關(guān)于滿洲里重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設(shè)情況調(diào)研報告

費豪杰

滿洲里市位于內(nèi)蒙古呼倫貝爾大草原的西北部，東依大興安嶺、南瀕呼倫湖、西臨蒙古國、北接俄羅斯。總面積732平方公里，總?cè)丝?0萬。滿洲里口岸承擔(dān)著中俄貿(mào)易約70%的陸路運輸任務(wù)，是我國最大的陸路口岸。1992年滿洲里被國務(wù)院批準(zhǔn)為首批沿邊開放城市。2012年，被國家批復(fù)為首批國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)。此后，自治區(qū)研究出臺了《關(guān)于加快推進滿洲里重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設(shè)的若干意見》（內(nèi)政發(fā)〔2012〕124號），在口岸和通道建設(shè)、財稅、投融資、產(chǎn)業(yè)、土地、公共服務(wù)、人才等方面，提出了38條具體支持政策，為滿洲里試驗區(qū)提供了政策紅利和發(fā)展契機。經(jīng)過近五年的開發(fā)開放、先行先試，滿洲里試驗區(qū)各項建設(shè)有序推進，取得了階段性成果。

一、滿洲里試驗區(qū)取得的成效

（一）體制機制不斷創(chuàng)新

1.創(chuàng)新聯(lián)檢聯(lián)運監(jiān)管模式。開展“三互”大通關(guān)改革，在公路、鐵路口岸旅檢查驗現(xiàn)場實施關(guān)檢“一機一屏一臺”的聯(lián)合查驗?zāi)Ｊ?，“一次申報、一次查驗、一次放行”軟件平臺正式上線運行，并正式啟動滿洲里公路口岸旅檢通道“單一窗口”。2015年6月，海關(guān)總署正式批準(zhǔn)滿洲里市建設(shè)多式聯(lián)運海關(guān)監(jiān)管中心，這是全區(qū)及東北地區(qū)第一家多式聯(lián)運監(jiān)管中心。

2.創(chuàng)新出入境管理模式。2012年，公安部賦予滿洲里試驗區(qū)異地辦照制證權(quán)；2013年7月，公安廳出入境管理局滿洲里制證中心正式啟用，滿洲里率先在全國恢復(fù)邊境旅游異地辦照業(yè)務(wù)。公安部將邊境旅游異地辦照審批權(quán)、因私出國（境）證件審批權(quán)和外國人簽證、居留許可審批權(quán)下放滿洲里市，實現(xiàn)了人員往來便利化。滿洲里試驗區(qū)率先在全國“公鐵空”三口岸同時開展落地簽證業(yè)務(wù)。

3.創(chuàng)新土地管理體系。自治區(qū)在安排土地計劃指標(biāo)時均向試驗區(qū)傾斜并實行計劃單列，并根據(jù)試驗區(qū)發(fā)展實際給予追加。

4.創(chuàng)新工商服務(wù)體系。實行“五證合一、一照一碼”商事登記制度改革，允許一址多照，繼續(xù)實行免收注冊登記費的優(yōu)惠政策，深入推進“先照后證”改革。

5.創(chuàng)新金融服務(wù)。2015年7月，滿洲里盧布現(xiàn)鈔使用試點啟動實施后，盧布現(xiàn)鈔業(yè)務(wù)正式納入了中國銀行管理體系，極大地便利了俄羅斯居民在中國境內(nèi)消費、經(jīng)商，也有力地推動了中俄邊境地區(qū)貿(mào)易和人文往來。滿洲里市與光大銀行呼和浩特分行開展融資對接，簽訂投資協(xié)議達17億元，組建滿洲里城市發(fā)展投資（集團）公司、市中小企業(yè)投融資擔(dān)保服務(wù)中心。

（二）互聯(lián)互通更加便利

1.鐵路方面。濱洲鐵路電氣化改造完成主體項目建設(shè)。滿洲里—齊齊哈爾客運專線建設(shè)項目已列入國家中長期鐵路發(fā)展規(guī)劃、內(nèi)蒙古自治區(qū)“十三五”規(guī)劃、東北振興三年滾動實施方案（2016-2018年）。推進跨境鐵路運輸提速增效，滿洲里—俄羅斯赤塔電氣化鐵路改造已經(jīng)通到博爾賈。

