PPP模式養(yǎng)老項目投資決策的現(xiàn)狀、問題及對策

廖劍南

（南昌航空大學 經(jīng)濟管理學院，南昌 330063）

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，目前我國60周歲及以上的老年人口數(shù)量已經(jīng)呈現(xiàn)出快速的增長趨勢，預計到2035年、2050年60周歲及以上的老年人口將分別達到4.12億人和4.80億人[1]。與此同時， “421”結(jié)構(gòu)的家庭養(yǎng)老結(jié)構(gòu)和家庭的小型化趨勢也日趨明顯，雖然政府每年對養(yǎng)老業(yè)的投入不斷加大，但是依然難以滿足老年人不同層次的養(yǎng)老需求。作為PPP模式養(yǎng)老項目投資主體之一的社會資本方，憑借其雄厚的資本、專業(yè)的人才、豐富的經(jīng)驗和卓越的管理等優(yōu)勢，一定程度能夠為我國的老年人群體提供一個良好舒適的養(yǎng)老環(huán)境，但是社會資本方在投資決策過程中仍然存在不少問題?；谏鲜隼碛桑疚臄M對我國PPP模式養(yǎng)老項目投資現(xiàn)狀和問題進行初步分析，并提出相應的解決對策。

引言

PPP是英文縮寫，指的是政府和社會資本雙方合作關(guān)系，該概念最早是由英國政府1982年所提出的，此后在西方其他發(fā)達國家得到進一步的發(fā)展和應用。2006年，國內(nèi)學者尚長風[2]首次將PPP模式運用于我國的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的研究，此后，眾多的學者也致力于此領(lǐng)域的研究。目前，學術(shù)界關(guān)于PPP模式養(yǎng)老項目的投資決策研究主要圍繞以下幾個方面展開。

一是關(guān)于PPP模式養(yǎng)老項目投資決策的風險研究。羅煜等[3]認為，PPP模式養(yǎng)老項目和其他類型的PPP項目有著較多的共同點和風險特征，但是，其自身也有著獨特的風險因素。二是PPP模式養(yǎng)老項目投資決策的定價研究。如，付大學[4]圍繞PPP模式養(yǎng)老項目影響價格的因素研究；姚鵬程、王松江[5]關(guān)于PPP模式養(yǎng)老項目定價方式的研究。三是PPP模式養(yǎng)老項目投資決策的融資研究。朱鳳嬌[6]認為，社會資本主導的養(yǎng)老機構(gòu)在融資方面若存在對政府融資和財政補貼較為依賴的情況下，則可能出現(xiàn)企業(yè)和政府之間的“捆綁關(guān)系”。楊良初、萬曉萌[7]提出了國家需要加強對養(yǎng)老項目的扶持力度、統(tǒng)籌項目規(guī)劃及提供和完善信用擔保貸款等政策性建議。王媛媛[8]提出，面對資金方面的缺乏，政府應該鼓勵PPP養(yǎng)老模式與互聯(lián)網(wǎng)金融相結(jié)合。四是PPP模式養(yǎng)老項目投資決策相關(guān)的收益研究。劉莉、耿軍會[9]認為，無論是BOT或TOT結(jié)構(gòu)的PPP項目，目前在建的養(yǎng)老項目仍然處于識別或者建設(shè)期，其盈利模式和收益水平都有待觀察和檢驗，存在由于社會資本過度追求項目收益而導致項目失敗的可能。楚陽[10]提出要對PPP養(yǎng)老項目的經(jīng)濟可行性進行評判，認為可以利用Shapley值法構(gòu)建利益分配模型。王占坡[11]提出，可以采用PPP模式建設(shè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的平價養(yǎng)老院，利用存量房地產(chǎn)建設(shè)平價養(yǎng)老機構(gòu)。

