“事責(zé)共同體”：基層運動式治理及其組織邏輯的構(gòu)想

張園園

(華中師范大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院，湖北 武漢 430078)

一、問題的提出

作為我國的自治機構(gòu)，社區(qū)在法律層面不屬于基層政府，但其在實際工作過程中卻承擔(dān)了基層政府的工作職能。當運動式的檢查落地到街道時，就自然會沉底到社區(qū)，并出現(xiàn)“責(zé)任在街道、事情在社區(qū)”的情形。這種“主體責(zé)任”與“事務(wù)承擔(dān)”相分離的狀況在基層治理實踐中十分普遍，學(xué)界也非常關(guān)注。龐明禮(2020)將此概括為“事權(quán)下沉，實權(quán)上移”的現(xiàn)實問題[1]；艾云(2011)研究發(fā)現(xiàn)，基層政府同時扮演著“檢查者”與“被檢查者”的雙重角色[2]；吳曉林(2019)指出，社區(qū)是一種集“政治、服務(wù)、社會”三種功能于一體的“復(fù)合體”[3]；張翔(2019)認為，基層政府實際上構(gòu)成了一個“照顧”與“監(jiān)管”并存的行政共同體[4]。這種在基層治理中反映出來的問題同樣在地方政府治理中得到了體現(xiàn)。周雪光(2008)將其原因歸結(jié)于代理方、監(jiān)督方和委托方三種角色的混合配置，上級組織經(jīng)常代表代理方和監(jiān)督方，而下級政府則為委托方或被監(jiān)督方，因上級代理或監(jiān)督的層級不同，下級政府的政策執(zhí)行情況也不同。[5]

然而，有一種情況卻總是被忽略，即盡管社區(qū)在主體責(zé)任和事務(wù)承擔(dān)上出現(xiàn)了分離，但基層治理任務(wù)卻常常被順利地完成了，最終呈現(xiàn)出街道、社區(qū)合力解決任務(wù)的局面。為什么在“事”“責(zé)”相互分離的情況下，政府執(zhí)行單元仍然能夠較好地完成組織任務(wù)？對于這個問題，理論研究呈現(xiàn)出“行政層級”的關(guān)系與“政策動員”兩種分析視角。前者關(guān)注權(quán)力安排下的政策過程，關(guān)注政策執(zhí)行后的政策偏離與目標異化?！包h委領(lǐng)導(dǎo)”的工作方式使上下級之間的協(xié)同更加有效，卻不是塑造穩(wěn)定的、制度化政府行政的充分條件，提出“行政發(fā)包制”[6]、“政策執(zhí)行波動”[7]、“項目進村”運作邏輯[8]以及“謀生式”的行政方式[9]。后者集中于社會層面，主要從“國家與民眾的關(guān)系”角度論證，如“調(diào)適性社會動員”[10]、“草根動員”[11]以及“政府動員型環(huán)境政策”[8]等。

相對于理論研究，基層治理實踐發(fā)展得更為迅速。盡管當下社會問題日益復(fù)雜、人們對民主的需求日益增加，但是基層治理并沒有陷入無效治理或反復(fù)博弈的“民主困境”。動員或運動治理存在于社會生活的各個方面，大到全國性示范城市建設(shè)、創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)建設(shè)，小到局部地區(qū)的掃黑除惡專項行動、定期環(huán)保督察等。這些具有高度組織化推進特征、以壓力傳導(dǎo)方式推進組織任務(wù)是政治生活的常態(tài)。盡管面對有限的資源和非常態(tài)化政策的雙重壓力，基層政府在執(zhí)行組織任務(wù)的過程中仍然可以利用有限的資源富有創(chuàng)造力地構(gòu)建有效治理的圖景。由此，引發(fā)了一系列值得深究的問題?！皶r時有壓力，又時時有效完成”的基層治理背后是否涵蓋了有效的組織邏輯？從組織學(xué)的視角來說，這種“有效完成”制度背景是如何設(shè)計與形成的，效果幾何？對當前科層組織研究有什么新的發(fā)現(xiàn)和補充？筆者將從三個方面展開研究。首先，從基層治理的制度邏輯出發(fā)，梳理出結(jié)構(gòu)—功能—過程三位一體的分析框架；其次，借用該分析框架觀察H市M社區(qū)的行政過程，試圖還原當責(zé)任在街道、事務(wù)在社區(qū)時，街道—社區(qū)兩級是如何完成行政任務(wù)的；最后，從該案例的經(jīng)驗事實和具體情境中提煉與總結(jié)出基層組織治理的組織理論，以期為完善基層治理理論提供借鑒。

