高校管理工作法治化研究

程錦秀

摘 要：全面依法治國是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，涉及社會發(fā)展的各個方面。高校管理工作法治化是新時代高校治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。本文分析了高校管理工作法治化現(xiàn)狀、存在的問題和推進高校管理工作法治化的必要性，提出了以全面依法治國理念為引導，培育法治意識，提升法律素養(yǎng)，完善高校管理法律法規(guī)體系，建立健全高校內(nèi)部管理制度，加強高校管理法律法規(guī)和內(nèi)部管理制度的有效落實等，積極推動高校法治化建設水平，真正實現(xiàn)高校治理能力現(xiàn)代化。

關鍵詞：高校管理;法治化;依法治國

中圖分類號：G647? 文獻標識碼：A? 文章編號：1673-2596（2021）05-0076-04

習近平總書記于2014年首次提出“四個全面”戰(zhàn)略布局，即全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出一系列全面依法治國的新理念新策略，將全面依法治國上升到了一個新的高度。全面依法治國是社會事業(yè)發(fā)展的指導思想和基本方針，高校作為培養(yǎng)社會高素質人才的戰(zhàn)略陣地和社會主義精神文明建設的重要陣地，理應成為法治理念的先行者。實現(xiàn)高校管理工作法治化是依法治國方針在高校的充分體現(xiàn)，也是新時代高校提高治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。

一、高校管理工作法治化的現(xiàn)狀與缺失

（一）高校管理工作法治化的現(xiàn)狀

改革開放以來，我國高校教育事業(yè)實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展。隨著社會主義法治建設進程的加快，中國特色社會主義法律體系的逐步發(fā)展完善，依法治國理念在高校管理工作中的深入實施，我國高校法治建設也取得了一定的進展，逐步形成了一套相對完整的教育管理體系，大大加快了高校管理工作法治化的進程。在此基礎上，部分高校管理者能夠自覺遵循法治理念的基本方針，綜合運用現(xiàn)代化法治管理手段，初步形成了一些別具特色的法治化管理經(jīng)驗和方法。雖然法治化管理有了一定程度的進展，但是仍有部分高校主體在管理過程中法治意識淡薄，部分高校管理者在對法治化的認識上存在一定的誤區(qū)，認為法治中的“法”僅指高校內(nèi)部制定的規(guī)章制度，并未與現(xiàn)行的教育法律法規(guī)相融合。此外，現(xiàn)行教育相關的法律法規(guī)、政策內(nèi)容不能覆蓋高校管理工作的方方面面，加之高校內(nèi)部管理機制尚不健全、執(zhí)行力不足，在高校發(fā)展過程中極易出現(xiàn)社會所關注的熱點問題，如高校學生安全、師德師風等問題，因此應對高校管理工作存在的問題進行分析，并提出解決問題的方案。

（二）高校管理工作法治化的缺失

中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展離不開人才的培養(yǎng)，教育是國之根本，民生之計，高等教育架起了人才培養(yǎng)和社會事業(yè)發(fā)展之間的橋梁，因此高校的發(fā)展應是社會予以關注的重點。現(xiàn)階段，在協(xié)調(diào)推進高校管理工作法治化的過程中，部分高校主體的法治意識較為傳統(tǒng)，現(xiàn)行高校教育法律法規(guī)內(nèi)容不夠完善且存在貫徹落實不到位的情況，高校法治化管理體制不夠健全，缺乏實際的可執(zhí)行性。因此應著重分析以上問題及其成因，提出完善措施，協(xié)調(diào)推進高校管理工作法治化進程。

1.高校依法治校的意識較為傳統(tǒng)

