新型冠狀病毒肺炎下的地方醫(yī)療器械應(yīng)急審批政策與實(shí)踐

嚴(yán)舒，陳娟，歐陽昭連

中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院醫(yī)學(xué)信息研究所，北京市，100020

0 引言

新型冠狀病毒肺炎（coronavirus disease 2019,COVID-19，下文簡(jiǎn)稱新冠肺炎）在全球的爆發(fā)導(dǎo)致全球多國先后出現(xiàn)醫(yī)用防護(hù)用品、檢測(cè)試劑、測(cè)溫設(shè)備、呼吸機(jī)等醫(yī)療器械短缺現(xiàn)象，給疾病的防護(hù)和診療帶來巨大挑戰(zhàn)[1]。為應(yīng)對(duì)防疫、抗疫中醫(yī)療器械短缺問題，我國采取一系列供應(yīng)保障措施，其中醫(yī)療器械的應(yīng)急審批有效地提高了急需醫(yī)療器械產(chǎn)品的上市效率，在保障抗疫醫(yī)療物資供應(yīng)方面發(fā)揮巨大作用[2-3]。

在本次應(yīng)急審批工作中，各省、市、自治區(qū)醫(yī)療器械監(jiān)督管理部門（以下簡(jiǎn)稱省局）與國家藥品監(jiān)督管理局（National Medical Products Administration，NMPA）開展聯(lián)動(dòng)行動(dòng)，制定地方醫(yī)療器械應(yīng)急審批政策與配套措施，加速醫(yī)用防護(hù)用品、醫(yī)用診察和監(jiān)護(hù)器械等第二類醫(yī)療器械的注冊(cè)上市。本研究通過對(duì)我國31個(gè)（不含港澳臺(tái)）省局應(yīng)急審批政策文件的整理和上市產(chǎn)品類型、數(shù)量、上市時(shí)間等信息的統(tǒng)計(jì)，分析各地針對(duì)新冠肺炎疫情開展的應(yīng)急審批情況，并結(jié)合我國醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)管特點(diǎn)，提出地方應(yīng)急審批管理建議。

1 應(yīng)急審批制度

醫(yī)療器械應(yīng)急審批程序是我國針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急所需，且在我國境內(nèi)尚無同類產(chǎn)品上市，或雖在我國境內(nèi)已有同類產(chǎn)品上市，但產(chǎn)品供應(yīng)不能滿足突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理需要的醫(yī)療器械進(jìn)行加速審批的制度[4]。我國曾在多次疫情防控中啟動(dòng)該程序，加速診斷試劑等醫(yī)療器械產(chǎn)品的上市，上市產(chǎn)品包括2013年的H7N9禽流感病毒、2014年的埃博拉病毒和2016年寨卡病毒的檢測(cè)試劑等[5-6]。

針對(duì)此次新冠肺炎疫情下檢測(cè)試劑與口罩、防護(hù)服等醫(yī)用防護(hù)用品短缺的情況，NMPA先后發(fā)布《關(guān)于緊急進(jìn)口未在中國注冊(cè)醫(yī)療器械的意見》《關(guān)于加快醫(yī)用防護(hù)服注冊(cè)審批和生產(chǎn)許可的通知》等文件，啟動(dòng)了醫(yī)療器械的應(yīng)急審批通道和綠色應(yīng)急進(jìn)口通道，開展多部門聯(lián)動(dòng)，從提高國內(nèi)產(chǎn)能和增加國外進(jìn)口兩個(gè)方面保障防疫、抗疫醫(yī)療器械的供應(yīng)[7]。

1.1 法律基礎(chǔ)

2009年，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局依據(jù)《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》《醫(yī)療器械注冊(cè)管理辦法》《醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》等管理制度，結(jié)合我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律法規(guī)框架，以部門工作文件的形式發(fā)布《關(guān)于印發(fā)醫(yī)療器械應(yīng)急審批程序的通知》（下文簡(jiǎn)稱《程序》），目的是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)期，指導(dǎo)各級(jí)醫(yī)療器械監(jiān)管部門加速進(jìn)行應(yīng)急所需醫(yī)療器械的審評(píng)審批。

1.2 管理體系與流程

在應(yīng)急審批程序中，NMPA作為主管部門，負(fù)責(zé)根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的形勢(shì)與需求，決定程序的啟動(dòng)和終止時(shí)間。與常規(guī)注冊(cè)管理相同，應(yīng)急醫(yī)療器械的注冊(cè)檢測(cè)由具有檢驗(yàn)資質(zhì)的檢測(cè)中心進(jìn)行，技術(shù)審評(píng)的主體是各級(jí)醫(yī)療器械審評(píng)機(jī)構(gòu)，質(zhì)量管理體系核查和行政審批則仍根據(jù)器械類型分別由各級(jí)醫(yī)療器械監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。應(yīng)急審批流程也與常規(guī)注冊(cè)流程基本一致，原則上仍包含提交注冊(cè)申請(qǐng)、轉(zhuǎn)交評(píng)審機(jī)構(gòu)、技術(shù)評(píng)審、行政審批等步驟，但在審批時(shí)限上進(jìn)行了大幅縮減，盡可能提高急需醫(yī)療器械的上市效率[8]。