二、文獻綜述、研究框架與研究方法

(一)文獻綜述：兩種研究視角

1.制度邏輯下“責(zé)任”的構(gòu)建 “責(zé)任”的解釋角度強調(diào)整體性制度設(shè)計在政府運行過程中發(fā)揮著結(jié)構(gòu)控制的作用。責(zé)任視野下基層政府呈現(xiàn)為剛性、程序性、被動的組織，通過縱向?qū)蛹夑P(guān)系傳遞責(zé)任要素、細化制度規(guī)定，學(xué)界主要有三種解釋路徑。一是壓力型體制下責(zé)任狀的簽署。榮敬本等人(1998)最早提出，為了有效地保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行力，縣政府通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂責(zé)任狀完善這一過程。[12](P.28)壓力型體制下的責(zé)任規(guī)制是強制度約束、弱自主空間，其本質(zhì)是上級的直接控制。二是委托代理理論。周雪光、練宏(2012)從縱向政府間關(guān)系的視角指出，委托方將任務(wù)傳遞給發(fā)包方，通過科層間的任務(wù)傳遞強調(diào)代理方的主體責(zé)任。[13]委托代理理論下的制度壓力弱于壓力型體制，但仍有相對明確的責(zé)任牽制與組織控制。三是縱向政府間的“共識”與“共謀”關(guān)系。周雪光指出，上下級政府間常常共謀策劃，采取各種手段來應(yīng)付這些政策要求以及隨之而來的各種檢查。[14]基層市場監(jiān)管部門職責(zé)越位多是被動的和隱性的，是“耕了別人的地，荒了自己的田”。[15]相對于前兩種制度的責(zé)任牽制，這種上下級共議與共謀的關(guān)系屬于非正式組織關(guān)系，隱含了彈性治理的取向。

2.彈性治理下“事”的復(fù)雜性 在中國治理實踐情境中，基層社會具有非規(guī)則性、動態(tài)性和復(fù)雜性的特征，難以全部清晰化與量化，因此需要保留模糊的治理空間。喬納森·約瑟夫?qū)椥约{入新自由主義治理術(shù)的范疇，認為彈性治理的核心就在于靈活運用失敗與否定這兩個概念。[16]而在中國學(xué)者看來，彈性治理不只是解決基層問題的方法，更是保持基層社會穩(wěn)定和諧的能力以及將消極的基層社會問題轉(zhuǎn)化為積極的社會穩(wěn)定的過程。[17]對于彈性治理，學(xué)界有四種解釋。一是運動式治理，在保證基本績效的情況下，“運動式治理加制度建設(shè)的組合拳模式”能夠緩解短期的治理壓力，為治理主體提供更大的試錯空間[18]；二是街頭官僚的現(xiàn)實解剖，街頭官僚成為政策創(chuàng)新領(lǐng)域的活力代表，有力地彌補了政策企業(yè)家研究中的“街頭盲點”[19]；三是彈性治理的必要性，彈性化治理的運行方式是中心工作機制，是在可替代治理工具不足的情形下動員體制向常態(tài)化、溫和化演變[20]；四是彈性財政的設(shè)置，彈性財政體制契合基層的不確定性和非規(guī)則性需求，維系了基層治理的靈活性[21]。

(二)兩種解釋的張力與融合：一個新的解釋范式

辯證地看，制度邏輯下“責(zé)任”的構(gòu)建與彈性治理下“事”的復(fù)雜性之間存在一定的張力。制度邏輯下的責(zé)任設(shè)置是控制邏輯制度化，而制度化的事務(wù)通常是規(guī)范的、標準的、邊界清晰的，這就與彈性治理下的主體邏輯相沖突?；鶎又卫黼x不開復(fù)雜的社會現(xiàn)實，非正式彈性治理方式在實踐中是必要的，如何在此過程中既發(fā)揮出治理的實效，又有效地協(xié)同社會，從而真正做到服務(wù)于民、調(diào)動社會力量，這成為當前學(xué)界的研究重點。從理論上講，解答該問題需要從制度體系和彈性治理之間尋找相互區(qū)別又融合自洽的理論框架。

那么，應(yīng)當如何構(gòu)建既能有效解釋基層治理的彈性現(xiàn)實，又能有效融合制度性結(jié)構(gòu)的框架呢？首先，科層壓力、基層自主維度以及組織外部環(huán)境構(gòu)成了組織的基本結(jié)構(gòu)框架。其次，任何一個組織都有特定的功能保障其運行，因而對組織的功能要素進行提煉就顯得尤為重要。壓力型體制下的激勵與問責(zé)、治理的理性與外部性、開放的系統(tǒng)與地方性規(guī)則分別對應(yīng)著三種制度結(jié)構(gòu)形態(tài)，影響著組織效能的發(fā)揮。再次，動態(tài)過程視角的引入融合了“責(zé)任”構(gòu)建的剛性與“事件”實施的彈性，還原了理論下的真實情景。從實踐過程看，組織任務(wù)的完成會形成三種情境，即“事”有責(zé)任完成、“事”需要完成和“事”如何完成，其分別對應(yīng)著行動者的動機、動力和方法。最后是組織結(jié)構(gòu)的生成與還原，對于基層治理現(xiàn)象的描述最終要歸于一般性的理論呈現(xiàn)。由于“事”“責(zé)”在基層治理過程中發(fā)揮著重要作用，因此，筆者將基層運動式治理下的活動概括稱為“事責(zé)共同體”，構(gòu)建如圖1所示的分析框架。

圖1 組織學(xué)視角下基層任務(wù)推進的多重邏輯

1.研究方法與研究工具 本文以小微案例為切入點，以參與式觀察為材料來源。為了提高小微案例“弱檢驗”的客觀局限性，本研究遵循“統(tǒng)一背景條件”與“變量極端值”的原則[22](P.50)，選取了一個“社區(qū)”作為執(zhí)行情景的案例進行研究。由于社區(qū)事務(wù)繁雜，相對狹小的地域空間使上下級之間的關(guān)系更為緊密，上級對下級的權(quán)威傳遞更加直接。本研究采取參與式研究法(Participant Observation)可以直接辨析組織之外的其他變量對其實施變量的控制，關(guān)注運動式治理下的組織內(nèi)核。由于案例選取的單位在社區(qū)(實際過程延伸至街道)，更符合小范圍運動式治理下的組織背景。

