關(guān)于完善外匯管理法律域外適用的思考

文/劉旭 編輯/吳夢(mèng)晗

近日，中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020－2025年）》明確提出，“加快推進(jìn)我國法域外適用的法律體系建設(shè)”。為落實(shí)這一要求，完善我國外匯管理領(lǐng)域法律域外適用規(guī)則，本文將通過梳理有關(guān)立法現(xiàn)狀，分析我國外匯管理法律域外適用的優(yōu)勢(shì)、工具和效果，并據(jù)此提出進(jìn)一步完善的建議。

外匯管理法律域外適用的立法現(xiàn)狀

法律域外適用是指法律適用范圍擴(kuò)展到境外。經(jīng)梳理外匯管理主要法規(guī)，我國外匯管理法律域外適用主要基于屬人管轄，管轄我國居民在境外的行為；個(gè)別法規(guī)也涉及對(duì)境外非居民的管轄。

根據(jù)《中華人民共和國外匯管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）第4條有關(guān)“境內(nèi)機(jī)構(gòu)、境內(nèi)個(gè)人的外匯收支或者外匯經(jīng)營活動(dòng)，以及境外機(jī)構(gòu)、境外個(gè)人在境內(nèi)的外匯收支或者外匯經(jīng)營活動(dòng)，適用本條例”的規(guī)定，外匯管理管轄原則包括屬人管轄和屬地管轄兩類。屬人管轄，管轄我國居民（境內(nèi)機(jī)構(gòu)和境內(nèi)個(gè)人）的外匯收支和經(jīng)營活動(dòng)，管轄范圍包括境內(nèi)和境外。其中，管轄我國居民在境外的行為，屬于法律域外適用。如《合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者（QDII）境外證券投資外匯管理規(guī)定》，對(duì)合格投資者境外投資的投資額度、資金賬戶、資金收付及匯兌等實(shí)施外匯管理。屬地管轄，管轄所有在境內(nèi)的外匯收支或者外匯經(jīng)營活動(dòng)，管轄對(duì)象包括居民和非居民。屬地管轄是法律域內(nèi)適用，不屬于法律域外適用范疇。如《合格境外機(jī)構(gòu)投資者（QFII）境內(nèi)證券投資管理辦法》，對(duì)合格投資者境內(nèi)證券投資有關(guān)的投資額度、資金匯出入等實(shí)施外匯管理。

個(gè)別涉及管轄境外非居民的外匯管理法規(guī)，主要在以下方面實(shí)施管理。一是對(duì)在境內(nèi)連續(xù)居住滿1年的外國人在境外活動(dòng)的管轄。根據(jù)《條例》第52條的規(guī)定，境內(nèi)個(gè)人既包括中國公民，也包括在我國境內(nèi)連續(xù)居住滿1年的外國人。此類管轄涉及對(duì)境外非居民的管轄，實(shí)踐中案例較少，僅有個(gè)別法規(guī)有規(guī)定。如《國家外匯管理局關(guān)于境內(nèi)個(gè)人參與境外上市公司股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃外匯管理有關(guān)問題的通知》，對(duì)在我國境內(nèi)連續(xù)居住滿1年的外籍個(gè)人在境外參與股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃實(shí)施外匯管理。二是對(duì)境內(nèi)機(jī)構(gòu)境外分支機(jī)構(gòu)在境外活動(dòng)的管轄。因境內(nèi)機(jī)構(gòu)境外分支機(jī)構(gòu)與境內(nèi)機(jī)構(gòu)具有資金、實(shí)際控制人等方面的緊密聯(lián)系，將域外管轄適度延伸至對(duì)境外分支機(jī)構(gòu)的管轄有一定的合理性。當(dāng)前此類管轄的立法實(shí)踐包括：《關(guān)于做好律師事務(wù)所在境外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)相關(guān)管理工作的通知》，要求司法行政機(jī)關(guān)及外匯管理部門加強(qiáng)對(duì)律師事務(wù)所境外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)活動(dòng)的事后監(jiān)管；《關(guān)于規(guī)范保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，對(duì)境內(nèi)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其在境外設(shè)立的境外企業(yè)提供擔(dān)保，以獲得境外銀行向上述境外企業(yè)發(fā)放貸款的行為實(shí)施管理，確保此類行為符合保險(xiǎn)資金運(yùn)用比例監(jiān)管政策及融資杠桿監(jiān)測(cè)比例管理等；《關(guān)于境內(nèi)居民通過特殊目的公司境外投融資及返程投資外匯管理有關(guān)問題的通知》，對(duì)我國居民在境外設(shè)立的境外企業(yè)的投融資及返程投資行為實(shí)施登記管理。