在推進高校管理工作法治化的過程中，部分高校管理者對法治化中“法”的內(nèi)涵理解存在偏差，認為“法”只是傳統(tǒng)意義上學校內(nèi)部制定的各項規(guī)章制度，這種認識是不全面的。除高校內(nèi)部規(guī)章制度外，“法”還應當包括教育法律法規(guī)、政策[1]。高校內(nèi)部規(guī)章制度對高校管理只能起到一定的推動作用，不能覆蓋高校管理工作的各個方面，有時甚至會出現(xiàn)與現(xiàn)行法律法規(guī)相矛盾的情況，通常表現(xiàn)為高校內(nèi)部規(guī)章制度與現(xiàn)行法律規(guī)定相抵觸或不一致。因此，高校僅以其內(nèi)部規(guī)章制度進行管理極易出現(xiàn)一些問題和矛盾，這也將大大影響高校管理工作的法治化進程。

高校主體依法治校的法治意識普遍缺乏，目前很多高校管理者尚未意識到法治的重要性，在處理一些問題時往往忽視了法定程序和要求，更多以行政命令手段行之，帶有很強的自主性和隨意性，這不利于高校管理工作法治化建設[2]。高校教育工作者不僅是傳道授業(yè)解惑的教師，更是科學研究發(fā)展的中堅力量，承擔著教書育人的社會職責，但部分高校教育工作者和管理人員對依法治校理念的理解存在誤區(qū)，法治意識淡薄。依法治校是用法律法規(guī)來治理好學校，高校教育工作者和管理者未能深刻理解依法治校的內(nèi)涵，只片面地強調(diào)日常教育和管理，不從主觀上將法治理念進行深入內(nèi)化，造成法與現(xiàn)實相分離的局面。

2.高校管理法律法規(guī)不完善

近年來，隨著社會主義法律體系的逐步建立，我國高等教育法律法規(guī)也得到了發(fā)展和完善，初步形成了以《教育法》《教師法》《高等教育法》為主，以《普通高等學校學生管理規(guī)定》《高等學校學生行為準則》《學位條例》等為輔的教育法律法規(guī)基本框架。其中，《高等教育法》中并未對高校如何開展管理工作進行詳細規(guī)定，僅見第六十五條，即“高等學校應當依法建立、健全財務管理制度，合理使用、嚴格管理教育經(jīng)費，提高教育投資效益。”該條是針對高校財務管理做出的概括性規(guī)定，對于如何具體操作執(zhí)行沒有更明確的規(guī)定?！督逃ā返谒氖龡l規(guī)定了學生對學校給予的處分不服或是學校、教師侵犯其人身權、財產(chǎn)權等合法權益情形的，可向有關部門提出申訴。2017年9月正式施行的《普通高等學校學生管理規(guī)定》進一步明確了高校學生申訴的對象、流程和途徑，但對申訴本身的性質沒有明確，申訴處理委員會的組成不具有完全的獨立性，且產(chǎn)生規(guī)則不明確，容易出現(xiàn)申訴處理委員會不能客觀公正履行職責的情形，目前高校學生申訴制度并未達到預期的效果。

雖然相關教育法律法規(guī)在一定程度上為高校管理工作提供了法律依據(jù)，但目前并未形成統(tǒng)一的法律體系，仍面臨法律條文概括性、專業(yè)性過強，實際操作執(zhí)行難等問題，以致于高校在管理過程中不能全面做到“有法可依”“有章可循”。依法治校是全面依法治國理念在高等教育領域的深入體現(xiàn)，實現(xiàn)依法治校，協(xié)調(diào)推進高校管理工作法治化進程，仍需相關教育法律法規(guī)的不斷發(fā)展和完善。

3.高校法治化管理機制不健全

高等學校依法具有相應的教育自主權，有權制定校紀、校規(guī)，并有權對在校學生進行教學管理和違紀處分，但是其制定的校紀、校規(guī)和據(jù)此進行的教學管理和違紀處分，必須符合法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，必須尊重和保護當事人的合法權益。當前，部分高校制定規(guī)章制度時會出現(xiàn)“越權”現(xiàn)象，出現(xiàn)高校內(nèi)部規(guī)章制度與現(xiàn)行法律規(guī)范相沖突的情形[3]。在對現(xiàn)行法律法規(guī)內(nèi)容細化的基礎上，高校將規(guī)章制度作為內(nèi)部管理的基本依據(jù)，但部分高校未能全面考慮規(guī)章制度是否與現(xiàn)行法律規(guī)定相一致，將規(guī)章制度的適用范圍進行了擴大，超出法律法規(guī)所許可的范疇。