2．案例背景 公益創(chuàng)投比賽是湖北省民政廳與H市民政局等多家單位聯(lián)合組織培育的省級社區(qū)社會組織、社區(qū)工作成果的展示平臺。自2014年以來，H市多家社區(qū)單位、街道獲得了優(yōu)秀社區(qū)社會組織暨公益創(chuàng)投的獎項。X街道地處H市中心，是H市的交通樞紐和重要的冶金機械建材工業(yè)基地。X街道的M社區(qū)是國有企業(yè)家屬職工社區(qū)。M社區(qū)有14名工作人員、9個黨支部、589名黨員。M社區(qū)具有組織便利的先天優(yōu)勢，成為公益創(chuàng)投試點實驗的重要區(qū)域。2020年9月3日，H市發(fā)布了《關(guān)于舉辦2020全市社區(qū)公益創(chuàng)投網(wǎng)絡(luò)大賽的通知》，要求在長達1年的公益創(chuàng)投項目中推選出最能體現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理服務(wù)現(xiàn)代化、提升城鄉(xiāng)居民組織能力的視頻作品，特別是在抗疫期間發(fā)揮作用突出的社會組織。

公益網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)投大賽并不止步于H市的評選，優(yōu)勝單位將代表H市參加省級案例評比。M社區(qū)首先通過街道進行評比，獲勝后參與各區(qū)級單位的比賽，之后在區(qū)級勝出才有機會代表H市作為社區(qū)公益創(chuàng)投的經(jīng)典案例。橫向評比的成績將作為市、區(qū)、街道“一把手”的直接政績成果，代表并反映著區(qū)域內(nèi)的治理成效。從橫向競爭角度來說，不論是市、區(qū)還是街道都有著較強的行動激勵，都希望本區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)具有代表性的實踐案例。

三、“事”與“責(zé)”的互構(gòu)：一場小微案例剖析

(一)被放大的“事”：組織聯(lián)結(jié)的背景

在中國的基層治理環(huán)境中，政府面臨著較大的困境，即眾多自上而下的政策任務(wù)到達社區(qū)層級不僅任務(wù)繁重，而且時間緊迫。在我國的“條塊”體制之下，由省級發(fā)布的政策指令需要經(jīng)過5個層級才能到達社區(qū)。任務(wù)在層級下達過程中不僅沒有分解與消化，反而會受到橫向競爭的影響，在發(fā)包的過程中逐級增壓。

肯特·韋弗將政府官員的動機劃分為邀功、善政和避責(zé)。[23]M社區(qū)在初始接到任務(wù)時并沒有主動報名。根據(jù)社區(qū)工作人員的回應(yīng)，采用此類消極態(tài)度的原因在于不想包攬更多的任務(wù)，社區(qū)開展公益創(chuàng)投的目標是服務(wù)居民，而不是回應(yīng)上級。此外，社區(qū)工作人員表示，他們對于這一類評比任務(wù)沒有經(jīng)驗，而社區(qū)事務(wù)本就繁雜，他們沒有更多的時間與精力參與該項組織活動。由此，這項本該屬于社區(qū)主動參與和報名的任務(wù)由街道直接委派。作為社區(qū)的直接上級，街道了解每個社區(qū)公益創(chuàng)投的情況。作為國企家屬職工社區(qū)，M社區(qū)在眾多民生服務(wù)工作中都有著比較出色的表現(xiàn)，在公益創(chuàng)投案例實踐中也做出了成績。該項任務(wù)從X街道要求社區(qū)申報轉(zhuǎn)變?yōu)閄街道直接委派。

我跟你說實話，這次市里評比，我們主要就是推選這個社區(qū)，一是因為這個社區(qū)在公益創(chuàng)投上做的比較好，二是這個社區(qū)的書記在全國抗疫先進上拿了獎，我們認為這個是優(yōu)勢。所以這次拍視頻，我們只給這個社區(qū)做了經(jīng)費，其他的社區(qū)我還沒說，所以整個街道來說，壓力特別大。萬一其他社區(qū)知道了，我以后的工作就不好開展了。(參與記錄：H市X街道負責(zé)人20200908)

在這一過程中，M社區(qū)經(jīng)歷了三個層面的“事”的放大。

首先，任務(wù)要求逐級增壓。H市的各級政府受到橫向競爭的影響，紛紛對本區(qū)域內(nèi)的社區(qū)單位進行有針對性的任務(wù)委派，對于任務(wù)提交的時間控制則展現(xiàn)了逐級增壓的過程。例如，市級文件要求視頻比賽的文件在9月14日前提交，區(qū)級要求9月12日前提交，而街道通知最后截止時間是9月11日。上級政府在此過程中一般都會預(yù)留出一定的時間，以對基層成果進行糾偏。

其次，行政資源逐級遞減。M社區(qū)有14名工作人員、9個黨支部、589名黨員。除了3名社工之外，其余9名工作人員有著較為明晰的分工與負責(zé)的領(lǐng)域，因而僅有1名工作人員主要負責(zé)公益創(chuàng)投項目。雖然M社區(qū)公益創(chuàng)投的成果豐碩，但是，M社區(qū)并不具備將豐碩的成果轉(zhuǎn)變?yōu)橐曨l展示案例的能力。