梳理發(fā)現(xiàn)，外匯管理法律域外適用主要集中在跨境投融資領(lǐng)域，涉及直接投資、證券投資、對(duì)外債權(quán)債務(wù)等各類跨境投融資行為；而涉及法律域外適用的跨境貿(mào)易法規(guī)較少，僅貿(mào)易外匯收入存放境外、攜帶外幣現(xiàn)鈔出境等少數(shù)條款有所涉及。這主要是由于貿(mào)易項(xiàng)下資金跨境轉(zhuǎn)移主要是支付手段，資金一經(jīng)轉(zhuǎn)移，所有權(quán)亦隨之轉(zhuǎn)移至境外非居民，交易完結(jié)；而投融資項(xiàng)下資金跨境轉(zhuǎn)移則主要用于一定期限的投融資，所有權(quán)并未隨資金的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，交易并未完結(jié)。因此，有關(guān)投融資的外匯管理法規(guī)也自然隨我國居民的跨境活動(dòng)延伸至境外，適用于我國居民在境外的投融資行為。

外匯管理法律域外適用管理方式以審批或登記為主。因外匯管理法規(guī)在境外管理的實(shí)際效果受限，且我國居民在境外的投融資行為還需遵循當(dāng)?shù)氐姆?，因此，為避免與當(dāng)?shù)胤蓻_突，外匯管理法規(guī)并不過多干預(yù)境外投融資的具體行為，而主要側(cè)重以下管理：一是對(duì)境外直接投資、證券投資、外債、對(duì)外擔(dān)保、境外放款、境外上市等實(shí)施外匯登記管理。二是對(duì)QDII投資額度實(shí)施審批管理，對(duì)境外投資情況實(shí)行報(bào)告管理。三是對(duì)境內(nèi)機(jī)構(gòu)在境外開立使用外匯賬戶實(shí)施審批管理。在審批或登記時(shí)，一般要求境內(nèi)機(jī)構(gòu)向外匯局提交境外投融資交易的相關(guān)文件。

外匯管理法律域外適用的特征

外匯管理法律域外適用的優(yōu)勢(shì)在于外匯管理對(duì)象即為跨境資本流動(dòng)。依據(jù)外匯管理法規(guī)對(duì)跨境資本流動(dòng)實(shí)施管理的過程，一定程度上也是外匯管理法律域外適用的過程，這是外匯管理法律域外適用的天然優(yōu)勢(shì)。跨境資本流動(dòng)包含三層含義：跨境轉(zhuǎn)移、貨幣兌換與跨境交易。“跨境轉(zhuǎn)移”即資金的跨境匯劃，包括境內(nèi)直接投資與境外直接投資、借用外債與境外放款、QDII與QFII等，涉及雙向資金流動(dòng)，對(duì)其管理也是雙向的?！柏泿艃稉Q”即人民幣與外幣之間的匯兌。我國居民與非居民在我國境內(nèi)的資金匯兌行為，均在外匯管理管轄范圍內(nèi)。“跨境交易”即投融資行為本身。部分直接投資與證券投資交易市場準(zhǔn)入由商務(wù)、發(fā)改、證監(jiān)等部門管理，但也有部分涉及外匯的交易由外匯管理部門管理?？缇迟Y本流動(dòng)主要基于國際經(jīng)貿(mào)合作以及跨境投融資行為產(chǎn)生，涉及資金跨境或人員跨境，客觀上形成了外匯管理法律域外適用的基礎(chǔ)。

外匯管理法律域外適用的工具主要是事前審批、事中監(jiān)測(cè)與事后核查。當(dāng)前外匯管理行政審批、國際收支統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)分析以及業(yè)務(wù)核查等管理手段，是保證外匯管理法律域外適用有效性的重要工具。一是對(duì)跨境投融資行為實(shí)施事前審批。目前外匯局保留事前審批權(quán)限的有15項(xiàng)。其中，針對(duì)境內(nèi)居民境外投融資行為實(shí)施的管轄主要包括境外直接投資、QDII額度、境外證券投資、境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用外債和境內(nèi)機(jī)構(gòu)向境外提供商業(yè)貸款。二是對(duì)跨境投融資實(shí)施國際收支與外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)。這有利于外匯管理部門實(shí)時(shí)掌握境內(nèi)外主體的跨境投融資數(shù)據(jù)，把握跨境資本的流動(dòng)趨勢(shì)，并對(duì)我國主體在境外的債權(quán)債務(wù)行為實(shí)施管理。三是對(duì)市場主體外匯管理合規(guī)性進(jìn)行業(yè)務(wù)核查。收支、經(jīng)常和資本業(yè)務(wù)核查，是監(jiān)督市場主體外匯合規(guī)的重要手段，在事前審批轉(zhuǎn)向事中事后管理背景下，發(fā)揮著日益重要的作用。