總體而言，學術(shù)界對PPP模式養(yǎng)老項目的投資決策這一問題進行了多角度多層次的研究，為后來的研究奠定了基礎(chǔ)。但是，現(xiàn)階段的研究仍存在選題較為寬泛而不具體、所提建議多為對現(xiàn)行政策解讀的一些不足。筆者認為，加強這一研究要立足于多學科的知識并通過實證研究，結(jié)論才能更加可信。

一、PPP模式養(yǎng)老項目投資決策的現(xiàn)狀

財政部和社會資本合作中心全國PPP綜合信息平臺項目庫的研究數(shù)據(jù)表明，我國PPP模式養(yǎng)老項目投資決策的現(xiàn)狀如下。

第一，PPP模式養(yǎng)老項目數(shù)量和投資總數(shù)額均呈現(xiàn)出區(qū)域不平衡的狀況。表1介紹了各省PPP模式養(yǎng)老項目在各省所有PPP項目的占比情況。由表1可知，全國108項模式養(yǎng)老項目中，山東省高達20項、河南省有11項、江蘇省有9項、陜西省有8項、湖南省有7項，這5個省共有55項，占全國總項目的50%以上；天津、黑龍江、上海、海南、重慶、西藏等6個省（市）區(qū)沒有一個PPP模式養(yǎng)老項目，盡管這些地方有不少PPP項目。從各省PPP模式養(yǎng)老項目投資額占省內(nèi)PPP項目投資總金額數(shù)來看，山東省最高，依次是河南、江西、湖南、江蘇、遼寧等省。上述數(shù)據(jù)說明，一些經(jīng)濟相對不太發(fā)達的省份對PPP模式養(yǎng)老項目的投入遠遠超過一些經(jīng)濟比較發(fā)達的省市。PPP模式養(yǎng)老項目的投資額大體上占據(jù)各省份PPP模式項目總投資額的0.67%，說明了PPP模式養(yǎng)老項目投資額占據(jù)總投資額的比例并不大，甚至還有一些省市還處于觀望階段。

表1 各省PPP模式養(yǎng)老項目占比PPP項目的狀況

第二，PPP模式養(yǎng)老項目數(shù)量較少，且單個項目的投資金額較低。我國PPP模式養(yǎng)老項目現(xiàn)階段處于起步期。財政部和社會資本合作中心的全國PPP綜合信息平臺項目庫數(shù)據(jù)顯示（截至2019年11月30日）：全國入庫的PPP項目總數(shù)已經(jīng)達到7272項，總金額達到10.35萬億元人民幣，但是PPP模式養(yǎng)老項目僅有108項，占PPP項目總數(shù)的0.67%，該類型項目投資金額總數(shù)為734.44億元，僅占PPP項目總投資金額的1.49%。表2匯聚了PPP模式養(yǎng)老項目投資額情況，該表顯示，目前大部分PPP模式養(yǎng)老項目的投資金額較低，超過10億元的養(yǎng)老項目數(shù)量只有17項，超過100億元的養(yǎng)老項目僅有1項。

表2 PPP模式養(yǎng)老項目的投資額狀況

第三，PPP模式養(yǎng)老項目的項目執(zhí)行率較高?；赑PP模式養(yǎng)老項目的基本流程，可以將項目劃分準備階段、采購階段、執(zhí)行階段和移交階段4個主要階段。表3介紹了PPP模式養(yǎng)老項目現(xiàn)階段的狀態(tài)。由表3可知，在108個項目中，準備階段、采購階段和執(zhí)行階段的項目數(shù)量分別是19項、24項和65項，分別占PPP模式養(yǎng)老項目總投資金額的17.59%、22.22%和60.19%，投資金額分別為74.35億元、182.71億元和477億元?？傮w而言，處于執(zhí)行階段的PPP養(yǎng)老項目數(shù)量較多，即項目落地率水平較高，整體各階段的發(fā)展勢頭較好。

表3 PPP模式養(yǎng)老項目的現(xiàn)階段狀態(tài)

