民宿業(yè)安全監(jiān)管治理對(duì)策和措施研究

黃曦

摘? 要：在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，我國民宿產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)興旺發(fā)展的態(tài)勢，尤其在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村民宿業(yè)已成為當(dāng)前鄉(xiāng)村振興中“富民鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)”的重要支柱。毋庸置疑，民宿安全運(yùn)行保障是該行業(yè)領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展的底線需求，面臨著民宿新業(yè)態(tài)屬性認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、治理體制薄弱、安全防范措施欠規(guī)范、監(jiān)管機(jī)制滯后等諸多新情況、新問題，該文就當(dāng)前民宿業(yè)發(fā)展過程中的安全監(jiān)管機(jī)制問題，展開了安全治理對(duì)策和措施的探究。

關(guān)鍵詞：民宿業(yè)? 安全保障? 監(jiān)管治理? 對(duì)策措施

中圖分類號(hào)：D631.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3791（2021）04（b）-0120-04

Research on the Countermeasures and Measures of Safety Supervision and Management of B&B Industry

Huang Xi

（Department of Public Security， Hunan Police Academy， Changsha， Hunan Province， 410138? China）

Abstract：Under the new development pattern of "double circulation"， the B&B industry（Bed and Breakfast Inn）in China is booming. In the vast rural areas of China in particular， rural B & B has become an important pillar of "enriching rural industry" in the current rural revitalization. There is no doubt that ensuring the safe operation of B&B is the bottom line for high-quality development in the industry. However， B&B is faced with many new situations and problems， such as inconsistent understanding of the nature of the new format， weak governance system， lack of standardized security measures， and lagging regulatory mechanism. This paper explores the safety supervision mechanism in the development process of the current B&B industry.

Key Words： B&B industry; Security; Regulatory governance; Countermeasures

2020年是我國全面建成小康社會(huì)和“十三五”規(guī)劃收官之年，在此過程中，地方民宿業(yè)發(fā)展迅猛，特別在具有人文、旅游、休閑、康養(yǎng)、自然環(huán)境等地方特色優(yōu)勢的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，為實(shí)現(xiàn)脫貧奔小康，充分挖掘潛力，調(diào)整優(yōu)化供給側(cè)結(jié)構(gòu)，特色鄉(xiāng)村民宿迅速發(fā)展，成為了地方“富民鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)”的重要支柱。但是由于缺乏對(duì)新業(yè)態(tài)的及時(shí)關(guān)注和正確引導(dǎo)，民宿產(chǎn)業(yè)的興起過程中，在不同程度上出現(xiàn)了安全和防范措施疏忽及治理體制機(jī)制薄弱等一系列問題。