在推進高校管理工作法治化的過程中，只有建立完備的監(jiān)督管理機制，才能保證依法治國理念在高校的順利實施。高校管理工作法治化并非是管理者一人之責，而是高校全體師生的共同使命，各高校應積極動員全體師生參與到高校法治化建設工作中，參與高校的民主監(jiān)督工作，促進高校管理工作的法治化進程。但目前部分高校未建立明確的民主監(jiān)督管理機制，部分高校只是進行程序上的必要監(jiān)督，對于實際產(chǎn)生的各項問題、師生提出的意見等置之不理。即使有的高校設立了民主監(jiān)督部門，但對于監(jiān)督程序、職能劃分等并沒有明確，導致很多監(jiān)督部門形同虛設，很難發(fā)揮應有的監(jiān)督職能。此外，很多高校內(nèi)部設有法學院，開展法律教學，培養(yǎng)法律專業(yè)型人才，但法律知識的普及僅局限于法學專業(yè)的學生，并沒有對全校師生進行普及，且仍有部分高校未開設法律教學課程，高校管理工作法治化更是難上加難。

4.高校法律法規(guī)政策貫徹落實不到位

當代大學生是新時代社會主義事業(yè)建設的主力軍，是高校管理工作的核心服務對象，如何協(xié)調(diào)推進高校大學生管理工作法治化，是依法治校工作的重中之重。依法治校的根本任務是在法治理念的引導下，要求高校主體依據(jù)國家法律法規(guī)進行教學管理，維護廣大學生合法權益，依法依規(guī)管理學生。但部分高校在制定內(nèi)部規(guī)章制度時，極少有高校師生的參與，缺乏決策的科學性和民主性，導致高校管理工作缺乏一定的透明度，廣大師生知之甚少，造成了高校管理工作法治化的執(zhí)行力不足。部分高校教師往往只重視知識的傳授，忽視了對大學生進行普法宣傳教育，使得大多數(shù)高校學生法治意識不強，在遇到侵害自身權益的行為時，認為只要對自己未來影響不大，通常便不再理會，更不會通過法律的手段維護自身的合法權益。高校師生知法守法是高校管理工作法治化的前提，普法宣傳力度不夠是影響高校依法治校的重要因素。

二、高校管理工作法治化研究的必要性

法治是固根本、穩(wěn)預期、利長遠的重要保障。我國是社會主義法治化國家，全面推進依法治國，是以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局出發(fā)，為更好地治國理政提出的重大戰(zhàn)略任務，是確保黨和國家長治久安的根本要求。黨的十九大報告指出，當前我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。在高等教育領域中，教育資源發(fā)展不平衡不充分的問題是高校管理工作的重中之重[4]。堅持推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，深化高等教育管理體制改革，將全面依法治國理念貫徹融入高校管理工作中，是我國教育事業(yè)全面發(fā)展的堅實基礎。高校作為培養(yǎng)各界人才的高等教育陣地，提升高校管理工作的法治化水平，促進高等教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，是提高社會法治水平的重要基礎和前提。

推進高校管理工作法治化，是順應我國社會主義現(xiàn)代化建設的必然要求。高校管理的法治化程度直接影響著高校學生培養(yǎng)質量和教育教學水平，直接關系到國民素質和國家綜合實力的提升。因此高校管理工作應堅持以法治為前提，做到有法可依，將依法治國理念切實貫徹到高校管理工作中;推進高校管理工作法治化，能夠增強當代大學生遵法守法的法律意識，同時提升高校全體師生的民主意識和法治意識，引導高校師生不斷參與到高校的法治建設工作中，有助于加強高校管理的科學性與民主性，有助于高校為社會培養(yǎng)更多更優(yōu)秀的現(xiàn)代化法治人才;不斷推進高校管理工作法治化建設，是深化國家教育體制改革的必然要求，是貫徹落實國家教育方針和政策的迫切需要，充分保障高校管理工作的規(guī)范化、制度化、法治化，堅持依法治校，提升教育管理水平，以促進社會主義現(xiàn)代化教育事業(yè)蓬勃發(fā)展。

