弘德立法促善治

鄭偉華

社會主義核心價值觀融入重慶地方立法，是實現(xiàn)地方良法善治的必然路徑，是一項務實、具體的工作，需要堅持黨領導立法、把好關鍵環(huán)節(jié)、發(fā)揮立法目的條款的價值引領和強化立法隊伍建設。

探索社會主義核心價值觀更好更有效地融入地方立法，對加強和改進地方弘德立法工作，對提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平大有助益。

黨的十八大以來，中央多次出臺文件明確將社會主義核心價值觀融入法治建設。2019年11月，第二十五次全國地方立法工作座談會指出，今后一個時期地方立法的重點之一是加強弘德立法，把社會主義核心價值觀融入法律法規(guī)的立改廢釋全過程。

近年來，市人大常委會堅持黨的領導，高度重視在地方立法實踐中推動社會主義核心價值觀有機融入，突出弘德立法時代主線，以立法承載社會主義核心價值觀，相關法規(guī)數(shù)量和質(zhì)量均在提升。同時，我市制定和修改的地方性法規(guī)在一定程度上既能充分體現(xiàn)國家的價值目標、社會的價值取向、公民的價值準則，又能在保障民生發(fā)展、弘揚傳統(tǒng)美德、強化法治意識、促進公序良俗等方面發(fā)揮積極的作用。

值得關注的是，《重慶市人大常委會關于推動社會主義核心價值觀融入地方立法工作的實施方案》明確了2018-2022年期間著力推進的55個重點立法項目，包括新制定地方性法規(guī)15件、修改地方性法規(guī)22件，以及立法調(diào)研項目18件。

本文以社會主義核心價值觀融入地方立法的實踐為切入口，總結(jié)梳理實踐經(jīng)驗和現(xiàn)實困境，探討加強弘德立法的路徑。

時代的需要

改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，人們的價值觀念呈現(xiàn)出多元化的特征，部分人價值觀扭曲、道德失范。在社會實踐中，“扶不扶倒地老人”“如何正當防衛(wèi)”等引發(fā)的爭議，深層次反映的是道德和法律的沖突，需要社會主義核心價值觀融入立法。

良法善治不僅是地方立法的出發(fā)點和落腳點，也是社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容。地方立法主體通過立良法，可以積極引領人們主動守法，增強人們對法律公信力的認同感，使法律權(quán)威、法治理念等價值觀深入人心。社會主義建設與國家治理能力現(xiàn)代化需要法治作為保障?！胺ㄖ巍背蔀樯鐣髁x核心價值觀之一，既在理論體系與實踐系統(tǒng)中極大提升了“法治”的地位，也為社會主義核心價值觀融入法治建設提供了渠道。良法的目的是善治，法律依靠其強制性，可以有效地規(guī)范人的行為，使社會主義核心價值觀從道德層面轉(zhuǎn)化為行為模式，增強人民群眾培育和踐行社會主義核心價值觀的自覺性，從而助力全面依法治國早日實現(xiàn)。

地方立法更加貼近群眾生活，較為廣泛地反映群眾需求。將社會主義核心價值觀融入地方性法規(guī)，通過法規(guī)的自身的指引、評價等功能，有助于促進社會文明、友善、和諧等價值理念的踐行，形成互幫互助、助人為樂的社會風氣，有效提高大家對社會主義核心價值觀的認同感。

存在的問題

從目前國內(nèi)的地方立法情況來看，社會主義核心價值觀融入立法，主要存在兩方面的問題。

一是現(xiàn)有立法更多的只是“寫入”，還未達到很好“融入”的程度。社會主義核心價值觀“寫入”法律法規(guī)條文中，已有不少地方立法進行了實踐。但遺憾的是，無論是寫入立法目的性條款還是具體法律規(guī)則中，這種“寫入”層次較低，不僅難以真正實現(xiàn)社會主義核心價值觀的“入法入規(guī)”，還可能引起社會主義核心價值體系與法律規(guī)范體系的不協(xié)調(diào)甚至沖突。法條中社會主義核心價值觀的相關表述比較抽象，在地方性法規(guī)的立法過程中，對社會主義核心價值觀的具體解釋也不多。地方立法機關對在法條中“寫入”社會主義核心價值觀的立法動機的說明和論證也比較簡略，一般通過引證中央相關文件精神的方式向社會介紹。

二是社會主義核心價值觀融入部分法規(guī)的思路和方式比較機械。社會主義核心價值觀入法入規(guī)，不應是機械地滲透進入法律條文，而應當作為價值引領，為法律法規(guī)的立改廢釋提供價值方向。在這一層面上推進社會主義核心價值觀入法入規(guī)，才能真正有效地實現(xiàn)“把社會主義核心價值觀融入法治建設”。此外，還要注重對社會主義核心價值觀融入地方法治建設的立法修法工作的進展情況，進行全方位的宣傳報道。

