重慶市中心城區(qū)TOD綜合開發(fā)土地儲備整治初探

孟圓華 袁瑋

摘要：為落實(shí)習(xí)近平總書記對重慶提出的“兩點(diǎn)”定位、“兩地”“兩高”目標(biāo)，緊扣成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)和“一區(qū)兩群”協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，牢固樹立軌道交通引領(lǐng)城市發(fā)展格局理念，統(tǒng)籌謀劃、高效推進(jìn)城市軌道交通TOD綜合開發(fā)工作，有效拓寬軌道交通建設(shè)運(yùn)營資金渠道，實(shí)現(xiàn)沿線土地集約利用、站城一體高度融合，高質(zhì)量打造“軌道上”中心城區(qū)，以軌道交通建設(shè)拓展城市生長空間，優(yōu)化城市功能布局，升級城市發(fā)展動力，重構(gòu)城市運(yùn)營方式，系統(tǒng)提升城市品質(zhì)和城市價值。梳理TOD內(nèi)涵、國內(nèi)外城市發(fā)展案例，結(jié)合重慶軌道交通建設(shè)情況和TOD綜合開發(fā)實(shí)際情況，探討當(dāng)前重慶在綜合開發(fā)過程中土地儲備及整治過程中存在的問題，嘗試提出解決思路及建議，為實(shí)踐工作提供參考。

關(guān)鍵詞：TOD;綜合開發(fā);土地儲備整治

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）05-0066-70 收稿日期：2021-04-07

作者簡介：孟圓華、袁瑋，重慶市土地儲備整治中心。

1 TOD綜合開發(fā)情況

1.1 概念

TOD （Transit Oriented Development）是指以公共交通為導(dǎo)向的站城一體化發(fā)展，使人們不依賴私有機(jī)動車，以公共交通出行為前提而進(jìn)行的城市開發(fā)或沿線開發(fā)，其特點(diǎn)在于集辦公、商業(yè)、文化、教育、居住等為一體的混合功能布局。

TOD是軌道交通時代城市發(fā)展的一場思想解放運(yùn)動，是城市開發(fā)理念的更新和城市運(yùn)營方式的重構(gòu)。放眼全球，TOD綜合開發(fā)憑借其高效配置資源、賦予區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動能、推動軌道交通和城市可持續(xù)發(fā)展的能力已成為軌道交通發(fā)達(dá)城市的不二選擇。然而，TOD只是一種單純的城市規(guī)劃理論，是一種空間模式和形態(tài)，它無法有效解決軌道交通的投資融資等問題，于是 “軌道+物業(yè)”TOD綜合開發(fā)模式則是時下提到最多一個名詞，筆者認(rèn)為它更偏向于經(jīng)濟(jì)范疇的概念，是將空間與財務(wù)進(jìn)行整合后的一種建設(shè)模式，對重慶而言更具借鑒意義。

1.2 案例

1.2.1 香港

香港是全世界人口密度最高的地區(qū)之一，屬典型的山地城市，建設(shè)用地非常有限。上世紀(jì)70年代以后，香港大力發(fā)展軌道交通，不僅大大提高了核心城區(qū)的通勤效率，同時由于軌道交通的建設(shè)，在新界沙田等地還形成了一批新的衛(wèi)星城，緩解核心城區(qū)的城市發(fā)展壓力。而今，香港成為了全球TOD模式運(yùn)用最成功的典范城市之一，其公共交通一直負(fù)擔(dān)著全香港80%以上的客流量，僅有大約6%左右的居民出行使用私人交通工具。全香港約有45%的人口居住在距離地鐵站僅500米的范圍內(nèi)，九龍、新九龍以及香港島更是高達(dá)65%。

香港TOD模式的成功，最重要原因是“港鐵”兼具軌道運(yùn)營者和物業(yè)開發(fā)者的雙重身份，成功地運(yùn)用了“軌道+物業(yè)”的開發(fā)模式。“港鐵”不僅是單純的軌道交通運(yùn)營者，而且還是專業(yè)的軌道上蓋物業(yè)開發(fā)者。“軌道+物業(yè)”發(fā)展模式，成功地實(shí)現(xiàn)了地鐵上蓋開發(fā)充分利用軌道基礎(chǔ)設(shè)施，包括對車輛段的上方進(jìn)行物業(yè)開發(fā)，并通過銷售或長期經(jīng)營的途徑來獲得巨大的經(jīng)濟(jì)收益，最后用以平衡公共交通系統(tǒng)運(yùn)營的虧損，甚至還可以提升整個地區(qū)的稅收。