第四，PPP模式養(yǎng)老項目主要分布于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、養(yǎng)老業(yè)和養(yǎng)老公寓三大領(lǐng)域。表4主要介紹了PPP模式養(yǎng)老項目投資領(lǐng)域分布情況。由表4可知，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的PPP模式養(yǎng)老項目最多，其次是一般的養(yǎng)老業(yè)項目，而老年公寓項目數(shù)量最少。在108個PPP模式養(yǎng)老項目中，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、養(yǎng)老業(yè)和養(yǎng)老公寓的項目數(shù)分別為54項、46項和8項，投資金額分別是448.94億元、216.64億元和71.90億元。隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展，人們追求高質(zhì)量高品質(zhì)養(yǎng)老服務的意識也不斷增強，原因在于良好優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務可以為老年人群體提供身體上和心理上雙重的滿足，所以，養(yǎng)老服務環(huán)境和質(zhì)量是其考慮的重要部分。

表4 PPP模式養(yǎng)老項目的投資領(lǐng)域分布狀況

第五，PPP模式養(yǎng)老項目的單個項目周期較長。表5是根據(jù)財政部全國PPP綜合信息平臺的項目庫中養(yǎng)老項目的數(shù)據(jù)制作而成。正如表5所示，和一般的項目相比，運用PPP模式的養(yǎng)老項目周期普遍在10～30年的范圍內(nèi)，80.54%的養(yǎng)老項目超過了20年的期限。

表5 PPP模式養(yǎng)老項目的周期統(tǒng)計狀況

對于PPP模式養(yǎng)老項目而言，較長的項目存續(xù)時間利于社會資本方建立項目的長效機制和企業(yè)的現(xiàn)代管理方式，但是對項目的定價及風險分擔等方面則會提出較高的要求。

第六，BOT是PPP養(yǎng)老項目中最為常見的一種運作方式。BOT方式包括3個過程：建設(shè)—運營—移交，運用該模式的項目產(chǎn)權(quán)最終屬于政府部門。表6匯集了PPP模式養(yǎng)老項目的運作方式與項目回報機制交叉的數(shù)據(jù)，表7匯集了PPP模式養(yǎng)老項目的運作方式與項目周期交叉的數(shù)據(jù)。表6、表7顯示，在運用了BOT方式的PPP養(yǎng)老項目中，屬于使用者付費的項目有16項，屬于可行性缺口補助的有42項，而屬于政府部門付費的項目僅有1項，與此同時，運用BOT方式的PPP養(yǎng)老項目的項目周期時間較長，存續(xù)時間為20～29年的項目有21項，30年及以上的項目有20項。

表6 PPP模式養(yǎng)老項目的運作方式與項目回報機制交叉表

表7 PPP模式養(yǎng)老項目的運作方式與項目周期交叉表

BOO方式也是屬于PPP模式中的一種項目運作方式，但是該類項目最終是實行項目永久私有化結(jié)束項目，即當項目合同到期后，項目的產(chǎn)權(quán)最終歸屬方是社會資本方。除BOO方式外，其他方式較少，如表6所示，ROT方式的養(yǎng)老項目僅有1項，TOT方式的養(yǎng)老項目也只有2項，像TOT+BOT、TOT+BOO方式的混合模式養(yǎng)老項目也僅為1項。

第七，PPP模式養(yǎng)老項目的回報機制是以使用者付費為主。表8匯集了PPP模式養(yǎng)老項目的回報機制與項目周期交叉的一些數(shù)據(jù)。該表顯示，財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫中的108個PPP模式養(yǎng)老項目以使用者付費的有45項，可行性缺口補助的有62項，政府付費的有1項?；赑PP模式項目的經(jīng)驗而言，政府和社會資本方更加偏向選擇使用者付費的回報機制。