2.公路方面。滿洲里—阿拉坦額莫勒一級公路2016年底交付使用。綏芬河至滿洲里國家高速公路海拉爾至滿洲里段工程2016年9月獲國家發(fā)改委批復(fù)立項。滿洲里—赤塔高等級公路年底前完成后貝加爾至紅石公路改造維修。

3.航空方面。2016年成功優(yōu)化了“北京—滿洲里、呼和浩特—滿洲里”航線，分別縮短航程210公里、720公里，飛行時間和成本大幅下降，開創(chuàng)了中國民航國內(nèi)航線跨國飛行的先河。

（三）開放平臺更加完善

滿洲里綜合保稅區(qū)已于2016年9月通過國家10部委正式驗收，成為內(nèi)蒙古首家綜合保稅區(qū)，并于年底實現(xiàn)正式封關(guān)運營。積極拓展?jié)M洲里中俄互市貿(mào)易區(qū)開放功能，探索實施了“一線放開、二線安全高效管住”監(jiān)管模式，中俄邊民互市貿(mào)易免稅交易大廳于2016年6月投入運行，充分發(fā)揮8000元免稅政策優(yōu)勢，促進了民間貿(mào)易繁榮發(fā)展。同時，積極謀劃中俄蒙（滿洲里）跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)。

（四）經(jīng)貿(mào)旅游進展顯著

1.融入“一帶一路”，成為中歐班列重要節(jié)點。新增“滿俄歐”、“通滿歐”等跨境班列，填補了內(nèi)蒙古自治區(qū)沒有始發(fā)班列的空白。2016年滿洲里被確定為中歐班列東通道出境口岸節(jié)點，目前途經(jīng)滿洲里口岸的中歐班列線路多達到29條，成為自治區(qū)沿邊開通跨境班列線路最多的口岸，開辟了中蒙俄經(jīng)濟走廊新通道。2016年共開行中歐班列1036列，超額完成了預(yù)期班列任務(wù)，同比增長88.24%。

2.外貿(mào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日益優(yōu)化。2016年2月，滿洲里被國家質(zhì)檢總局正式批復(fù)為進口俄羅斯蕎麥、燕麥、葵花籽、亞麻籽落地加工指定口岸。整車進口增長迅速，2016年進口整車520輛，貨值4280萬美元，分別為2015年同期進口數(shù)額2.47倍和3倍。滿洲里口岸整車進口量位居沿邊口岸首位。2016年3月，海關(guān)總署正式批復(fù)同意滿洲里恢復(fù)國際郵件互換局兼交換站，打通了中斷18年的中俄國際郵路。跨境電子商務(wù)發(fā)展迅速，對俄“海淘”成為新亮點，跨境電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)園建成運營，目前，跨境電商交易平臺達16個、規(guī)模電商企業(yè)達40余家。

3.跨境旅游產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。滿洲里中俄邊境旅游區(qū)成功獲批國家5A級旅游景區(qū)，成為內(nèi)蒙古自治區(qū)第三家、呼倫貝爾第一家5A級景區(qū)。堅持文化旅游融合發(fā)展，組織承辦了中俄蒙“茶葉之路”和平之旅、青少年夏令營和環(huán)線自駕游等活動，成為自治區(qū)對俄蒙旅游交流的重要品牌。積極謀劃中俄跨境旅游合作區(qū)、邊境旅游試驗區(qū)、全域旅游示范區(qū)建設(shè)。2016年旅游總?cè)藬?shù)682.2萬人次、總收入116億元，分別增長3.14%和18.2%。