最后，上級政府的委派介入。在基層治理的實踐中，任務(wù)到達社區(qū)這一層面主要通過資源投入與注意力傾注的方式進行被動施壓。由于X街道明確M社區(qū)資源不足的困境，因此，專門為其劃定了視頻拍攝?？睿⒅苯游山值烂裾幍呢撠?zé)人與其對接，這就使得M社區(qū)無法拒絕該項任務(wù)。

經(jīng)過以上“事”的放大，M社區(qū)公益創(chuàng)投大賽成為社區(qū)層面的主要工作，也成為各級政府爭創(chuàng)業(yè)績、各級單位展現(xiàn)治理成效的典型案例。在此過程中，街道的直接委派與介入使其不僅是一項簡單的社區(qū)展示工作，而且涵蓋了問責(zé)、壓力、激勵的動態(tài)過程，其本質(zhì)是壓力型體制作用的有效發(fā)揮。盡管最初社區(qū)對于該項任務(wù)的申報并未準備投入較多的時間和精力，但上級部門的“親自關(guān)心”與“直接參與”以及資源和款項的直接調(diào)入使社區(qū)不得不重視該任務(wù)。通過調(diào)研可知，任務(wù)的下達并沒有經(jīng)過常規(guī)的行政申報程序，而是通過街道與社區(qū)工作人員進行直接對接。在運動式治理背景下，傳統(tǒng)的流水線形式的行政過程被打破，取而代之的是“以事為中心”的目標型任務(wù)?？茖酉到y(tǒng)的標準化分工、非人格的取向在此出現(xiàn)“失靈”的狀態(tài)，街道一級的負責(zé)人在任務(wù)實施過程中將常規(guī)性的工作擱置，轉(zhuǎn)而投入到塑造M社區(qū)經(jīng)典案例的過程中。

(二)被鏈接的“責(zé)”：“任務(wù)組織”的形成

安東尼·唐斯在《官僚制內(nèi)幕》中指出，官僚組織或其中某個部門突然接到上級命令，去完成一件緊迫任務(wù)，該任務(wù)很復(fù)雜，需要新的研究與執(zhí)行，需要很多資源，并盡可能快地完成。為了完成這個任務(wù)，在官僚組織的正常運作之外，一個新的組織便建立起來了。[24](PP.171～172)因此，任何一個組織的成立都要追問其形成聯(lián)結(jié)關(guān)系的線索。馬丁·范克里將這種組織稱之為“任務(wù)導(dǎo)向的指揮系統(tǒng)”。[25](P.21)而伯恩斯和斯托爾克則提出了機械系統(tǒng)和有機系統(tǒng)兩種概念。[26](PP.100～102)前者被定義為功能明確、分工嚴格、規(guī)章完備的組織形式，后者則強調(diào)了各個部分的相互作用以及任務(wù)的不斷完善與調(diào)整。

M社區(qū)的“共同體”不是構(gòu)想出來的產(chǎn)物，而是在實踐參與中形成的非正式組織。經(jīng)過上述“事”的放大，傳統(tǒng)的職位分工、權(quán)責(zé)分配、行政標準化程序被打破，建構(gòu)起了一個壓力共存、資源共享、責(zé)任共擔(dān)的組織共同體。由此，街道負責(zé)人牽頭針對任務(wù)要求確定共同體的成員，即街道民政處負責(zé)人、社區(qū)對接公益創(chuàng)投項目負責(zé)人、H市視頻拍攝專業(yè)指導(dǎo)(3名)、與街道簽署公益創(chuàng)投指導(dǎo)內(nèi)容的負責(zé)人(2名)以及M社區(qū)其他可調(diào)動的成員(5名)。由此確定了共同體的所有成員共計12名?？傮w上，共同體的形成經(jīng)歷了三個過程。

一是資源共享。不管是負責(zé)拍攝指導(dǎo)的工作人員，還是參與內(nèi)容指導(dǎo)的項目負責(zé)人，都不屬于社區(qū)的人力資源。案例中，除了街道劃定了相應(yīng)的拍攝資金之外，區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)通過相關(guān)部門向社區(qū)推薦技術(shù)指導(dǎo)。該技術(shù)工作人員表示，他們以往的工作都在H市政府內(nèi)，專門為H市或區(qū)級單位提供專業(yè)視頻的拍攝和宣傳片的剪輯。從資源歸屬看，區(qū)、街道等縱向“條條”上的政府都合力將主要資源共享給M社區(qū)進行成果展示。

現(xiàn)在專家給你找來了，技術(shù)團隊也給你找來了，這個視頻應(yīng)該不難了吧。(參與記錄：H市X街道負責(zé)人20200906)

二是壓力共存?；鶎又卫淼恼鎸崍鼍翱梢岳斫鉃槎鄬訅毫Φ募⒌?，基層政府處于行政體制的末端，堆積著各個層級的行政任務(wù)，常常一周之內(nèi)就會累積十幾件。[27]基層政府無法面面俱到，于是將具體的事項分配給具體的人。案例中，街道民政處的負責(zé)人便接受了這樣一種委托，通過“事”的放大施壓給社區(qū)一級，使其能夠立刻行動起來、完成任務(wù)。對于體制外的成員即拍攝技術(shù)人員和項目指導(dǎo)人員則通過多次會議、高頻率交流以及物質(zhì)保障的方式實現(xiàn)壓力的分擔(dān)與共享。