三、高校管理工作法治化的完善途徑

高校管理工作法治化是一個系統(tǒng)的過程，不可操之過急。在全面依法治國理念在高等教育領域不斷深入的情況下，應從培養(yǎng)法律意識、完善教育法律法規(guī)體系、建立完備的高校規(guī)章制度等層面入手，系統(tǒng)推進高校管理工作的法治化進程。

（一）建立法律意識培訓機制，提升整體法治素養(yǎng)

在新形勢下，協(xié)調(diào)推進高校管理工作法治化，需樹立法律至上理念。法律至上理念也是全面依法治國最核心的理念，它是形成全民尊法守法的重要思想依據(jù)。在具體的高校管理工作中，管理者要具備法律常規(guī)知識，增強法律的權威意識，綜合運用法律法規(guī)來處理實際管理工作中出現(xiàn)的問題，而非僅僅以高校內(nèi)部制定的規(guī)章制度為依據(jù)。這就需要對高校管理者進行必要的法律培訓，增加管理者的法律知識儲備，適應依法治校的客觀要求?？偟膩碚f，高校應建立全方位多層次的法治意識培訓機制。首先，高校領導者應自覺加強自身的法治觀念，在高校管理工作中推進法治化進程，高校其他管理者也應自覺遵照執(zhí)行，不斷培育自身的法治意識，將法治理念貫穿運用于科學研究、教學管理的方方面面;其次，高校教師應發(fā)揮教學帶頭人的引導作用，在加強自身法治意識的前提下，在傳授知識的過程中靈活運用法治理念教學，加強培育學生的法治意識;最后，在協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的新形勢下，高校學生更應自覺樹立法治思維觀念，自覺學習法律知識，提升法律素養(yǎng)，將全面依法治國理念真正落到實處，這是實現(xiàn)高校管理工作法治化的重要前提和基礎。

（二）完善高校管理法律法規(guī)體系

隨著中國特色社會主義法律體系的基本建立，教育管理法律法規(guī)也得到了充分的發(fā)展。但目前涉及教育管理的法律法規(guī)一般缺乏實體性規(guī)范，對于相關法律糾紛的解決等內(nèi)容規(guī)定不夠全面，如前述高校學生申訴制度就頗具爭議，因此應對高校管理法律法規(guī)體系進行完善。首先，對現(xiàn)有法律法規(guī)進行完善，彌補法律規(guī)范的不足，如對大學生申訴制度進一步完善，明確申訴處理委員會的組成人員應獨立于高校管理人員，保證申訴處理委員會能夠客觀公正履行職責，明確申訴的性質和法律效力，保證學生在申訴過程中的基本權利，讓法律規(guī)范具有實際的可操作性和可執(zhí)行性。其次，隨著高校自主辦學權的逐步擴大，高校管理工作出現(xiàn)了許多新問題，如校園安全問題，但暫無明確的法律規(guī)范指引，相關法律法規(guī)的不完善大大影響了高校依法治校的進程。為明晰權責，國家立法機關應盡快出臺統(tǒng)一適用的《學生安全法》等相關法律法規(guī)，明確權責歸屬，形成完善的高等教育法律法規(guī)體系，維護各方的合法權益，為高校管理工作法治化提供切實的法律依據(jù)。