表8 PPP模式養(yǎng)老項目的回報機制與項目周期交叉表

二、目前PPP模式的養(yǎng)老項目投資決策所面臨的問題

第一，PPP養(yǎng)老項目的供需不平衡。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2019年中國65歲及以上的人口占比達12.6%。國際上將人口老齡化的標準制定為60歲及以上的人口占總?cè)藬?shù)比例的10%或65歲及以上的人口占總?cè)藬?shù)的7%，基于該標準，我國已經(jīng)步入了重度的老齡化階段，而目前我國老人養(yǎng)老以居家養(yǎng)老為主，國家及社會資本方提供的PPP模式養(yǎng)老項目遠遠滿足不了我國老人多層次多元化需要，事實上單憑國家財政支出也難以構(gòu)建完善的惠及所有老年人的養(yǎng)老服務體系。

第二，政府現(xiàn)有的財政收入難以滿足現(xiàn)有的養(yǎng)老需求支出。根據(jù)國家開發(fā)銀行信息，“十四五”期間國家將加大對健康養(yǎng)老服務體系的支持力度，包括累計投入1000億元養(yǎng)老服務專項貸款[12]。可以看出政府財政支持的力度逐漸加大，但是，我國的養(yǎng)老業(yè)仍然處于起步階段。表9是2012—2018年國家財政社會保障和就業(yè)支出占總支出的比例表，該表顯示，2012—2018年，國家財政在社保類型的項目中投入增長較為明顯，體現(xiàn)了政府對民生的高度重視。從另外一個角度看，政府可以采取PPP模式在養(yǎng)老業(yè)中推廣和運用來減輕社保類中財政支出，由此提高資金在其他的方面的利用效率和資金合理的配置。

表9 2012—2018年國家財政社會保障和就業(yè)支出占總支出的比例

第三，PPP模式養(yǎng)老項目相關(guān)的法律、政策和文件仍有待完善。改革開放以來，政府部門積極地給予我國老年人相關(guān)的提供諸多法律方面的保障。但是隨著新時代的到來，人民對多元美好生活的向往，也對與生活日益相關(guān)的公共產(chǎn)品和服務的品質(zhì)和質(zhì)量提出了更高的要求，同時，我國各級政府部門也與時俱進出臺了各項支持引導公共產(chǎn)品服務發(fā)展的政策建議，為社會資本的參與提供了政策保障。但是現(xiàn)階段，我國與PPP模式相關(guān)的法律體系仍然有待完善。目前，發(fā)改委和財政部出臺了不少有關(guān)PPP模式養(yǎng)老項目的規(guī)范性文件，但是仍然存在著以下兩個問題：一是現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)對PPP模式養(yǎng)老項目的參與方的法律保障不到位，容易動搖社會資本方參與項目的決心；二是目前的PPP養(yǎng)老項目的規(guī)范性政策缺乏一致性，容易產(chǎn)生政策間的沖突。

第四，政府對PPP模式養(yǎng)老項目資金的支持力度仍然不夠。在我國養(yǎng)老業(yè)發(fā)展的初期階段，主要是以政府部門出資建立的公辦養(yǎng)老機構(gòu)為主體，該模式是以政府部門對其設(shè)計、建造、運營和管理全方位承包為特征，但是該模式的養(yǎng)老項目形式單一。而伴隨著我國高齡化趨勢的日益突出，市場對PPP模式養(yǎng)老服務的需求也呈現(xiàn)出巨大需求，但是，鑒于近年來的全國財政收支不平衡和諸多方面仍然需要財政的支持，政府部門難以在短時間完全提供對PPP養(yǎng)老項目的資金支持。