2 地方審批政策

由于口罩、防護(hù)服等醫(yī)療防護(hù)用品在我國屬于第二類醫(yī)療器械，注冊(cè)審批由省級(jí)醫(yī)療器械監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，在2020年1月20日NMPA啟動(dòng)醫(yī)療器械應(yīng)急審批程序后，各省局也陸續(xù)開啟急需醫(yī)療器械的應(yīng)急審批通道，在中央指導(dǎo)下，按照“統(tǒng)一指揮、早期介入、隨到隨審、科學(xué)審批”的原則有序開展應(yīng)急審批工作[9]。

2.1 地方應(yīng)急審批政策措施

針對(duì)此次新冠肺炎疫情，全國31個(gè)省局均啟動(dòng)了醫(yī)療器械的應(yīng)急審批程序。在信息公開方面，20個(gè)省局通過官方網(wǎng)站發(fā)布啟動(dòng)應(yīng)急審批的通知公告，22個(gè)省局在疫情緩解后發(fā)布調(diào)整或終止應(yīng)急審批的通知公告。從流程上看，省局在資料流轉(zhuǎn)、技術(shù)審評(píng)和行政審批環(huán)節(jié)進(jìn)行提速，審批周期相較《程序》規(guī)定進(jìn)一步壓縮，并采取將審評(píng)審批的多個(gè)環(huán)節(jié)由“串聯(lián)”改為“并聯(lián)”，允許容缺審批、附條件審批，合并產(chǎn)品注冊(cè)核查與生產(chǎn)許可現(xiàn)場(chǎng)檢查等措施。在注冊(cè)費(fèi)用方面，各省局陸續(xù)實(shí)施了注冊(cè)費(fèi)減免政策，鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)企業(yè)進(jìn)行抗疫產(chǎn)品注冊(cè)，部分地方還對(duì)啟動(dòng)應(yīng)急審批前注冊(cè)的抗疫防護(hù)用品注冊(cè)費(fèi)進(jìn)行退還。除程序啟動(dòng)與終止的公示外，各省局還發(fā)布應(yīng)急審批工作程序、產(chǎn)品目錄清單、申報(bào)材料要求等具體指導(dǎo)性文件，為企業(yè)應(yīng)急產(chǎn)品注冊(cè)提供幫助。

2.2 產(chǎn)品范圍

各省局根據(jù)地方醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)與抗疫需求確定本省應(yīng)急審批醫(yī)療器械范圍，醫(yī)用口罩和防護(hù)服是各省局計(jì)劃應(yīng)急審批的主要醫(yī)療器械類型。此外，醫(yī)用隔離面罩、醫(yī)用隔離眼罩、一次性使用醫(yī)用橡膠檢查手套、一次性使用滅菌橡膠外科手套等醫(yī)用防護(hù)用品，紅外測(cè)溫設(shè)備、呼吸麻醉設(shè)備及配套附件、醫(yī)用血氧儀、數(shù)字化移動(dòng)式X射線機(jī)等新冠肺炎診斷、治療相關(guān)的第二類醫(yī)療器械也在部分地方應(yīng)急審批產(chǎn)品范圍之內(nèi)。

2.3 應(yīng)急審批通道窗口

從公示文件上看，地方最早開啟應(yīng)急審批通道的時(shí)間是2020年1月22日，僅比NMPA啟動(dòng)應(yīng)急審批通道晚2日，截至2020年3月1日，所有省局均已開啟應(yīng)急審批通道。由于各省疫情形勢(shì)不同，各省局應(yīng)急審批通道窗口期也存在差異，其中6省（市、自治區(qū)）窗口期小于50日，19?。ㄊ?、自治區(qū)）在50～100日之間，5?。ㄊ?、自治區(qū)）大于100日。地方醫(yī)療器械應(yīng)急審批通道窗口期，如圖1所示。各省局停止應(yīng)急審批的依據(jù)以應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別下降為二級(jí)或三級(jí)為主，兼顧地方防疫、抗疫需求。

圖1 地方醫(yī)療器械應(yīng)急審批通道窗口期Fig.1 Medical device emergency approval window period at the local level