（三）建立較完備的高校內(nèi)部管理制度

高校是法律法規(guī)授權的主體，具備行政主體資格，高校有權依據(jù)法律法規(guī)和規(guī)章制度授權做出相關的行政行為[5]。為了有序開展教學管理工作，各高校內(nèi)部制定規(guī)章制度，該規(guī)章制度屬于高校在法律法規(guī)授權內(nèi)自行制定的規(guī)范性文件，不具有法的適用屬性。高校規(guī)章制度的制定應具備合法性，這是法律和制度的雙重要求，也是高校管理工作法治化的必然要求。首先，在格式上，需嚴格參照規(guī)范性的立法文件要求，采用科學規(guī)范的法律用語;其次，在內(nèi)容上，高校規(guī)章制度的內(nèi)容要與現(xiàn)行法律規(guī)范相符合，不得與現(xiàn)行法律法規(guī)內(nèi)容相抵觸，對于法律法規(guī)中已明確規(guī)定的內(nèi)容，應遵照執(zhí)行，不可隨意擴大法律的適用范圍。對于法律法規(guī)中無明確規(guī)定的內(nèi)容，也要符合立法精神與立法原則，不得與上位法相違背。高校主體需合法行使自由裁量權，在制定與學生權益相關的規(guī)章制度時，必須體現(xiàn)公平正義與平等原則，對學生基本權利如申訴權等進行明確規(guī)定，符合實體正義與程序規(guī)范的要求，保障高校學生的切身利益[6]。除此之外，隨著時代的不斷發(fā)展，高校管理工作中會不斷出現(xiàn)新的問題，高校規(guī)章制度也應根據(jù)時代發(fā)展的需要而適時修訂[7]。各高校應組織專門的工作人員對規(guī)章制度進行管理，保證規(guī)章制度得以有效貫徹落實。針對管理工作中出現(xiàn)的新問題，高校應及時對原有規(guī)章制度進行完善和補充，適時修訂，維護并保障規(guī)章制度的權威性和有效性。

（四）加強高校管理法律法規(guī)的有效落實，積極推動高校法治化建設

推進高校管理工作法治化進程，不僅體現(xiàn)在立法的完善上，也應該體現(xiàn)在法律法規(guī)的有效貫徹落實上，真正推進法律法規(guī)、高校規(guī)章制度得以普遍遵守和實現(xiàn)，真正做到“有法可依”“有章可循”[8]。當前，部分高校制定內(nèi)部規(guī)章制度時具有一定的隨意性和自主性，民主參與度不高，雖然高校以《教育法》《高等教育法》等上位法律規(guī)范為指引，但在規(guī)章制度的實際擬定中往往擴大了上位法律規(guī)范的適用范圍，且在一定程度上缺乏廣大師生的參與，導致高校規(guī)章制度內(nèi)容與現(xiàn)行法律規(guī)范相沖突。這就要求各高校在制定規(guī)章制度的過程中增加必要的步驟，如在規(guī)章制度的草擬過程中，各高校內(nèi)部可舉辦聽證會，聽取社會各界代表和廣大師生的意見和建議，對其意見或建議充分吸納;對于重大事項處分的內(nèi)容或重大疑難法律問題的解決等，應咨詢法律專業(yè)學者進行論證、補充，使規(guī)章制度在制定程序和內(nèi)容上更具有合法性與合理性。此外，經(jīng)審議通過的規(guī)章制度應在全校范圍內(nèi)予以公示，對涉及師生切身利益的條款加以標注說明，實現(xiàn)并保證廣大師生的參與權和知情權。

結語

在協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的新形勢下，我國高等教育事業(yè)發(fā)展進入了新階段，高校管理工作法治化要適應時代改革發(fā)展的需要，推進高校依法治校進程。高校主體應充分利用教學資源，科學制定內(nèi)部規(guī)章制度，保障規(guī)章制度的合法性、合理性、科學性，保證規(guī)章制度內(nèi)容具有實際的可操作性和可執(zhí)行性。高校主體應堅持以全面依法治國理念為引導，培育高校管理人員和廣大師生的法治意識，提升法律素養(yǎng)，加強法律觀念，將法治理念真正貫徹落實到實踐，逐漸實現(xiàn)高校管理工作法治化。

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（責任編輯 曹彩霞）