三、進一步完善PPP模式的養(yǎng)老項目投資決策的對策

在對近年來PPP模式養(yǎng)老項目的研究中，我們發(fā)現(xiàn)我國的PPP模式養(yǎng)老項目具有以下特點：一是PPP模式養(yǎng)老項目的總量和投資總金額出現(xiàn)區(qū)域的不平衡，運作方式以BOT結(jié)構(gòu)為主，回報機制也以使用者付費為主，雖然項目的執(zhí)行率較高，但是PPP模式養(yǎng)老項目的總量較少；二是市場上的養(yǎng)老服務供需出現(xiàn)了明顯的不平衡，高齡人群的需求遠遠大于市場上的服務供給，而現(xiàn)階段政府部門的財政收入難以覆蓋養(yǎng)老支出的狀況；三是政府部門立足于國情，出臺了諸多與PPP模式養(yǎng)老項目相關(guān)的政策和文件?？傮w而言，我們能夠在PPP模式養(yǎng)老項目上看到政府的巨大努力和社會的長足進步。但是，隨著我國老年人口的快速增長和比例的增加，政府如何通過PPP模式，為我國老年人提供一條多層次多元化具有良好服務水準的社會化養(yǎng)老道路，顯得尤為關(guān)鍵。

（一）政府要進一步完善PPP模式養(yǎng)老項目相關(guān)的法律法規(guī)

完善的PPP模式法律法規(guī)可以有效地規(guī)范養(yǎng)老項目中相關(guān)的各利益主體、明確責任邊界和風險分擔，保障社會資本參與方的項目權(quán)益，但是，現(xiàn)階段我國PPP的相關(guān)法律嚴重滯后，如，只涉及BOT結(jié)構(gòu)的項目而沒有專門針對PPP模式養(yǎng)老項目的法律，《合同法》中也不存在與養(yǎng)老項目所相關(guān)的任何內(nèi)容。近年來，我國各地相繼出現(xiàn)欺騙欺詐老年人的養(yǎng)老項目，這需要引起相關(guān)各部門的警示。因此，基于對現(xiàn)行法律法規(guī)梳理和總結(jié)的基礎(chǔ)上，我國需要對《政府采購法》《合同法》等各項與PPP模式養(yǎng)老項目關(guān)聯(lián)的法律法規(guī)進行討論和修改，其中包含涉及養(yǎng)老項目權(quán)責關(guān)系、利益分配和風險分擔等具體內(nèi)容，以推進PPP模式養(yǎng)老項目健康發(fā)展。

（二）政府需要在建立良性的PPP模式養(yǎng)老項目融資體系中發(fā)揮領(lǐng)導作用

政府部門作為PPP模式養(yǎng)老項目的主要參與者和政策制定者，需要發(fā)揮引導全社會、社會資本和自身三方共同參與項目的領(lǐng)導作用，建立完善的PPP模式養(yǎng)老項目融資體系，務必要在項目的全生命周期進行各個階段的風險投資管理，注重項目的融資安全和融資渠道。目前，資產(chǎn)證券化在世界上主要國家作為一種常見的融資方式，該方式可以有效解決銀行貸款成本較高和社會資本方退出機制等問題，因而，資產(chǎn)證券化不失為一種合適的融資方式，可以借鑒到我國PPP模式養(yǎng)老項目中。資產(chǎn)證券化對PPP模式養(yǎng)老項目的設(shè)計、建設(shè)和運營等階段提出了更高要求和更高的風險擔保，這進一步優(yōu)化了項目的結(jié)構(gòu)并提升了項目的執(zhí)行效率。政府部門作為養(yǎng)老服務的提供者和PPP模式養(yǎng)老項目的推動者，需要對參與項目的社會資本提供融資方面的支持，政府需要完善相關(guān)法規(guī)并以各項補貼來減小社會資本參與PPP模式養(yǎng)老項目的難度，并建立清晰有效的項目標準和審批流程從而提高項目的項目質(zhì)量和執(zhí)行效率，同時，產(chǎn)業(yè)基金的建設(shè)和支持也必不可少。

（三）政府要構(gòu)建合理有效的PPP模式養(yǎng)老項目投資回報機制

根據(jù)以往的項目經(jīng)驗，單純地由社會資本一方的投入會給社會資本方帶來較大的資金壓力和項目風險，最終導致項目失敗的可能性增大，同時，作為準公共產(chǎn)品的養(yǎng)老服務，決定了社會資本方不能獲得收益暴利，然而，PPP模式養(yǎng)老項目的前期投資金額巨大使得社會資本難以獨自負擔，為了使得項目的長期可持續(xù)經(jīng)營，相關(guān)政府部門需要考慮通過各項支持甚至是全方位支持，保障社會資本方可以獲得合理的市場收益。