1? 補(bǔ)齊民宿業(yè)的法規(guī)短板，構(gòu)建民宿治理體系現(xiàn)代化格局

1.1 精準(zhǔn)把握民宿新業(yè)態(tài)基本屬性，建立全國性民宿業(yè)安全法規(guī)制度

顧名思義，民宿是指通過對(duì)現(xiàn)有閑置及潛力資源的利用開發(fā)，民宿主人參與接待，為人們提供體驗(yàn)當(dāng)?shù)刈匀?、人文環(huán)境與生產(chǎn)生活方式的小型生活住宿設(shè)施。面對(duì)“點(diǎn)多、線長、面廣”民宿產(chǎn)業(yè)興起，對(duì)此進(jìn)行前瞻性、全局性、整體性規(guī)范引導(dǎo)，給國家職能部門治理和管控能力帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記在黨的十九屆四中全會(huì)上指出：“治理能力現(xiàn)代化也是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸?！盵1]這一重要論述，對(duì)當(dāng)前正確引導(dǎo)民宿業(yè)高質(zhì)量健康發(fā)展，理順發(fā)展與安全的關(guān)系，提高職能部門的治理能力現(xiàn)代化水平具有重要指導(dǎo)意義。按照現(xiàn)行法律體制，對(duì)具有住宿功能屬性的公共服務(wù)行業(yè)進(jìn)行安全管理，目前主要由公安機(jī)關(guān)和應(yīng)急管理的消防機(jī)關(guān)等職能部門承擔(dān)，根據(jù)目前我國警察法等規(guī)定，對(duì)特種行業(yè)進(jìn)行治安管理屬于公安機(jī)關(guān)陣地控制的警務(wù)職責(zé)范圍，傳統(tǒng)類型的旅館業(yè)屬于法定特種行業(yè)。而對(duì)于民宿業(yè)，它是否帶有典型性特種行業(yè)的基本特征，是否應(yīng)當(dāng)納入國家管控的特種行業(yè)范圍，這類問題目前尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。在治理實(shí)踐中，也存在對(duì)民宿屬性認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一和不明晰問題。譬如：民宿發(fā)展比較成熟的浙江省，出臺(tái)了關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)促進(jìn)農(nóng)村民宿產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展的指導(dǎo)意見，對(duì)農(nóng)村民宿的經(jīng)營用房、消防安全、辦證程序等各方面進(jìn)行了明確規(guī)定，相比旅館酒店標(biāo)準(zhǔn)均有所降低;上海市也將民宿準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)有別于旅館業(yè)，在全國各省市自治區(qū)的地方性規(guī)范文件中，對(duì)民宿的定義與范圍的規(guī)定各不相同，存在較大差異。為了破解這種參差不齊、不規(guī)范統(tǒng)一現(xiàn)狀，2017年2月公安部就向社會(huì)發(fā)布了關(guān)于《旅館業(yè)治安管理?xiàng)l例（征求意見稿）》規(guī)定的旅館范圍包括賓館、酒店、招待所、客棧、培訓(xùn)中心、度假村、公寓式酒店、農(nóng)家樂、民宿以及提供住宿服務(wù)的洗浴、足療、按摩等經(jīng)營場所[2]。此征求意見稿中明確將民宿納入旅館業(yè)范圍，但至今尚未正式認(rèn)可和實(shí)施，在國家層面上，仍然缺乏民宿業(yè)統(tǒng)一有效的安全法規(guī)，導(dǎo)致民宿長期游走于法律法規(guī)的管理邊緣。

對(duì)待市場發(fā)展問題，美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯提出過干預(yù)主義的政府職能論，此觀點(diǎn)認(rèn)為：市場并不是萬能的，如果沒有國家的宏觀管理，市場經(jīng)濟(jì)就會(huì)成為萬惡之源，資源也會(huì)遭到毀滅和破壞。基于這一觀點(diǎn)看待，對(duì)待我國民宿產(chǎn)業(yè)市場的高質(zhì)量發(fā)展問題，地方政府不能扮演消極角色，應(yīng)該采取積極干預(yù)措施，進(jìn)行主導(dǎo)和合理規(guī)劃。當(dāng)前迫切需要摒棄參差不齊的地方性體制格局，匯總梳理地方性治理經(jīng)驗(yàn)成果，著力推進(jìn)國家層面統(tǒng)一的住宿服務(wù)行業(yè)安全管理法律法規(guī)體系建設(shè)，盡早通過規(guī)范化立法來引導(dǎo)和保障我國民宿服務(wù)行業(yè)的高質(zhì)量健康發(fā)展。