這個事情我們領(lǐng)導(dǎo)非常重視，也非常感謝你們能夠幫助我們出謀劃策，這次公益創(chuàng)投等于是將我們這一年的成果展示出來，真的要拜托你們了。(參與記錄：H市X街道負責(zé)人20200908)

三是責(zé)任共擔(dān)。M社區(qū)所形成的臨時“共同體”包括機械團結(jié)與有機團結(jié)[28](PP.72～73)兩個概念。具體而言，既包含由行政主導(dǎo)的下級政府對上級政府的“依附關(guān)系”，又涵蓋上級政府對下級政府的“包含關(guān)系”。從縱向的責(zé)任關(guān)系看，街道并沒有將全部的責(zé)任轉(zhuǎn)至社區(qū)，而是全程參與社區(qū)運動式治理活動。資源的全面傾斜使得上級與下級形成了責(zé)任共擔(dān)。當社區(qū)無法按時完成行政任務(wù)時，上級政府承擔(dān)著“責(zé)任兜底”的角色。同時，受到“職責(zé)同構(gòu)”[29]的影響，這種高度相似的職責(zé)來源也使上級明確下級政府的資源與社會功能。在這一機制的作用下，上級政府與下級政府并不完全是一種發(fā)包與承包的關(guān)系，而是一種具有連帶意味的“包含關(guān)系”。上級政府容易介入下級的工作與動員，最終完成符合其組織目標的任務(wù)。

“共同體”還包含了其他非行政成員，如專家組的成員和專業(yè)視頻技術(shù)人員。在接受任務(wù)后，責(zé)任人便開始進行初步的任務(wù)分解，了解完成該項任務(wù)需要的最少人員配置。將最低人員配置與下級政府的實際能力進行對比，開展查漏補缺，通過資源的橫向掠奪與縱向供給與下級構(gòu)成責(zé)任共擔(dān)。

(三)“事”與“責(zé)”的互動：任務(wù)持續(xù)推進的組織邏輯

組織的形成不等于任務(wù)的完成。在此過程中，共同體是如何發(fā)揮作用、完成組織績效并保障任務(wù)持續(xù)推進的呢？任務(wù)的推進過程離不開上述兩個環(huán)節(jié)，并經(jīng)歷了層級施壓、資源遞減以及上級介入三個階段，從而構(gòu)成了應(yīng)對該項任務(wù)的共同體。資源共享、壓力共存以及責(zé)任共擔(dān)的內(nèi)容形成了組織內(nèi)部相互聯(lián)結(jié)的力量。然而，組織共產(chǎn)力(1)滕尼斯認為，與人類共同生活形態(tài)息息相關(guān)的是人的意志，而整個社會是由“共產(chǎn)主義”發(fā)展到“理想的社會主義”的，組織的共產(chǎn)力表現(xiàn)為組織的共同體意志的聯(lián)結(jié)以及由此形成的組織對外行動的力量。參見滕尼斯《共同體與社會》，商務(wù)印書館，1999年，第52～54頁、第81～108頁。的形成并非建構(gòu)式的，而是在長期與外部環(huán)境的互動中形成的，呈現(xiàn)為增長—平衡的狀態(tài)，包括三個過程。

其一，預(yù)期紅線的設(shè)定。在任務(wù)推進過程中，上級政府對任務(wù)目標具有潛在的預(yù)期紅線，當任務(wù)的預(yù)期成果不滿足上級的預(yù)期目標時，就會采取運動式壓力傳遞的方式來提高組織績效。任務(wù)小組的整體治理效能與動力會隨著時間的推進而緩慢下降。當效能下降到一定程度時，如果產(chǎn)出成果不能滿足預(yù)期就會出現(xiàn)運動式加壓，直到最終的成果超過保障紅線。在運動式治理過程中，任務(wù)不是經(jīng)過一次施壓就可以完成的，而是要在任務(wù)目標確定的情況下，通過非常規(guī)、多次加壓的方式來保障任務(wù)目標的實現(xiàn)。案例中，預(yù)期紅線的設(shè)定者是街道的總負責(zé)人以及相關(guān)的評審專家。

其二，及時反饋機制。在共同體實施基層治理的過程中，面對各種短期性的成果均會及時地上報給組織，從而獲取下一步行動計劃。而每一次的反饋結(jié)果均會呈現(xiàn)出一種施壓狀態(tài)，上一級的主要想法、思路以及對短期任務(wù)的滿意程度決定了組織的下一步行動績效。隨著反饋頻次的增加，上級的建議從宏觀的內(nèi)容把握轉(zhuǎn)移到細節(jié)上(如聲音、配樂、場景轉(zhuǎn)化)的建議。相對而言，其后的修改主題會更加明確，指向也更加清楚，由此帶來效率的提升。在M社區(qū)任務(wù)實施的后半階段，組織分工更加明晰，不同于前一階段的被動處理，后期會出現(xiàn)主動承擔(dān)與分工的現(xiàn)象。

