不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記與土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)探析

喻稀 郭艷

【摘要】不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記實(shí)施后因登記標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，原分散登記出現(xiàn)的兩證用途不一致的矛盾凸顯。不動(dòng)產(chǎn)登記用途是不動(dòng)產(chǎn)交易繳稅、學(xué)區(qū)劃分、營(yíng)業(yè)執(zhí)照辦理等工作的重要依據(jù)，與人民群眾的生活密切相關(guān)。在日常管理工作中，土地資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、房屋管理等工作因不動(dòng)產(chǎn)特性不斷地深入融合，由于管理方向、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等不同，形成了融合后的矛盾和差異。為了妥善化解矛盾，亟需對(duì)相關(guān)分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析研究，合理認(rèn)定，保障不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人權(quán)益，提高政府治理效率和水平。

【關(guān)鍵詞】不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記;土地利用分類;規(guī)劃用途

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.19.011

1、土地登記用途認(rèn)定依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)土地利用分類體系進(jìn)行了多次更新與完善，經(jīng)歷了從萌芽、探索、磨合、發(fā)展及新時(shí)代階段。（1）1961 年建工部組織編制的《城鄉(xiāng)規(guī)劃》將城市用地分為居住、工業(yè)、對(duì)外交通等10大類用地。（2）1984年國(guó)家頒布了《土地利用現(xiàn)狀及分類含義》，實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地系統(tǒng)分類和明確定義，為土地利用總體規(guī)劃工作提供了參考，具有開創(chuàng)性作用。（3）1986年國(guó)家頒布《土地管理法》，組建國(guó)家土地管理局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理 ;1990年，國(guó)家頒布《城市規(guī)劃法》《土地管理法》，打破了城鄉(xiāng)用地分割的界限，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類。（4）2007年國(guó)家出臺(tái)《土地利用現(xiàn)狀分類》，標(biāo)志著我國(guó)土地資源分類第一次擁有了全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。之后又兼顧農(nóng)林水等監(jiān)管部門對(duì)土地利用分類需求進(jìn)行了修訂，出臺(tái)了2017版《土地利用現(xiàn)狀分類》， 12個(gè)一級(jí)類、72個(gè)二級(jí)類。（5）2018年以來，為了落實(shí)生態(tài)文明戰(zhàn)略，自然資源部組織開展了以三生空間為核心的空間規(guī)劃分類體系研究與探索。

現(xiàn)階段，2017版《土地利用現(xiàn)狀分類》在不動(dòng)產(chǎn)登記、土地調(diào)查、規(guī)劃、審批、供應(yīng)、整治、執(zhí)法、評(píng)價(jià)、統(tǒng)計(jì)及信息化等自然資源管理中應(yīng)用廣泛。該分類體系已在第三次全國(guó)土地調(diào)查中全面應(yīng)用，主要特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)對(duì)自然資源的保護(hù)、強(qiáng)化農(nóng)林水復(fù)合利用及細(xì)化建設(shè)用地等。該時(shí)期土地和規(guī)劃相關(guān)工作所用分類的銜接性明顯提高，用地類別注重民生服務(wù)與社會(huì)安全，充分體現(xiàn)以人為本發(fā)展理念。

2、房屋登記用途認(rèn)定依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)

50年代我國(guó)就開始了城市土地房屋登記工作，當(dāng)時(shí)是房地合一登記制度，土地房產(chǎn)所有權(quán)證上并無房屋用途，較為相近的意思體現(xiàn)為“種類”。1987年首部有關(guān)房屋登記的《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法》頒布，87版房屋所有權(quán)證出現(xiàn)，但當(dāng)時(shí)房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不活躍，因此在此版本中無房屋用途內(nèi)容。1997年我國(guó)開始實(shí)行住房商品化、社會(huì)化，房屋用途價(jià)值日益攀升，房屋權(quán)利人對(duì)登記意識(shí)明顯增強(qiáng)，房屋所有權(quán)證該證增加了“設(shè)計(jì)用途”。2009年新版權(quán)證將原“設(shè)計(jì)用途”調(diào)整為“規(guī)劃用途”。

房屋用途登記以規(guī)劃用途為準(zhǔn)，主要依據(jù)是規(guī)劃部門核準(zhǔn)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證。房屋登記的用途是在規(guī)劃用途基礎(chǔ)上根據(jù)《房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范》和《房地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)解釋（試行）》中房屋用途類型來確定。2000年實(shí)施的《房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范》，針對(duì)城鎮(zhèn)的所有房屋建筑，將房屋用途分為8個(gè)一級(jí)類別、28個(gè)二級(jí)類別，基本能滿足對(duì)房屋用途分類要求。

3、現(xiàn)行幾種分類的差異與融合

現(xiàn)行土地利用現(xiàn)狀分類使用《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2017），城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類使用《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011），房屋用途分類使用《房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范》（GB/T17986.1-2000）。土地利用現(xiàn)狀分類、城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類、房屋用途在劃分方式、深度和地類含義等方面有差異，存在“一對(duì)多”、“多對(duì)一”、“交叉”等情況。