（五）經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展

試驗區(qū)批復(fù)以來，2012-2015年，地區(qū)生產(chǎn)總值年均增速達到8.6%，固定資產(chǎn)投資年均增速達17%以上，總體看，試驗區(qū)主要經(jīng)濟指標(biāo)高于我區(qū)平均水平。同時，滿洲里試驗區(qū)全面推進國家級衛(wèi)生城市、全國全民健身示范市、全國食品藥品安全城市、全國民族團結(jié)進步示范市等“五城聯(lián)創(chuàng)”工作，蟬聯(lián)全國文明城市榮譽稱號，實現(xiàn)了全國雙擁模范城“六連冠”。

二、存在的困難

（一）國家層面

一是試驗區(qū)缺少先行先試的制度設(shè)計。國家在批復(fù)試驗區(qū)設(shè)立的同時未賦予相應(yīng)的自主權(quán)，加之受目前體制、機制制約，試驗區(qū)先行先試的容錯機制沒有建立，導(dǎo)致試驗區(qū)自主創(chuàng)新受到束縛和限制，創(chuàng)新動力明顯不足。

二是國家對試驗區(qū)建設(shè)支持力度尚需加強。國家在批復(fù)試驗區(qū)時，提出的支持政策較為原則，隨著“一帶一路”建設(shè)的推進和我國開放力度的加大，很多地區(qū)的政策力度已經(jīng)超過試驗區(qū)，試驗區(qū)的“試驗”意義在弱化。72號文件出臺給予了試驗區(qū)新一輪政策舉措支持，但很多政策舉措仍需對接爭取，待相關(guān)部委制定詳細(xì)方案和文件后才能落實，見效緩慢。

（二）自治區(qū)層面

一是試驗區(qū)管理機構(gòu)規(guī)格低。目前，國家批復(fù)的重點開發(fā)開放試驗區(qū)中，除我區(qū)滿洲里、二連浩特市和剛剛批復(fù)的黑龍江綏芬河（東寧）試驗區(qū)外，其余均成立了試驗區(qū)管委會，行政級別均為正廳級或副廳級。滿洲里僅是在申請設(shè)立時成立了臨時機構(gòu)試驗區(qū)辦公室。由于試驗區(qū)管理任務(wù)重、需要協(xié)調(diào)事情多，屬地內(nèi)海關(guān)、檢驗檢疫、邊防等部門均是正廳級單位，特別是對外協(xié)調(diào)中由于設(shè)立的規(guī)格低、級別不對等原因造成推動困難。

二是試驗區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)任期過短，更換頻繁。自2012—2016年，僅五年時間滿洲里已調(diào)整了五任市委書記、四任市長。領(lǐng)導(dǎo)頻繁地更換，工作重點由于領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)整一變再變，不利于試驗區(qū)按照總體規(guī)劃，科學(xué)的發(fā)展。

（三）試驗區(qū)自身

一是試驗區(qū)園區(qū)多且分散，未形成集聚效應(yīng)。試驗區(qū)由于基礎(chǔ)條件較好，各部門設(shè)立的各類園區(qū)均在滿洲里有所體現(xiàn)，國家級經(jīng)濟區(qū)有邊境經(jīng)濟合作區(qū)、互市貿(mào)易區(qū)，新的開放平臺是綜合保稅區(qū)，還有申建的中俄蒙跨境經(jīng)濟合作區(qū)、跨境旅游區(qū)等，此外還有國際物流產(chǎn)業(yè)園區(qū)、扎賚諾爾工業(yè)園區(qū)、進出口資源加工園區(qū)等，平臺較多，分布在滿洲里試驗區(qū)各區(qū)中，集聚效應(yīng)沒有顯現(xiàn)，開放平臺和園區(qū)間的聯(lián)動發(fā)展、產(chǎn)業(yè)合作仍需進一步探索。

二是試驗區(qū)人才缺乏。試驗區(qū)專業(yè)專項人才力量不足，致使很多工作推進緩慢，制約了試驗區(qū)政策落地的效率和效果。人才總量不足，整體素質(zhì)不高，與經(jīng)濟社會發(fā)展人才需求量極不協(xié)調(diào)，技能型人才較為缺乏。人才結(jié)構(gòu)不合理。各類人才在部門間、產(chǎn)業(yè)間分布不合理，特別是人才層次結(jié)構(gòu)不合理，高層次人才、優(yōu)秀企業(yè)經(jīng)營管理人才和高技能人才短缺。人才政策機制不完善，試驗區(qū)先行先試吸引人才的創(chuàng)新舉措不夠。