1.2 準(zhǔn)確設(shè)立民宿安全運(yùn)行制度，分層次設(shè)置結(jié)構(gòu)合理的民宿業(yè)法律責(zé)任

當(dāng)前數(shù)量龐大的民宿中，大部分普遍規(guī)模比較小，季節(jié)性運(yùn)行等特征明顯，與傳統(tǒng)典型旅館相比，民宿在接待規(guī)模、設(shè)施條件、區(qū)域地段、營運(yùn)穩(wěn)定性等方面存在很大差異。該文認(rèn)為，民宿業(yè)具有多重身份性質(zhì)，目前狀況，對(duì)于民宿安全經(jīng)營保障，各地不同程度存在缺乏有效監(jiān)管等實(shí)際問題，民宿產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域受市場供需關(guān)系的影響一直存活并發(fā)展壯大，而在監(jiān)管最前端的首要環(huán)節(jié)上，由于沒有全面統(tǒng)一的民宿申報(bào)登記注冊制度，導(dǎo)致底數(shù)不清，使得實(shí)際監(jiān)管變得十分困難。該文認(rèn)為，民宿市場已經(jīng)成為一個(gè)跨界的市場，與傳統(tǒng)旅館業(yè)、短租業(yè)、康養(yǎng)業(yè)等交織重疊，鄉(xiāng)村民宿業(yè)更多地帶有旅游市場的成分特點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境和人文情懷是其主要特色，基本安全保障要求應(yīng)該統(tǒng)一，但監(jiān)管方式應(yīng)該靈活多元化。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，民宿業(yè)屬于旅游業(yè)發(fā)展的重要組成部分，但是對(duì)于民宿業(yè)的登記注冊、入住管理、案件管理等相關(guān)內(nèi)容必須要納入到公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理之中[3]。在實(shí)踐中，2019年12月北京市文旅局發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確規(guī)定鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營者需依法辦理“一照、兩證、統(tǒng)一平臺(tái)系統(tǒng)”，即營業(yè)執(zhí)照、公共場所衛(wèi)生許可證、食品經(jīng)營許可證（如經(jīng)營餐飲），安裝使用公安機(jī)關(guān)的信息采集系統(tǒng)。這種機(jī)制的構(gòu)建，既解決了以往民宿游走于“灰色地帶”的身份問題，又明確了鄉(xiāng)村民宿的經(jīng)營主體、生態(tài)環(huán)境、公共安全、從業(yè)人員、規(guī)范經(jīng)營等有關(guān)事項(xiàng)，促進(jìn)民宿向標(biāo)準(zhǔn)化配套改進(jìn)。因此，在民宿的基本安全制度上，首先應(yīng)把握好民宿服務(wù)過程主要環(huán)節(jié)的安全要求，把申報(bào)登記、安全防范、公共區(qū)域視頻監(jiān)控、入住登記納入公安旅館業(yè)治安管理信息系統(tǒng)等作為基本點(diǎn)，立足長遠(yuǎn)，分層次、分階段全面推廣應(yīng)用，重點(diǎn)解決“違規(guī)但不違法”問題，消除杜絕“過陋過簡”隨意性生長衍生的安全隱患。

目前，對(duì)于職能部門的監(jiān)管依據(jù)方面，涉及民宿監(jiān)管事項(xiàng)的多層次法律法規(guī)的體系結(jié)構(gòu)不合理、不統(tǒng)一，存在上位法與下位法、地方性立法之間參差不齊的現(xiàn)象。我國《反恐法》中有關(guān)于違法提供住宿服務(wù)的法律責(zé)任規(guī)定，《治安管理處罰法》又有類似規(guī)定，公安部《旅館業(yè)治安管理?xiàng)l例（征求意見稿）》也有類似規(guī)定，地方規(guī)范性法規(guī)文件中對(duì)類似規(guī)定更是參差不齊其中對(duì)相同事項(xiàng)的罰款處罰等行政法律責(zé)任的規(guī)定上，各不相同，數(shù)額差別很大，導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法亂象，這是當(dāng)前迫切需要予以解決的。按照“責(zé)罰相適應(yīng)”原理和“過罰相當(dāng)”原則，合理設(shè)立民宿法規(guī)責(zé)任，分開不同檔次，譬如：在《旅館業(yè)治安管理?xiàng)l例（征求意見稿）》中，應(yīng)體現(xiàn)旅館、家庭旅館、農(nóng)家樂、民宿等區(qū)別，不搞“一刀切”和籠統(tǒng)對(duì)待，或者分層次、分規(guī)格單獨(dú)設(shè)置專門的民宿業(yè)治安管理規(guī)定和法律責(zé)任。

2? 創(chuàng)新民宿業(yè)監(jiān)管治理措施，提升治理能力現(xiàn)代化水平

2.1 針對(duì)不同的發(fā)展形態(tài)，及時(shí)創(chuàng)新不同類型的治理監(jiān)管模式

“明者因時(shí)而變，知者隨事而制”。習(xí)近平總書記指出：“努力提高統(tǒng)籌貫徹新發(fā)展理念的能力和水平，對(duì)不適應(yīng)、不適合甚至違背新發(fā)展理念的認(rèn)識(shí)要立即調(diào)整，對(duì)不適應(yīng)、不適合甚至違背新發(fā)展理念的行為要堅(jiān)決糾正。”這一科學(xué)論斷對(duì)當(dāng)前促進(jìn)民宿業(yè)發(fā)展和治理的具有重要現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