1.2.2 成都

從2017年啟動實(shí)施TOD戰(zhàn)略以來，成都不斷完善其TOD綜合開發(fā)頂層體系，以統(tǒng)籌全市所有軌道站點(diǎn)未來20至30年的“站城一體、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌”綜合開發(fā)工作。2021年3月20日發(fā)布《成都市軌道交通TOD綜合開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃》，首次提出關(guān)于TOD綜合開發(fā)總體目標(biāo)，按照“站城一體、產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、功能復(fù)合、綜合運(yùn)營”的理念，圍繞軌道站點(diǎn)打造“商業(yè)中心、生活中心、產(chǎn)業(yè)中心、文化地標(biāo)”，將成都建設(shè)成為全球TOD典范城市。同時形成了一系列工作機(jī)制，如：編制站城一體化城市設(shè)計并調(diào)整、修改控制性詳細(xì)規(guī)劃;在供地方式上采用“招拍掛”方式，允許按照TOD開發(fā)規(guī)劃設(shè)計提出的要求，帶規(guī)劃條件出讓;積極探索引入社會投資人實(shí)施一二級開發(fā)聯(lián)動等措施，有效保障了TOD綜合開發(fā)的實(shí)施效果。目前，成都市首批13個TOD綜合開發(fā)示范項(xiàng)目中陸肖站項(xiàng)目已動工開建。

2 重慶TOD綜合開發(fā)現(xiàn)狀

從2000年12月重慶軌道交通第一條線開工至今，全市軌道交通在建規(guī)模近400公里，至2035年，中心城區(qū)將形成“22線1環(huán)”的線網(wǎng)布局，包括軌道快線及普線，線網(wǎng)規(guī)模1252公里，將實(shí)現(xiàn)高鐵、市域鐵路、城市軌道無縫銜接換乘。

作為典型的山地城市，兩江（長江、嘉陵江）及四山（縉云山、中梁山、銅鑼山、明月山）將重慶中心城區(qū)天然切割成組團(tuán)式發(fā)展的城市形態(tài)，軌道交通就成為中心城區(qū)各組團(tuán)鏈接的生命線和大動脈。隨著城市發(fā)展，中心城區(qū)人口密度不斷提高，對中心城區(qū)土地的集約節(jié)約利用提出了更高要求。因此，重慶的TOD綜合開發(fā)工作即是軌道交通發(fā)展的必然要求，也是山地城市發(fā)展的內(nèi)在需求。

雖然重慶與香港在用地條件、人口密度乃至城市形態(tài)上有很高相似度，但TOD綜合開發(fā)水平與上述兩個城市相差甚遠(yuǎn)，表現(xiàn)在無論是站城一體化的TOD項(xiàng)目建成數(shù)量還是綜合開發(fā)效果上都無法與世界先進(jìn)水平媲美?？上驳氖?，隨著城市及軌道的發(fā)展，重慶已意識到自身發(fā)展的不足及發(fā)展的緊迫性，隨著實(shí)踐案例不斷增多以及頂層制度設(shè)計的不斷完善，我們有理由相信重慶也能夠?yàn)槭澜缲暙I(xiàn)其TOD綜合開發(fā)的新模式。

2.1 案例

2.1.1 龍湖光年

重慶市沙坪壩鐵路綜合交通樞紐龍湖光年項(xiàng)目，屬原沙坪壩火車站更新改造項(xiàng)目，于2020年12月建成投用。項(xiàng)目不僅是全國首個“站城一體化融合開發(fā)”項(xiàng)目，也是目前國內(nèi)最大的地下鐵路綜合交通樞紐，還是全國第一個高鐵TOD模式。項(xiàng)目不僅整合了遠(yuǎn)距離及市內(nèi)的公共交通，也將商業(yè)、辦公、酒店和公寓等復(fù)合設(shè)施一體化設(shè)計，成為沙坪壩區(qū)新地標(biāo)的同時，也給三峽廣場商圈帶來了每天高達(dá)40萬人次的客流量和更多的就業(yè)機(jī)會，為沙坪壩老城區(qū)帶來新一輪的城市更新與發(fā)展。

2.1.2 重慶東站

重慶東站是重慶聯(lián)系長江經(jīng)濟(jì)帶沿線省市的重要樞紐，是重慶鐵路樞紐四個主站之一。圍繞東站策劃及設(shè)計的TOD 綜合開發(fā)項(xiàng)目為規(guī)劃在建項(xiàng)目。目前，東站項(xiàng)目正在緊鑼密鼓的修建當(dāng)中，作為規(guī)劃中西南地區(qū)最大的車站，重慶東站年發(fā)送量約達(dá)6000萬，將成為重慶客運(yùn)樞紐的主力軍，加速周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，引領(lǐng)江南新城躍上嶄新臺階。未來圍繞東站，將形成城市級TOD商業(yè)綜合體，涵蓋高端酒店、甲級寫字樓、電影院、大型商圈等，項(xiàng)目堅持站城一體化的理念，統(tǒng)籌形成區(qū)域格局一體化、功能布局一體化、綜合交通一體化、空間景觀一體化、開發(fā)建設(shè)一體化，建設(shè)集聚綜合交通樞紐、國際交往、門戶商務(wù)、應(yīng)用創(chuàng)新、品質(zhì)居住等多種功能的高鐵新城。