圖2 運動式治理下的任務(wù)推進邏輯(2)組織體的整體治理績效隨著時間的推移逐步下降，上級管理部門會及時地發(fā)現(xiàn)并施壓，從而有效地提升治理績效。然而，在一段時間后，組織績效又會緩慢下降，此時上級便會再次施壓，直至達到其預(yù)期的成果紅線。

表1 運動式施壓參與記錄

其三，壓力的動態(tài)推進。共同體在一定程度上會形成壓力共擔(dān)。案例中，上級領(lǐng)導(dǎo)對任務(wù)的要求既是評價任務(wù)完成情況的重要指標，也是共同體實踐的壓力來源。組織的壓力接收不是一次完成的，而是展現(xiàn)在職能序列中，經(jīng)過不同的時間、層級、維度的施壓，且壓力強度會呈現(xiàn)“強—弱—強”的波動形式。在此過程中，共同體不會根據(jù)壓力波動形式產(chǎn)生“高—低—高”的行政效率，任務(wù)小組具有一定的組織彈性，面對壓力時具有組織應(yīng)對機制和信息資源優(yōu)勢。即使是在較強的行政壓力下，基層共同體都比上級單位擁有更直接的信息資源，擁有對“事”的實際執(zhí)行權(quán)，施壓強化了共同體內(nèi)的組織認同與信任，增強了組織黏性，形成了組織的凝聚力。

由“事”和“責(zé)”互構(gòu)而成的共同體在壓力推進和組織價值共生中完成任務(wù)，實現(xiàn)組織目標。然而，這并不意味著組織能夠長期在“事的放大”和“責(zé)的鏈接”中實現(xiàn)組織績效的突破。在實踐中，當整個項目推進的時間過長而組織目標又過于長遠時，這種短期的壓力釋放、責(zé)任共擔(dān)、資源共享的方式并不能呈現(xiàn)出好的效果。這是因為一旦項目推進的時間過長，短期性的責(zé)任意識和價值共識將無法有效發(fā)揮，此時“事”的放大效果也會大打折扣。只有通過正式制度的保障和長期責(zé)任意識的培育，才能保證治理在后期發(fā)揮出實效。

四、基層“事責(zé)共同體”的形成與理論展望

上述案例刻畫了運動式治理下街道、社區(qū)在動員中形成的組織共同體，該共同體推進組織工作、完成組織績效并最終形成組織共產(chǎn)力。那么，這種“事”的放大、“責(zé)”的聯(lián)結(jié)的方式是否已經(jīng)成為基層治理中一般性的治理模式？從宏觀上講，社會的不確定性和復(fù)雜性無法通過單一固化的制度結(jié)構(gòu)來實施，而任務(wù)的重要性與壓力的層級性使得基層必須按照上級的要求嚴格執(zhí)行。對于這種看似矛盾的結(jié)構(gòu)是如何在基層組織實施的以及如何定義這場基層組織化過程，我們需要做進一步分析。

(一)時時有壓力：以“事”為中心的行政模式

近年來，中央強調(diào)社會治理的重心應(yīng)當下移，而基層就成為這一過程的主戰(zhàn)場。實現(xiàn)對社會自治能力的有效調(diào)動成為基層單位的主要工作。而社會治理的有效性需要關(guān)注社會主要矛盾的變化，以保障和改善民生、實現(xiàn)民眾的美好生活以及相對公平的公共產(chǎn)品供給為主要治理目標。在治理過程中，民生保障與改善工作并不是一項標準化或指標性任務(wù)，只能針對具體事項作出處理和反應(yīng)。因此，從基層社會治理角度講，基層初始實施模式應(yīng)當以“事”為中心。基層治理并不限于社會治理本身，還涵蓋了其作為政府行政體制末端的角色。深入觀察基層政府的行政過程，不論是“塊塊”上需要做好協(xié)調(diào)性功能的基層部門，還是“條條”上處于市轄區(qū)政府、街道辦事處、社區(qū)等一系列具有層級性的組織單元，基層政府都扮演著協(xié)調(diào)者、落實者、管理者和行動者的角色。黨的十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體制”的新議題，強調(diào)基層治理需要從“管理”走向“治理”，將基層政府從剛性的層級結(jié)構(gòu)中解脫出來，而現(xiàn)實的行政體制領(lǐng)域并沒有作出適應(yīng)性調(diào)整，上級政府仍實際掌握著資源與權(quán)力，這就使得一旦上級政府出現(xiàn)重要的“事”或必須完成的任務(wù)，基層單位就得隨“事”而轉(zhuǎn)，因“事”而動。