“國家活動(dòng)不斷增加的法則”的建立者德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納也認(rèn)為：為滿足較高的社會(huì)發(fā)展，干預(yù)與調(diào)節(jié)的政府活動(dòng)也必然隨之增加。文化旅游、公安、市場監(jiān)管、應(yīng)急消防等職能部門要引導(dǎo)住宿服務(wù)行業(yè)領(lǐng)域的健康發(fā)展，根據(jù)不同類型、實(shí)施分類型、分層次的區(qū)別對(duì)待。2016年2月，國家發(fā)改委等10個(gè)部門制定的《關(guān)于促進(jìn)綠色消費(fèi)的指導(dǎo)意見》發(fā)布，支持發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)個(gè)人閑置資源有效利用[4]，其中還明確提到要有序發(fā)展“民宿出租”的要求。越來越多的鄉(xiāng)村服務(wù)行業(yè)，為人們提供多品位的食、玩、旅游觀光、休閑功能等多層次的服務(wù)，同時(shí)也為有需求的人員提供住宿服務(wù)，民宿得以應(yīng)運(yùn)而生，由于地處廣泛的鄉(xiāng)村地帶，多種經(jīng)營的不確定性，淡化了職能監(jiān)管部門的視線。一些地方和部門要么采取以堵卡等限制性的傳統(tǒng)模式;要么采取不聞不問、不主動(dòng)作為的態(tài)度對(duì)待。目前，標(biāo)準(zhǔn)化旅館業(yè)的管理標(biāo)準(zhǔn)，明顯不適用于小規(guī)模的民宿發(fā)展，針對(duì)民宿發(fā)展現(xiàn)狀，福建、北京的多位人大代表、政協(xié)委員提交了關(guān)于加快發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)的建議，核心意見是加強(qiáng)政策扶持，針對(duì)精品項(xiàng)目，在環(huán)保、市場監(jiān)管、治安、消防等準(zhǔn)入許可和經(jīng)營許可等審批事項(xiàng)上，在確保安全的前提下，特事特辦，合理營造良性發(fā)展氛圍。甚至于還有觀點(diǎn)認(rèn)為，民宿要有區(qū)別于賓館與酒店而單列標(biāo)準(zhǔn)，而且要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，民宿不同于一般的賓館，對(duì)民宿管理，用傳統(tǒng)的審批制方式可能會(huì)管死，對(duì)民宿宜采取備案制，而不采用審批制。

當(dāng)前社會(huì)治理領(lǐng)域面臨一系列新情況和新問題，我國民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展迫切需要通過深化改革，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)老套的社會(huì)治理模式，創(chuàng)新治理模式和治理機(jī)制。民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速、市場旺盛，但大多數(shù)民宿經(jīng)營基本處于一種尚未取得合法經(jīng)營身份、被默許經(jīng)營、脫離監(jiān)管的尷尬階段，如何才能做到“管而不死，放而不亂”？一是要堅(jiān)持活力和秩序相統(tǒng)一原則，做到管而不死、活而不亂，使民宿市場始終處于健康持續(xù)發(fā)展的狀態(tài);二是提升民宿業(yè)安全運(yùn)行事項(xiàng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和核心內(nèi)容，具體操作中，簡化繁瑣審批監(jiān)管流程，合理營造良性發(fā)展氛圍，使民宿業(yè)領(lǐng)域發(fā)展既生機(jī)勃勃又井然有序。

