媒體共播出大熊貓、金絲猴等國家重點保護野生動物影像6 次，甘肅日報及其新媒體共發(fā)表相關(guān)報道近200 篇，微信公眾號推送信息500 余條，閱讀量達10萬人（次）。白水江分局利用現(xiàn)有展覽館、博物館，適時向社會公眾和中小學(xué)生開展自然環(huán)境教育體驗活動，2017 年以來共開展自然體驗活動100 余場次。