(二)事事要追責(zé)：長效權(quán)責(zé)聯(lián)結(jié)機制

條塊關(guān)系的本質(zhì)是強調(diào)條條之上的權(quán)力集中、監(jiān)督、管理和控制。盡管條條上的政府鼓勵基層自主干事業(yè)、謀發(fā)展，還配套了相應(yīng)的激勵措施與免責(zé)辦法，但實際情況是，只要出現(xiàn)問題，有關(guān)部門就一定會追責(zé)到相應(yīng)的負責(zé)人。在科層治理實踐中，相關(guān)追責(zé)體系下沉到街道，但眾多目標考核單位卻在社區(qū)層級，街道不僅要做好上級的回應(yīng)工作，同時還要代替部分社區(qū)的功能，扮演“資源兜底”的角色?？梢姡艿綄蛹壥汉蜕弦患壵闹苯痈深A(yù)，基層單位利用層級資源，經(jīng)歷了資源共享、壓力共存與責(zé)任共擔(dān)的過程，形成了專門應(yīng)對任務(wù)的“共同體”。值得注意的是，“共同體”內(nèi)部不僅存在層級的責(zé)任劃分，更有著一定的“聯(lián)責(zé)機制”，具體包含兩個方面。一是明確目標管理過程中的責(zé)任連帶關(guān)系。目標管理責(zé)任制的簽訂表明共同體成員之間形成了責(zé)任連帶關(guān)系。在成員沒有很好地完成行政任務(wù)時，成員會受到懲治，基層政府還需要為此承擔(dān)一定的責(zé)任。二是通過“一把手”負責(zé)制強化聯(lián)帶關(guān)系。這在運動式治理過程中非常普遍，上述案例中街道的負責(zé)人是該項工作的“一把手”，“一把手”與成員因責(zé)任而被聯(lián)系在一起，需要對組織所承擔(dān)的行政任務(wù)負責(zé)。由于任何組織成員的工作情況都會影響最終任務(wù)的完成，“一把手”實際上是關(guān)鍵的責(zé)任主體，決定著組織目標任務(wù)的預(yù)期紅線，保障組織實施任務(wù)的最終效果。

(三)共同話語體系：組織形成的重要載體

“共同體”的定位是基于共同意志、共同風(fēng)俗與共同信仰而聯(lián)結(jié)在一起的有機形式。[30](P.71)由此，共同體并非傳統(tǒng)意義上的組合、拼湊、整合過程，而是一個聚合、集合、有機的實踐過程。作為自治的主要單元，社區(qū)兼有治理和利益發(fā)展的目標。[31]在實際發(fā)展過程中，社區(qū)既需要將街道的治理要求與內(nèi)容傳遞給民眾，又需要將社會民眾的需求及時地傳遞給上級，從而開展符合民眾期望的服務(wù)活動。長期以來，社區(qū)需要塑造開放的話語場域，使其成為平等交流對話的場所。社區(qū)是街道的主要治理場所，以平等身份進入社區(qū)并領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃各項活動是街道影響和規(guī)制社區(qū)治理的主要方式。社區(qū)工作人員的主要工作內(nèi)容是對長期開放場域的有效性、協(xié)調(diào)性治理，包含平臺構(gòu)建、渠道建設(shè)以及規(guī)則制定等內(nèi)容。對社區(qū)居民與其他參與者而言，平臺應(yīng)當符合他們的共同利益與價值、并輔助出臺相關(guān)的引導(dǎo)流程，逐步形成具有聚集效應(yīng)的共同體話語體系。因此，實現(xiàn)街道—社區(qū)兩級層面的共同行動的前提是構(gòu)建共同話語體系的場域、促成共同意志組織的形成，包含公共協(xié)商機制、網(wǎng)絡(luò)話語體系以及公共話語的制度保障等。

(四)正式制度與非正式制度的交替：彈性治理

在基層治理過程中，正式制度與非正式制度本質(zhì)上可以理解為國家與社會的關(guān)系?；鶎犹幱谡姓I(lǐng)域的末端，是接觸社會的直接政府單元。從治理角度講，基層應(yīng)當具備隨機處理各類事項的能力。因此，基層治理不是程序性的，而是應(yīng)當根據(jù)事件的重要程度作出相應(yīng)的反映。然而，基層處于政府的結(jié)構(gòu)化體制內(nèi)，從權(quán)責(zé)要求和職責(zé)設(shè)定來說，基層有義務(wù)執(zhí)行上級安排的各種任務(wù)。一般而言，基層是指街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，但在實際治理過程中社區(qū)也經(jīng)常參與其中。社區(qū)不是真正意義上的政府，在街道管理改革的大形勢之下，社區(qū)并沒有擺脫街道成為獨立的自治機構(gòu)，社區(qū)服務(wù)建設(shè)仍然需要依靠上級財政的支持，社區(qū)在眾多轉(zhuǎn)移支付項目上必須要與上級達成一致。不同于傳統(tǒng)的“條條”間的政府關(guān)系，街道與社區(qū)之間不構(gòu)成垂直的兩級政府，而是在特定的、專項的任務(wù)上構(gòu)成上下級關(guān)系，本文將其概括為特殊的、需要放大的“事”。因此，在街道—社區(qū)治理中，通常采用正式制度與非正式制度并存的方法來完成組織任務(wù)。

在“事責(zé)共同體”內(nèi)存在著正式制度與非正式制度并立的情況。正式制度包含政策命令、權(quán)責(zé)設(shè)定和崗位要求等，強調(diào)以規(guī)章性制度要求為前提，在程序性的安排與權(quán)責(zé)明確的情況下組織與開展行政活動。非正式制度包含兩類：自上而下命令的非正式制度，即運動式治理、加壓式執(zhí)行以及各類專項整治任務(wù)等，通過非正式的組織科層權(quán)威力量施加給行政主體，以獲得符合組織期望的績效成果；自下而上的組織非正式制度，表現(xiàn)為行政主體所采用的方式、方法以及非正式資源與手段等。Lavee在對以色列基層公務(wù)人員的研究過程中發(fā)現(xiàn)，基層公務(wù)人員為消費者提供了大量的非正式資源，如時間、情感以及培訓(xùn)、專業(yè)知識等。[32]