2.2 開發(fā)和應(yīng)用現(xiàn)代科技信息手段，提升監(jiān)管治理水平的廣度、深度和高度

美國蘭德公司的查·沃爾夫主持完成的《市場或政府——權(quán)衡兩種不完善的選擇》的研究報(bào)告的結(jié)論是：既要使政府在改善和擴(kuò)展市場中發(fā)揮作用，又要利用市場力量改善政府功能。借鑒這一雙向理論成果，對(duì)引導(dǎo)我國民宿業(yè)市場健康發(fā)展，處理好民宿業(yè)發(fā)展與政府職能部門的管控關(guān)系有著積極意義，換句話說，利用政府的基本管控治理措施彌補(bǔ)民宿市場盲目發(fā)展的缺陷，同時(shí)利用社會(huì)對(duì)民宿市場需求來發(fā)揮政府積極的主導(dǎo)作用。在我國，民宿業(yè)分布廣、數(shù)量大，民宿業(yè)的信息系統(tǒng)硬件建設(shè)發(fā)展不全面、不平衡，特別是鄉(xiāng)村民宿共享資源的智能化應(yīng)用水平普遍處于低水平狀態(tài)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“要更加注重聯(lián)動(dòng)融合、開放共治，更加注重民主法治、科技創(chuàng)新，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，提高預(yù)測預(yù)警預(yù)防各類風(fēng)險(xiǎn)能力。”當(dāng)前，對(duì)于解決民宿業(yè)安全問題，特別需要利用好互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，加快提高網(wǎng)絡(luò)空間管理水平，采用網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，聯(lián)動(dòng)融合推進(jìn)民宿業(yè)安全治理，提升民宿監(jiān)管治理的智能化水平，民宿行業(yè)應(yīng)該探索發(fā)展和采用“互聯(lián)網(wǎng)+公司+民宿”的安全經(jīng)營方式，對(duì)民宿市場的智能化改造，是當(dāng)前提升社會(huì)治理現(xiàn)代化水平和推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的基本途徑。湖北省政協(xié)常委葉青建議，“發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)，政府應(yīng)當(dāng)搭建平臺(tái)”，由政府在互聯(lián)網(wǎng)上做宣傳，由政府統(tǒng)一研發(fā)相關(guān)App或設(shè)置公眾號(hào)，可以讓經(jīng)營者降低成本，把有限的資金集中火力用在強(qiáng)化“內(nèi)功”上[5]。在監(jiān)管實(shí)踐中，2020年浙江省舟山市普陀山公安分局深化民宿智能提質(zhì)管控，對(duì)可辦特種行業(yè)許可證的民宿，一次性告知申請手續(xù)及消防要求，全部審批發(fā)放了特業(yè)許可證，并納入旅館（民宿）系統(tǒng)進(jìn)行管理。具體操作中，應(yīng)該對(duì)暫不符合特業(yè)許可證申領(lǐng)要求的全部納入民宿網(wǎng)約管理，全面推廣安裝前端采集模式，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)獲取民宿信息數(shù)據(jù)，進(jìn)行實(shí)地排查，梳理轄區(qū)內(nèi)網(wǎng)約民宿數(shù)量，有效提高網(wǎng)約民宿信息錄入率，全面核查清底數(shù)，精準(zhǔn)施策，以破解“盲區(qū)”監(jiān)管難題。

2.3 建立區(qū)域性民宿行業(yè)協(xié)會(huì)，有效發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)及社區(qū)組織的自律自治作用

目前，民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)顯著的集團(tuán)化和分散化兩種格局并存的發(fā)展趨勢，但是分散型民宿呈現(xiàn)單體性、無序化的特征，大多數(shù)民宿一般呈單體獨(dú)立經(jīng)營模式，單體民宿之間競爭激烈，民宿數(shù)量的日益增長和既成局面造成規(guī)劃、監(jiān)管的困難，民宿業(yè)主及經(jīng)營者專業(yè)素質(zhì)與責(zé)任能力的差異性，直接關(guān)系民宿經(jīng)營安全底線，而且隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的發(fā)展，目前國內(nèi)民宿業(yè)發(fā)展開始進(jìn)入共享經(jīng)濟(jì)住宿業(yè)時(shí)代，很易形成“無組織無紀(jì)律”狀態(tài)，共享經(jīng)濟(jì)住宿容易規(guī)避有關(guān)部門的監(jiān)管，消防安全、特許經(jīng)營許可、規(guī)范的安保服務(wù)等基本安全制度，很容易形同虛設(shè)。使民宿業(yè)的治安風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管做到堵疏結(jié)合，打破傳統(tǒng)分散隔離的治安風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管狀態(tài)，探索“架構(gòu)起由國家+市場+社會(huì)組織的現(xiàn)代共享民宿的治安風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系”機(jī)制[6]。美國公共行政和組織方面的理論家巴納德提出過組織平衡的思想，組織平衡理論是有關(guān)組織生存、發(fā)展的原理，他認(rèn)為組織能否持續(xù)存在，取決于其內(nèi)外部是否平衡。因此，要妥善處理民宿業(yè)與政府職能管理部門之間，民宿行業(yè)協(xié)會(huì)與政府職能部門之間、民宿行業(yè)協(xié)會(huì)與民宿業(yè)之間的三者關(guān)系，有效依托行業(yè)協(xié)會(huì)和社區(qū)自治，保障民宿業(yè)的健康、安全、有序發(fā)展。

3? 結(jié)語

在當(dāng)前“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展已成為當(dāng)前鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、精準(zhǔn)扶貧、雙創(chuàng)以及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要抓手，服務(wù)型政府及其相關(guān)職能管理部門，要堅(jiān)持以務(wù)為導(dǎo)向、貫穿安全于服務(wù)的發(fā)展理念，面對(duì)發(fā)展中的新情況、新挑戰(zhàn)，及時(shí)治理和解決發(fā)展中的新問題。

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