重慶的做法

社會主義核心價值觀融入重慶地方立法工作，需要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，始終按照“堅持黨的領導、堅持價值引領、堅持立法為民、堅持問題導向、堅持統(tǒng)籌推進”的原則，著力把社會主義核心價值觀融入地方性法規(guī)立改廢釋全過程，遵循立法規(guī)律，突出地方特色，加強重點領域立法，加快立法工作步伐，提高立法工作水平，確保各項立法導向更加鮮明、要求更加明確、措施更加有力，充分發(fā)揮立法的引領和推動作用，為全面依法治市作出積極貢獻。

重慶市委于2018年出臺了關于加強法治和德治工作的實施意見，市人大常委會結(jié)合立法工作實際，出臺了關于推動社會主義核心價值觀融入地方立法工作的實施方案，明確了推進社會主義核心價值觀融入重慶地方立法的工作目標、重點任務、遵循路徑、主要措施，提出了關于弘德立法切入點、起草責任部門、推進時間預安排等具體要求。同時，在立法過程中把好“立項關”“論證關”和“審議關”，保證了社會主義核心價值觀真正“融入”，而非簡單“羅列”“引用”。

如修訂《重慶市物業(yè)管理條例》時，針對爭議較大的民宿網(wǎng)約房新興業(yè)態(tài)、公共收益管理使用等問題，深入調(diào)查研究，廣泛聽取意見，將基本道德底線與目標價值導向結(jié)合起來研判，正確處理法規(guī)制度引領性與規(guī)范性的關系。又如社會主義核心價值觀中的“誠信”，不能僅僅依靠社會倫理和道德教化，必須通過制度化的誠信體系來維系。7月1日起正式施行的《重慶市社會信用條例》用第八、第九、第十條三個條文對政務誠信建設作出十分具體的規(guī)定，將約束“新官不理舊賬”問題，這是國內(nèi)為數(shù)不多的對政府信用作出明確規(guī)制的地方立法。

幾點建議

一是堅持黨領導立法。堅持在黨的領導下推動社會主義核心價值觀融入地方立法，旗幟鮮明講政治，提高政治站位，增強政治自覺，始終確保立法工作正確的政治方向。社會主義核心價值觀是社會主義核心價值體系的高度凝練和集中表達，黨的領導是其生成的重要現(xiàn)實基礎。將社會主義核心價值觀融入地方立法，只有堅持黨的領導，才能確保正確的政治方向。

二是把好關鍵環(huán)節(jié)。堅持著眼目標、把握重點、鎖定關鍵，在立法思路、立法方法、立法內(nèi)容上全面落實社會主義核心價值觀。首先，在法規(guī)草案立項起草環(huán)節(jié)，深入分析社會主義核心價值觀融入地方立法的現(xiàn)實需求，扎實開展專項論證評估，科學研判立法的必要性和針對性，遵循立法規(guī)律特點，回應社會關切期待。其次，在法規(guī)草案調(diào)研修改環(huán)節(jié)，深刻領會社會主義核心價值觀融入地方立法的豐富內(nèi)涵，樹牢鮮明的價值導向，深入研究實現(xiàn)路徑，加強法規(guī)制度可行性和適當性研究，使立法目標與價值導向、法規(guī)制度與道德規(guī)范實現(xiàn)有機統(tǒng)一。最后，在法規(guī)草案審議環(huán)節(jié)，準確把握社會主義核心價值觀融入地方立法的基本標準，把檢視社會主義核心價值觀是否融入地方立法作為必經(jīng)環(huán)節(jié)、必審內(nèi)容，推動實現(xiàn)以良法促進發(fā)展、保障善治。

三是發(fā)揮立法目的條款的價值引領。社會主義核心價值觀融入地方立法不僅要入其形，更要入其理。立法理念是立法的靈魂，反映了法律的價值追求，如果立法理念偏離了主流價值，則據(jù)此制定的法律肯定不是良法，更不會有助于法治建設。地方立法主體在具體的立法過程中，應當以立法目的條款為載體，以核心價值觀為引領，樹立科學的立法理念，將價值觀的內(nèi)容滲透到每一部法律的條款中。

四是強化立法隊伍建設，培養(yǎng)樂學、善用社會主義核心價值觀的立法人才。立法是一項系統(tǒng)工程，具有很強的政治性、專業(yè)性、理論性和實踐性，立良法的前提是具有高素質(zhì)、高水平的立法專業(yè)人才。推進社會主義核心價值觀融入地方立法，要處理好立法者和價值觀的關系，確保社會主義核心價值觀真正走進立法者的頭腦，做到樂學、善用。通過多形式的社會主義核心價值觀宣傳，讓其成為立法者的立法指南。立法者對社會主義核心價值觀的認同，可以避免多元價值沖突對立法的干擾，確保地方立法的科學性與可行性。同時，地方立法機關要積極引進立法人才，提高立法隊伍活力。要特別注重培養(yǎng)樂學、善用社會主義核心價值觀的立法人才，充實立法干部隊伍。只有建立起一支深學篤用社會主義核心價值觀、努力提升立法理論素養(yǎng)的立法工作隊伍，才能在全面推進依法治國背景下開創(chuàng)地方立法工作的新局面。

（作者單位：西南政法大學行政法學院）