三是與周邊聯(lián)動能力不強。引領(lǐng)示范、總結(jié)經(jīng)驗、輻射帶動周邊地區(qū)發(fā)展是國家確立重點開發(fā)開放試驗區(qū)的初衷之一，聯(lián)動發(fā)展也是破解試驗區(qū)建設(shè)土地、環(huán)境、資源、市場等問題的有效措施。滿洲里試驗區(qū)是呼倫貝爾中俄蒙合作先導(dǎo)區(qū)的龍頭，但是試驗區(qū)政策效應(yīng)擴大，與周邊旗市區(qū)聯(lián)動發(fā)展缺少有力的措施。同時，在更大范圍內(nèi)的對內(nèi)和對外產(chǎn)業(yè)合作、聯(lián)動發(fā)展仍需在實踐中探索創(chuàng)新。

四是試驗區(qū)地域面積狹小。滿洲里試驗區(qū)土地面積僅732平方公里，是所有試驗區(qū)地域面積最小的一個。雖然試驗區(qū)政策較為優(yōu)惠，但未來發(fā)展擴展空間有限。

三、推進試驗區(qū)建設(shè)的建議和思考

（一）提升我區(qū)滿洲里等國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)級別規(guī)格

建議參照云南瑞麗、勐臘（磨憨），廣西東興等地試驗區(qū)管委會建制，研究設(shè)立滿洲里重點開發(fā)開放試驗區(qū)管委會，適當(dāng)增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和行政編制，以招聘、考錄等方式引進試驗區(qū)開發(fā)開放專項人才，配齊配強試驗區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和試驗區(qū)建設(shè)的專業(yè)人才，并要逐步推動試驗區(qū)調(diào)整區(qū)域面積，區(qū)域內(nèi)各類園區(qū)進一步優(yōu)化升級。

（二）建議國家、自治區(qū)繼續(xù)加大對試驗區(qū)的中央財政轉(zhuǎn)移支付力度

爭取國家試驗區(qū)專項資金能夠延期增額，在每年1億元的基礎(chǔ)上，按一定比例逐年提升；自治區(qū)加大對試驗區(qū)本級財政轉(zhuǎn)移支付力度，在每年2億元的基礎(chǔ)上，適時按一定比例增加。

（三）加大沿邊開發(fā)開放政策支持

建議國家各部委加快制定沿邊地區(qū)開發(fā)開放具體實施方案，并盡快研究出臺支持沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設(shè)的配套支持政策。建議國家繼續(xù)加大簡政放權(quán)力度并加快已經(jīng)簡政放權(quán)的舉措的落實到位。建議自治區(qū)政府盡快出臺我區(qū)貫徹沿邊開發(fā)開放的具體實施意見。

（四）設(shè)立試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金

整合現(xiàn)有資金渠道，支持滿洲里等重點開發(fā)開放試驗區(qū)成立試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，主要用于試驗區(qū)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資項目（道路、供水、供電及其他公共基礎(chǔ)設(shè)施投資項目）、試驗區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資項目、試驗區(qū)展示中心等公共服務(wù)設(shè)施投資項目、試驗區(qū)內(nèi)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等領(lǐng)域重點投資項目，通過產(chǎn)融結(jié)合的創(chuàng)新模式，聚集社會資本，通過基金的專業(yè)化和市場化運作，推動試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

（五）規(guī)范試驗區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)干部離職程序

領(lǐng)導(dǎo)干部頻繁更換弊多利少?？梢詤⒄漳壳柏毨У貐^(qū)干部調(diào)整模式，在沒有特殊情況下，領(lǐng)導(dǎo)干部必須任滿屆期；特殊情況需要調(diào)任的，應(yīng)盡可能在完成地區(qū)既定發(fā)展目標(biāo)后，調(diào)動或升遷。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)改委西開處）

責(zé)任編輯：康偉