2.2 相關(guān)政策

2020年11月，重慶市先后出臺了《關(guān)于推進(jìn)主城都市區(qū)城市軌道交通區(qū)域綜合開發(fā)的實(shí)施意見（試行）》（以下簡稱《實(shí)施意見》）、《重慶城市軌道交通TOD綜合開發(fā)實(shí)施方案》（以下簡稱《實(shí)施方案》）、《主城都市區(qū)城市軌道交通TOD綜合開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃》（以下簡稱《專項(xiàng)規(guī)劃》），形成了中心城區(qū)TOD綜合開發(fā)協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。

在《實(shí)施意見》《實(shí)施方案》中明確了實(shí)施主體以及成本分擔(dān)及收益機(jī)制等重要事項(xiàng)外，也明確了要按照規(guī)劃做好城市軌道交通沿線綜合開發(fā)用地的儲備及整治等工作。《專項(xiàng)規(guī)劃》對軌道前四期及遠(yuǎn)期475個軌道站點(diǎn)明確了“四定”：一是定級（城市級、組團(tuán)級、街道級、社區(qū)級）。二是定界（綜合開發(fā)范圍以站點(diǎn)600米半徑為基礎(chǔ)，結(jié)合10分鐘步行因素劃定）。三是定性，通過策劃和城市設(shè)計確定綜合開發(fā)功能。四是定量，即基準(zhǔn)容積率在《中心城區(qū)高度強(qiáng)度密度分區(qū)規(guī)劃》規(guī)定的基礎(chǔ)上適度提高至2.5～3.0。

3 重慶TOD綜合開發(fā)中土地儲備整治工作存在的問題

結(jié)合當(dāng)前國家有關(guān)管控要求，土地儲備及整治工作作為TOD綜合開發(fā)項(xiàng)目全生命周期工作一環(huán)，其主要工作目標(biāo)是提供符合TOD建設(shè)條件的土地并達(dá)到供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，同時通過時間及空間手段最大限度提升綜合開發(fā)范圍內(nèi)土地價值，確保綜合開發(fā)項(xiàng)目達(dá)到預(yù)定效果及目標(biāo)。因此，TOD綜合開發(fā)工作中土地儲備和整治工作具備了兩個特征：一是規(guī)劃的空間屬性，二是財務(wù)的時間屬性，綜合開發(fā)范圍內(nèi)的儲備土地，雖不能直接融資，但其仍然要發(fā)揮土地蓄水池的調(diào)節(jié)作用。

理論上看，不考慮資金及發(fā)展時序錯配問題，要想達(dá)到綜合開發(fā)最大化實(shí)施效果，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整治、統(tǒng)一儲備直至統(tǒng)一出讓是最完美的工作節(jié)奏。然而，實(shí)際工作中每個站點(diǎn)的現(xiàn)狀及工作模式都會不完全相同，遇到的問題也是五花八門，總結(jié)起來大致有以下幾個方面。

一是綜合開發(fā)范圍內(nèi)既有產(chǎn)權(quán)人或單位退出問題。若統(tǒng)一儲備則既有產(chǎn)權(quán)人或單位已發(fā)生成本及利益訴求不盡相同，且存在要價高，搬遷難等實(shí)際困難。

二是軌道正線建設(shè)及綜合開發(fā)范圍內(nèi)征拆出資及責(zé)任主體不一致問題。重慶市明確了軌道正線建設(shè)用地由屬地政府無償提供，但在正線建設(shè)之外的綜合開發(fā)用地征拆出資主體明確是由實(shí)施主體通過出讓成熟站點(diǎn)的上蓋物業(yè)來籌集，這就導(dǎo)致存在兩種出資主體，且征拆資金與出讓收益需形成良性循環(huán)才能實(shí)現(xiàn)綜合開發(fā)。

三是綜合開發(fā)范圍內(nèi)既定的市區(qū)兩級收益機(jī)制難以調(diào)動區(qū)政府積極性。目前綜合開發(fā)范圍內(nèi)的市區(qū)兩級收益分成依然按照中心城區(qū)普適性市區(qū)收益分配機(jī)制執(zhí)行，不能充分調(diào)動區(qū)政府積極性，則難以滿足TOD綜合開發(fā)工作時間緊任務(wù)重的需求。

四是如何實(shí)現(xiàn)一二級聯(lián)動政策突破有困難。雖然重慶市出臺《實(shí)施意見》提出整治實(shí)施單位可通過市場化方式參與二級開發(fā)，但對于參與二級開發(fā)路徑未具體明確，無相關(guān)政策保障，通過市場化方式與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)競爭取得二級開發(fā)權(quán)優(yōu)勢不明顯，一二級聯(lián)動難度大。