在應(yīng)急審批程序終止后，防疫、抗疫醫(yī)療器械轉(zhuǎn)回常規(guī)注冊(cè)流程，部分省局通過開啟“綠色通道”“優(yōu)先審評(píng)”等途徑繼續(xù)保障相關(guān)醫(yī)療器械的注冊(cè)效率。

2.4 上市后監(jiān)管

針對(duì)應(yīng)急上市的醫(yī)療器械審評(píng)審批周期短，材料要求相對(duì)寬松，注冊(cè)量大，部分注冊(cè)公司缺乏醫(yī)療器械生產(chǎn)與管理基礎(chǔ)等特點(diǎn)，各省局在產(chǎn)品原材料與生產(chǎn)質(zhì)量控制方面加強(qiáng)管理，嚴(yán)把抗疫醫(yī)療器械質(zhì)量關(guān)，對(duì)不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品進(jìn)行查處或注冊(cè)證注銷處理。對(duì)于容缺審批和先生產(chǎn)再補(bǔ)程序的注冊(cè)產(chǎn)品，要求在限期內(nèi)補(bǔ)齊生產(chǎn)注冊(cè)所需資料。對(duì)于應(yīng)急產(chǎn)品注冊(cè)證有效期滿后的管理，各地采取了不同的注冊(cè)管理政策。部分省局要求產(chǎn)品在注冊(cè)證失效后按照首次注冊(cè)進(jìn)行申報(bào)，給予優(yōu)先審批政策，部分省局則規(guī)定在一定期限內(nèi)產(chǎn)品的再注冊(cè)按延續(xù)注冊(cè)辦理。

3 地方應(yīng)急審批產(chǎn)品

截至2020年7月31日，30個(gè)省份通過應(yīng)急審批通道發(fā)出抗疫所需第二類醫(yī)療器械注冊(cè)證3 924個(gè)，各省局發(fā)出注冊(cè)證數(shù)量在6～381個(gè)之間。

3.1 產(chǎn)品類型

從產(chǎn)品類型來看，各省應(yīng)急審批的產(chǎn)品以醫(yī)用防護(hù)用品和醫(yī)用測(cè)溫儀器為主，主要包括一次性使用醫(yī)用口罩、醫(yī)用外科口罩、醫(yī)用防護(hù)口罩、醫(yī)用防護(hù)服、紅外額溫計(jì)等產(chǎn)品，其他應(yīng)急產(chǎn)品還包括酒精棉類制品、滅菌器、便攜醫(yī)用X射線影像設(shè)備、轉(zhuǎn)運(yùn)負(fù)壓隔離倉、血氧儀、肺炎輔助分析軟件等。地方應(yīng)急審批醫(yī)療器械產(chǎn)品情況，如表1所示。

表1 地方應(yīng)急審批醫(yī)療器械產(chǎn)品情況Tab.1 The products information of emergency approved medical devices at the local level

從注冊(cè)證的分布來看，應(yīng)急審批口罩和防護(hù)服類醫(yī)用防護(hù)用品和醫(yī)用測(cè)溫儀器的省份較多，審批滅菌器、呼吸和急救類器械、醫(yī)用成像器械、醫(yī)用軟件的省份較少，與各地認(rèn)可的應(yīng)急產(chǎn)品范圍和地區(qū)醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)相關(guān)。此外，從產(chǎn)品的注冊(cè)企業(yè)可以看出獲得注冊(cè)證企業(yè)較為分散，例如應(yīng)急上市的1 750個(gè)一次性使用醫(yī)用口罩產(chǎn)品來自1 556家不同企業(yè)，其中有大量企業(yè)是響應(yīng)國家抗疫需求，首次注冊(cè)為醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)，進(jìn)行醫(yī)用防護(hù)類醫(yī)療器械的注冊(cè)與生產(chǎn)。

3.2 產(chǎn)品上市時(shí)間

從產(chǎn)品的上市時(shí)間來看，1～4月期間，應(yīng)急產(chǎn)品上市數(shù)量呈現(xiàn)迅速上升趨勢(shì)，在4月中旬達(dá)到峰值后緩慢回落，并于5月初和6月中旬出現(xiàn)兩次驟減。地方應(yīng)急審批醫(yī)療器械上市時(shí)間分布，如圖2所示。截至2020年7月31日，仍有少量產(chǎn)品通過應(yīng)急審批通道上市，主要來自通道關(guān)閉前提交的注冊(cè)申請(qǐng)和尚未關(guān)閉應(yīng)急通道的省份。不同類型器械在上市時(shí)間分布上存在差異，醫(yī)用防護(hù)服上市高峰期位于2～3月間，而醫(yī)用口罩和醫(yī)用測(cè)溫儀器的上市高峰則在3～4月間。

圖2 地方應(yīng)急審批醫(yī)療器械上市時(shí)間分布Fig.2 The distribution of approval date of emergency approved medical devices at local level