正式制度與非正式制度在實施過程中呈現(xiàn)出一方強、一方弱的情景，這是因為正式制度所強調(diào)的程序化與權(quán)責(zé)性排斥非正式制度下的靈活性和變通性。然而，在“事責(zé)共同體”內(nèi)卻出現(xiàn)了正式制度與非正式制度都強的局面，這是因為“事責(zé)共同體”組織成立后會通過極快的方式開展任務(wù)分配與權(quán)責(zé)設(shè)定，圍繞任務(wù)開展組織與行政活動。案例中，通過會議的方式開展任務(wù)分配，通過預(yù)期紅線的設(shè)定、壓力推進以及及時反饋的方法推進組織任務(wù)，從而完成目標績效。由此，“事責(zé)共同體”可理解為一個特殊的運動式基層治理的組織形式。

表2 正式制度與非正式制度交替下的組織呈現(xiàn)

在基層治理過程中，正式制度與非正式制度交替實施并發(fā)揮作用。首先，正式制度決定了組織聯(lián)結(jié)的基礎(chǔ)。正式制度是促成任務(wù)實施、開展組織活動、明確資源的基礎(chǔ)性保障，保障行政任務(wù)的完成、形成組織雛形。其次，非正式制度則是組織形成后的績效保障。非正式制度在多數(shù)情況下發(fā)揮著完成組織任務(wù)、實現(xiàn)組織績效的關(guān)鍵性作用。非正式制度的本質(zhì)是關(guān)注人的多樣性與復(fù)雜性，尤其強調(diào)從情景、事項、目標的角度開展組織活動。組織正是通過預(yù)期紅線設(shè)定、觀察與施壓以及及時反饋的過程來保障組織績效、完成組織任務(wù)目標的。最后，非正式制度內(nèi)仍會嵌入正式性的制度因素。長期施壓或采用非正式制度的組織方式將會導(dǎo)致組織疲軟或無法按時、按規(guī)定完成組織績效，這就需要嵌入正式性的制度因素以保障常規(guī)性任務(wù)的完成。被嵌入的正式性制度通常是臨時性的，在一定的時間限度內(nèi)發(fā)揮作用。當任務(wù)完成或項目結(jié)束時，這種組織內(nèi)的正式制度的約束性也會隨之消失，但當非正式的制度形式成為常態(tài)就會返回到初始的正式制度保障的環(huán)節(jié)。因此，“事責(zé)共同體”的產(chǎn)生、發(fā)展與衰敗是一個循環(huán)過程，如圖3所示。

圖3 “事責(zé)共同體”彈性治理的內(nèi)涵

長期以來，人們對基層組織的認知是固化的、線性的，認為它是解決各類行政問題的政府行政末梢，但卻忽略了其需要長期面對社會發(fā)展的復(fù)雜性和不確定性，而這些很難依靠傳統(tǒng)的科層理性或權(quán)威性來應(yīng)對。從這個角度看，“事責(zé)共同體”的彈性化組織過程具有必然性。從科層管理的角度看，基層處于政府行政末梢，緊密貼近社會現(xiàn)實的特征使其治理方式區(qū)別于一般的行政模式。本文的立論基點由此展開。社會的復(fù)雜性和多元性使政府在治理過程中作出相應(yīng)調(diào)整，以適應(yīng)環(huán)境的變化。而官僚科層的發(fā)展又不可避免地會陷入組織固化的過程，表現(xiàn)為權(quán)力固化[33]、路徑依賴[34]以及程序依賴。二者產(chǎn)生的沖突集中爆發(fā)于基層，并在實踐中展現(xiàn)為制度性責(zé)任規(guī)定與實際任務(wù)分派的矛盾、體系性規(guī)章與靈活性處理的矛盾、程序性流程與非正式過程的矛盾等。為了處理這些矛盾并有效地應(yīng)對關(guān)鍵性組織任務(wù)，基層擁有一套自發(fā)的運動式動員機制，具體表現(xiàn)為社區(qū)無法在自治過程中實現(xiàn)財政自營，因而需要依靠上級財政的支持。長此以往，社區(qū)更加依賴街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))，而街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))在完成關(guān)鍵性任務(wù)的時候也依賴社區(qū)，這就使街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))—社區(qū)兩級具有聯(lián)結(jié)的內(nèi)生動力。內(nèi)生聯(lián)結(jié)動力不等于共同體就此形成，必須以共同意志的形成為基礎(chǔ)。

受到單個案例研究局限性的影響，“事責(zé)共同體”的解釋更加適合小規(guī)模的政府運動式治理。其主要原因在于，當組織規(guī)模較大時，規(guī)模式的人情聯(lián)結(jié)、契約聯(lián)結(jié)的效果將大幅度縮水，組織內(nèi)部發(fā)揮核心作用的要素也逐步從“事”的放大、“責(zé)”的鏈接到制度化建設(shè)方向轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的“以責(zé)為鏈接，以事為中心”的激勵效果不如制度性的約束有效。因此，“事責(zé)共同體”的概念內(nèi)涵不能上升至一般性的基層治理組織體，但可用于描述運動式治理下基層的組織過程。長期來看，這一組織不會一直存在，可能會成為行政體制轉(zhuǎn)變的中介性實體形態(tài)，也可能會成為自下而上行政體制改革的信號。