（四）政府要鼓勵社會資本方積極提供多層次多元化的養(yǎng)老服務

當前，國家的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟模式雖然處于轉(zhuǎn)型階段，然而，老齡人口的快速增長產(chǎn)生了強大的服務需求。社會資本所擁有資金、技術(shù)和管理等方面優(yōu)勢一定程度能夠滿足市場化養(yǎng)老需求，因此，政府部門作為養(yǎng)老服務的參與者和推動者，其憑借社會資本方的優(yōu)勢可以為老齡人群提供多層次多元化的準公共產(chǎn)品養(yǎng)老服務，這既實現(xiàn)了政府的職能，也使得社會資本方從中獲得較為滿意的項目收益。

（五）政府要加大對PPP模式養(yǎng)老服務項目的扶持

有效的養(yǎng)老服務市場需求決定了PPP模式養(yǎng)老項目的成敗，但是，目前的PPP模式養(yǎng)老項目面臨著養(yǎng)老服務市場不穩(wěn)定或需求較小的尷尬局面，一些項目地理位置偏僻，不少項目建設(shè)在郊區(qū)或城市邊緣，其本身難以成為一個獨立的商業(yè)中心同時缺少完善的生活配套設(shè)施。項目的服務水平也是高齡人群選擇的重要因素，是否提供醫(yī)療相關(guān)服務、是否擁有富有經(jīng)驗的醫(yī)療團隊等條件均是老年人選擇機構(gòu)養(yǎng)老的先決條件。雖然傳統(tǒng)觀中養(yǎng)兒防老的觀念一直存在，大量的老年人還是居住在熟悉的家中，但是，隨著社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，社會公眾在切實了解和感受到機構(gòu)養(yǎng)老優(yōu)勢的基礎(chǔ)上才能產(chǎn)生進入機構(gòu)養(yǎng)老的意愿并做出選擇，這樣我國的PPP模式養(yǎng)老項目才能獲得長足的發(fā)展。

結(jié)語

以上內(nèi)容以財政部和社會資本合作中心全國PPP綜合信息平臺項目庫提供的2019年的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對我國PPP模式養(yǎng)老項目投資決策的現(xiàn)狀及存在的問題進行了初步探討。研究發(fā)現(xiàn)，我國PPP模式養(yǎng)老項目投資決策的現(xiàn)狀是：PPP模式養(yǎng)老項目數(shù)量和投資總數(shù)額均呈現(xiàn)出區(qū)域不平衡的狀況；PPP模式養(yǎng)老項目數(shù)量較少，且單個項目的投資金額較低；PPP模式養(yǎng)老項目的項目執(zhí)行率較高；PPP模式養(yǎng)老項目主要分布于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、養(yǎng)老業(yè)和養(yǎng)老公寓三大領(lǐng)域；PPP模式養(yǎng)老項目的單個項目周期較長；BOT是PPP養(yǎng)老項目中最為常見的一種運作方式；PPP模式養(yǎng)老項目的回報機制是以使用者付費為主。我國PPP模式養(yǎng)老項目投資決策所面臨的主要問題是：PPP養(yǎng)老項目供需不平衡、政府財政收入難以滿足養(yǎng)老支出、相關(guān)法律政策文件仍有待完善和政府對PPP模式養(yǎng)老項目資金的支持力度較為薄弱。為了進一步促進和完善我國PPP模式養(yǎng)老項目的投資決策，政府要進一步完善PPP模式養(yǎng)老項目相關(guān)的法律法規(guī)、發(fā)揮在養(yǎng)老項目融資體系中的領(lǐng)導作用、構(gòu)建合理有效的養(yǎng)老項目投資回報機制、鼓勵社會資本方提供多層次多元化的養(yǎng)老服務和加大對PPP模式養(yǎng)老服務項目的扶持。