外匯管理法律域外適用的效果主要體現(xiàn)在正面管理與負(fù)面處罰兩方面。正面管理方面，市場主體的跨境投融資活動(dòng)需要遵循外匯管理規(guī)定。管理手段主要是前述的審批或登記，其管理目標(biāo)主要是充分掌握我國居民在境外的投融資活動(dòng)，比如要求QDII主體報(bào)告在境外資產(chǎn)配置情況等，避免境外投融資活動(dòng)給境內(nèi)市場帶來負(fù)面影響。從公開數(shù)據(jù)看，我國跨境收支總體穩(wěn)定，外儲(chǔ)保持3萬億美元規(guī)模以上，外匯管理實(shí)現(xiàn)了維護(hù)國際收支平衡與外匯市場穩(wěn)定的政策目標(biāo)。負(fù)面處罰方面，針對(duì)境內(nèi)外主體跨境投融資活動(dòng)的違規(guī)行為，外匯局可根據(jù)《條例》規(guī)定實(shí)施行政處罰，其中，罰款是主要的處罰手段。近年來外匯處罰的威懾作用收效明顯。從外匯檢查看，主要針對(duì)境內(nèi)主體實(shí)施處罰，涉及逃匯、違反外債管理規(guī)定、違反外匯登記管理規(guī)定等。對(duì)境外主體在境內(nèi)外匯違規(guī)行為實(shí)施處罰案件，主要涉及非法買賣外匯、違規(guī)匯入等違規(guī)行為。

完善外匯管理法律域外適用的立法建議

外匯管理可從“管理好對(duì)外資產(chǎn)”角度進(jìn)一步完善法律域外適用，為我國融入金融全球化進(jìn)程保駕護(hù)航。

一是堅(jiān)持屬人管轄原則，適度延伸對(duì)海外中資機(jī)構(gòu)的管轄。建議完善對(duì)境內(nèi)機(jī)構(gòu)在海外設(shè)立機(jī)構(gòu)的法律域外適用規(guī)則。管轄對(duì)象上，可依“穿透監(jiān)管”的原則，將管轄擴(kuò)展至資金本質(zhì)上來源于境內(nèi)或被境內(nèi)機(jī)構(gòu)或個(gè)人實(shí)際控制的海外中資機(jī)構(gòu)。管轄內(nèi)容上，一方面，可在外債領(lǐng)域探索法律域外適用，建立我國對(duì)外債權(quán)債務(wù)關(guān)系的全口徑、本外幣統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系；另一方面，加強(qiáng)對(duì)海外中資機(jī)構(gòu)的合規(guī)監(jiān)管，可明確要求在境外開展投融資活動(dòng)的中資機(jī)構(gòu)應(yīng)誠實(shí)守信，并遵守當(dāng)?shù)胤?。如在境外有違規(guī)或不誠信行為，對(duì)我國外匯市場造成負(fù)面影響的，可視情況追究相關(guān)主體的責(zé)任。

二是嘗試開展雙邊/多邊監(jiān)管合作，擴(kuò)大外匯管理法律域外適用范圍。當(dāng)前外匯管理領(lǐng)域并未簽訂雙邊/多邊監(jiān)管合作備忘錄，僅在打擊跨境賭博等工作中，進(jìn)行了相關(guān)嘗試。未來，可繼續(xù)推進(jìn)相關(guān)工作，通過雙邊/多邊跨境監(jiān)管合作，擴(kuò)大外匯管理法律域外適用范圍。

三是優(yōu)化外匯管理方式，強(qiáng)化外匯管理法律域外適用效果。管理方式上，可進(jìn)一步減少事前審批，后移管理邊界，祛除對(duì)微觀主體跨境投融資行為的不必要干預(yù)。保留必要的登記、備案、報(bào)告等日常管理手段以及極端情形下的資本管制?？衫媒鹑诳萍假x能監(jiān)管，通過宏觀審慎逆周期調(diào)節(jié)，減少微觀監(jiān)管，加強(qiáng)微觀主體合規(guī)能力建設(shè)。在外匯市場“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體的管理框架下，強(qiáng)化外匯管理法律域外適用效果，以實(shí)現(xiàn)跨境資本流動(dòng)管理的目標(biāo)。