五是土地一級開發(fā)整治資金籌集渠道較單一，按照重慶現(xiàn)有儲備土地整治模式，需整治實(shí)施單位通過軌道交通上蓋物業(yè)出讓及開發(fā)獲取綜合開發(fā)范圍內(nèi)一級土地整治資金，因此對其TOD綜合開發(fā)項(xiàng)目全生命周期運(yùn)營能力考驗(yàn)極大。

4 工作模式及建議

前文中提到《專項(xiàng)規(guī)劃》中軌道前四期及遠(yuǎn)期共計475個軌道站點(diǎn)中，既有位于中心城區(qū)已建成區(qū)的權(quán)屬復(fù)雜站點(diǎn)，其利益訴求非常多元，工作難度大，周期長，如解放碑等商圈或已建成居民區(qū)中;也有全新未開發(fā)利用地，可一張白紙畫藍(lán)圖的權(quán)屬單一站點(diǎn)，但以前者站點(diǎn)居多，這類站點(diǎn)的綜合開發(fā)工作往往帶有很強(qiáng)的城市更新色彩，例如前文中位于沙坪壩老火車站商圈的龍湖光年項(xiàng)目從啟動到建成歷時近十年。限于篇幅，本文結(jié)合實(shí)踐工作試點(diǎn)情況，重點(diǎn)探討分析此類復(fù)雜站點(diǎn)的工作模式與建議。

4.1 工作模式

一是明確TOD綜合開發(fā)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，如成立相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組，由常務(wù)副市長任組長，分管副市長任副組長，市政府相關(guān)部門以及相關(guān)區(qū)政府主要負(fù)責(zé)人為領(lǐng)導(dǎo)小組成員。

二是明確TOD綜合開發(fā)一級整治實(shí)施主體，以確保綜合開發(fā)方案能夠統(tǒng)一實(shí)施并落地。

三是明確各方職責(zé)分工，從軌道交通本體建設(shè)、沿線綜合開發(fā)以及周邊配套設(shè)施整體建設(shè)工作，到規(guī)劃及土地管控和土地出讓及收益分配機(jī)制都要逐一明確，以確保綜合開發(fā)實(shí)施效果。

4.2 工作建議

一是做好預(yù)控工作。為最大限度提升土地價值，在控制行儲備難以操作的條件下，采取對綜合開發(fā)范圍內(nèi)土地可新增儲備土地下達(dá)規(guī)劃預(yù)控文件，同時盡可能暫停綜合開發(fā)范圍內(nèi)的土地儲備批復(fù)和征地批復(fù)辦理工作，以確保綜合開發(fā)整體運(yùn)作效果。

二是強(qiáng)化過程把控。根據(jù)權(quán)屬復(fù)雜程度，應(yīng)由整治實(shí)施單位對其負(fù)責(zé)整治實(shí)施的綜合開發(fā)范圍開展盡職調(diào)查工作，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果，編制儲備整治工作方案，方案中應(yīng)明確盡調(diào)結(jié)果，規(guī)劃情況，軌道正線建設(shè)時序及建設(shè)模式，土地整治、土地出讓時序以及后期運(yùn)營模式和資金籌措模式等方面內(nèi)容。經(jīng)主管部門審定后，交由領(lǐng)導(dǎo)小組決策后實(shí)施，一次確保各方利益主體和實(shí)施主體能夠在一個方案的統(tǒng)籌下達(dá)到最佳綜合開發(fā)效果。

三是強(qiáng)化資金保障。相關(guān)部門及單位應(yīng)積極主動拓寬融資渠道，統(tǒng)籌軌道交通建設(shè)運(yùn)營資金與周邊土地綜合開發(fā)收益總體平衡。探索既能有效保障土地整治工作順利推進(jìn)，又可避免新增隱性地方政府債務(wù)風(fēng)險的籌資模式，如在具備條件的站點(diǎn)探索由項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施主體長期持有并經(jīng)營綜合開發(fā)范圍內(nèi)物業(yè)，以獲得政策性銀行的相關(guān)貸款支持，從而獲取整治資金等方式。

四是強(qiáng)化監(jiān)督考核。建立健全TOD綜合開發(fā)工作考核機(jī)制，將綜合開發(fā)工作納入各區(qū)及各市級部門目標(biāo)績效考核專項(xiàng)內(nèi)容，由市政府定期或不定期組織相關(guān)督察通報工作。同時注重考核通報結(jié)果運(yùn)用，將其與年度考核評優(yōu)評先等結(jié)合起來，對工作不力、履職缺位的單位和人員嚴(yán)肅追責(zé)。