《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》用于土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃的編制，主要在管理過程的前半程使用;《土地利用現(xiàn)狀分類》主要在管理過程的后半程使用;房屋用途分類主要在權(quán)籍調(diào)查和登記中使用。由于使用的客體不同，《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》和《土地利用現(xiàn)狀分類》主要作用于土地，房屋用途分類主要在登記中作用于房屋。因此《土地利用現(xiàn)狀分類》與《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》銜接較緊密一些，分類方法和具體分類的內(nèi)容存在相同之處;房屋用途分類則自成體系，三者各有偏重，實(shí)際上無法一一對(duì)應(yīng)。

4、登記用途不一致原因

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，兩證用途不一致的情況屢見不鮮，主要有三個(gè)方面的原因：

4.1 標(biāo)準(zhǔn)的制定在不斷完善規(guī)范

標(biāo)準(zhǔn)的制定經(jīng)歷了從不規(guī)范到規(guī)范的發(fā)展過程，之前現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查的用途、職能部門出具證明上的用途、規(guī)劃批準(zhǔn)文件上的用途等均可作為房屋用途登記的依據(jù)。土地登記用途的認(rèn)定與其類似，同樣經(jīng)歷了從不規(guī)范到規(guī)范的發(fā)展過程。土地用途認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)從新中國(guó)成立后到目前先后經(jīng)歷了五個(gè)階段，前后跨越近半個(gè)世紀(jì)。

4.2 不同管理部門認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同

原分散登記時(shí)期，兩個(gè)不同部門對(duì)登記用途認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)不同。房產(chǎn)部門一般以規(guī)劃許可證和規(guī)劃核準(zhǔn)圖上的規(guī)劃用途來確定用途，若規(guī)劃許可證上的用途難以歸口或超出現(xiàn)有類別時(shí)，會(huì)造成用途難以確定。土地部門在符合出讓合同對(duì)土地用途約定條件下，主要依據(jù)購房合同或房產(chǎn)證上房屋用途來認(rèn)定對(duì)應(yīng)的土地用途，當(dāng)購房合同上的用途不準(zhǔn)確或與實(shí)際不一致時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致登記的土地用途與房屋登記用途不一致。

4.3 工作疏忽導(dǎo)致登記錯(cuò)誤

在長(zhǎng)期工作中也存在少量因?yàn)橄嚓P(guān)工作人員工作疏忽等原因?qū)⒂猛镜怯涘e(cuò)誤，而導(dǎo)致兩證用途不一致的情況。

5、登記用途不一致的處理方法及建議

根據(jù)自然資源部要求，登記簿中應(yīng)記載規(guī)劃用途，規(guī)劃用途應(yīng)填寫建設(shè)工程規(guī)劃許可證及其附圖件上載明的房屋用途，對(duì)于單套房屋記載的是房屋規(guī)劃核準(zhǔn)圖上的用途，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證上明確要求土地用途按土地利用現(xiàn)狀分類填寫二級(jí)分類，房屋、構(gòu)筑物填寫規(guī)劃用途。

有的地方認(rèn)為，按照規(guī)劃用途統(tǒng)一，不利于妥善解決矛盾。為了回避矛盾升級(jí)，減少管理工作的壓力，偏向采取保守的方法處理。例如，原房屋登記用途為商業(yè)，土地用途為城鎮(zhèn)單一住宅，處理后不動(dòng)產(chǎn)證書上用途記載為“商業(yè) / 城鎮(zhèn)單一住宅”，土地使用年限70 年。這種方法雖然可以確保登記工作平穩(wěn)順利實(shí)施，但在向社會(huì)公示的過程中會(huì)引起歧義，影響不動(dòng)產(chǎn)登記的公信力。另一方面，當(dāng)土地使用年限到期需申請(qǐng)續(xù)期時(shí)，如何確定年限。此外，在辦理統(tǒng)一用途更正登記時(shí)，特別是用途變化對(duì)房屋價(jià)值帶來了不利影響，群眾無法接受，涉及訴訟或投訴的風(fēng)險(xiǎn)較大，給土地利用管理的后續(xù)工作帶來隱患。

而有的不動(dòng)產(chǎn)登記部門會(huì)對(duì)不一致的情況進(jìn)行核查，根據(jù)規(guī)劃用途統(tǒng)一認(rèn)定后再進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記。筆者認(rèn)為按規(guī)劃用途統(tǒng)一比較妥當(dāng)，優(yōu)勢(shì)在于對(duì)原兩證用途不一致的問題進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范清理，登記與規(guī)劃批準(zhǔn)、實(shí)際使用情況一致，為土地管理的后續(xù)工作奠定基礎(chǔ)。雖然會(huì)面臨管理方面的壓力，但提前化解矛盾，能夠有效發(fā)揮不動(dòng)產(chǎn)登記效力，準(zhǔn)確的登記信息對(duì)加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)規(guī)范化管理，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康平穩(wěn)發(fā)展等奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

結(jié)語：

目前國(guó)家機(jī)構(gòu)及職責(zé)不斷整合深化，站在國(guó)土空間規(guī)劃的角度全面梳理制定統(tǒng)一的用途分類標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步推進(jìn)土地用途和規(guī)劃用途的融合統(tǒng)一，規(guī)范自然資源確權(quán)登記用途標(biāo)準(zhǔn)，為進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革、構(gòu)建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力的保障。

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