3.3 注冊(cè)證有效期

根據(jù)《程序》規(guī)定，應(yīng)急審批的醫(yī)療器械注冊(cè)證有效期原則上不超過1年，此次省局應(yīng)急批準(zhǔn)產(chǎn)品注冊(cè)證有效期在1～12月之間，不同產(chǎn)品類型和審批省局存在一定差異。地方應(yīng)急審批醫(yī)療器械注冊(cè)證有效期分布，如圖3所示。具體來看，有效期為一年的產(chǎn)品注冊(cè)證最多，有2 093個(gè)。其次為6個(gè)月、8個(gè)月和3個(gè)月的注冊(cè)證，分別有512個(gè)、385個(gè)和307個(gè)。另有兩省規(guī)定應(yīng)急產(chǎn)品注冊(cè)證有效期至疫情結(jié)束止，此類注冊(cè)證數(shù)量為457個(gè)，實(shí)際有效期長度隨疫情變化。

圖3 地方應(yīng)急審批醫(yī)療器械注冊(cè)證有效期分布Fig.3 The distribution of license validity of emergency approval medical devices at the local level

從不同產(chǎn)品類型的注冊(cè)證有效期來看，口罩類防護(hù)用品有效期區(qū)間分布最廣，中位數(shù)為6個(gè)月，低于其他類型產(chǎn)品，消殺類11個(gè)器械注冊(cè)證有效期最長，均為12個(gè)月。地方應(yīng)急審批醫(yī)療器械注冊(cè)證有效期（按產(chǎn)品類型），如圖4所示。目前，已有部分應(yīng)急審批上市的醫(yī)療器械注冊(cè)證已過期，且國內(nèi)外疫情尚未結(jié)束，各省局采取了注冊(cè)證延期和優(yōu)先延續(xù)注冊(cè)等政策，繼續(xù)保障產(chǎn)品供應(yīng)。

圖4 地方應(yīng)急審批醫(yī)療器械注冊(cè)證有效期（按產(chǎn)品類型）Fig.4 License validity of emergency approved medical devices at the local level (by produce types)

4 小結(jié)與討論

各省局在NMPA的指導(dǎo)下通過啟動(dòng)應(yīng)急審批通道、產(chǎn)品備案等途徑快速提高產(chǎn)能，有效地緩解了我國防疫、抗疫醫(yī)療器械短缺問題，并通過積極引導(dǎo)產(chǎn)品出口，在全球新冠肺炎防控中貢獻(xiàn)了中國力量。但同時(shí)也暴露一些問題：一是各地應(yīng)急審批啟動(dòng)與終止標(biāo)準(zhǔn)不明確，通道窗口期差異較大；二是各地規(guī)定應(yīng)急審批的產(chǎn)品范圍存在差異，審評(píng)審批材料要求不統(tǒng)一；三是部分省份應(yīng)急審批信息公開不到位，注冊(cè)相關(guān)配套文件還不完善。

對(duì)于我國應(yīng)急審批的醫(yī)療器械，雖注冊(cè)證有效期較短，且在產(chǎn)品包裝上須注明為應(yīng)急審批醫(yī)療器械，但本質(zhì)上仍為上市產(chǎn)品，可在市場(chǎng)上正常流通，如不加強(qiáng)規(guī)范化監(jiān)管與合理引導(dǎo)，不僅會(huì)給后期醫(yī)療器械的監(jiān)管與出口帶來挑戰(zhàn)，也會(huì)給產(chǎn)品注冊(cè)及生產(chǎn)企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)損失。建議醫(yī)療器械監(jiān)管部門繼續(xù)完善我國應(yīng)急審批制度，將各級(jí)審批通道啟動(dòng)與終止條件制度化。完善聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從國家層面評(píng)估應(yīng)急產(chǎn)品的供需形勢(shì)，在鼓勵(lì)解決短期供應(yīng)問題的基礎(chǔ)上，合理兼顧產(chǎn)業(yè)長期規(guī)劃發(fā)展。應(yīng)結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)與審評(píng)審批能力，從國家層面將應(yīng)急審批程序、申報(bào)材料、產(chǎn)品范圍與后續(xù)監(jiān)管政策標(biāo)準(zhǔn)化，在政策措施與配套文件制定方面為省局提供參考，進(jìn)一步提高地方醫(yī)療器械應(yīng)急反應(yīng)速度與管理水平。綜合規(guī)劃信息公開內(nèi)容、途徑，合理利用官方網(wǎng)站、官方微信等權(quán)威途徑對(duì)應(yīng)急審批管理政策、審批進(jìn)展等信息進(jìn)行披露，暢通企業(yè)和公眾信息獲取渠道。