公共政策學視野中的“排斥”：一個政策研究的新領域

鐘裕民

(南京師范大學 公共管理學院，江蘇 南京 210023)

引言

在資源稀缺的社會中，每一個個體對資源的占有就意味著別人所用資源的減少，因此，難免會產生個人與個人之間、個人與群體之間、個人和群體與政府之間在某種利益上的矛盾或沖突。為解決這一矛盾或沖突，決策者就需要運用政策手段對不同社會成員或社會群體的利益和利益要求進行區(qū)分和選擇。以排斥角度觀之，這種區(qū)分和選擇體現(xiàn)為將部分社會成員或社會群體排斥出政策受益范圍，以維護某些群體或某些階層的利益，為實現(xiàn)決策者的最終價值目標服務。因此，就本質而言，制定與執(zhí)行一項公共政策，即是把某些社會成員、群體或區(qū)域排斥在政策受益范圍之外，或是否定、遏止、排斥某些社會成員的價值和行為，以實現(xiàn)對社會價值進行分配或再分配?？梢?，排斥性是公共政策的基本屬性。美國政治學家戴維·伊斯頓在《政治體系——政治學狀況研究》一書中揭示了公共政策排斥的本質，“一項政策的實質在于通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們”[1](P.123)。然而，由于該書是探討如何建立政治學理論體系的專著，并沒有提出政策排斥的概念，更沒有對政策排斥的相關議題進行系統(tǒng)的理論建構。雖然西方學界對政策導致的社會排斥問題進行了深入的研究，并提出了政策性排斥、制度性排斥等概念，但是，這些概念都是建立在社會排斥分析范式上的，缺乏公共政策的分析視角。本文嘗試從公共政策的分析視角系統(tǒng)梳理公共政策排斥的概念體系，明確公共政策排斥的研究對象，厘定公共政策排斥的研究范疇，進而探索公共政策排斥的研究路向。

一、公共政策學視野中的“排斥”：一個區(qū)別于傳統(tǒng)的概念

(一)傳統(tǒng)研究視角中的“排斥”觀念

傳統(tǒng)的“排斥”研究主要集中于社會學領域，排斥常常指個體或群體所遭受的不利狀況。法國學者勒內·勒努瓦在其著作LesExclus，unFrancaissurDix中指出，1974年的法國“被排斥”人口占法國總人口的1/10。這里的“Les Exclus”(被排斥者)一詞指的就是那些不受傳統(tǒng)社會保障制度保障的人。為了揭示制度在排斥中的作用，學者們把“制度”與“排斥”兩個概念連接在一起。羅杰斯(Rodgers)認為，介于經濟和社會發(fā)展之間的制度性安排決定著接納和排斥這兩個完全不同模式的形成。[2](PP.39～55)阿馬蒂亞·森強調，有些政策導致的剝奪可能不會直接給受剝奪人造成損失，但會間接地導致其他一些嚴重的后果，如某些人因沒有抵押物而無法利用信貸市場。[3]可見，雖然國外學者高度關注政策導致的“排斥”問題，但他們將這種“排斥”置于社會排斥分析框架內進行研究，認為“排斥”具有負向的含義。我國學者延續(xù)國外學者的傳統(tǒng)，從社會排斥視角揭示了“排斥”的含義。唐鈞(2002)認為，所謂的“社會排斥”最早體現(xiàn)為種族歧視和偏見，這種歧視和偏見往往是建立在社會達成的政策基礎之上的。[4]周林剛(2004)指出，社會政策造成的排斥是農民工等一些社會群體處于不公平狀態(tài)的主要原因。[5]總之，國內外學者對“排斥”議題的研究主要是基于社會排斥視角，把“排斥”一詞當成貶義詞來運用。這種研究取向高度關注社會弱勢群體在物質層面的缺陷，關注特定社會階層遭受不公正待遇的政策性根源，有助于進一步深化人們對社會排斥的研究，無疑為當今世界的社會公正研究提供了有價值的理論參照。然而，這種研究取向中的“排斥”觀念偏離了“排斥”一詞的本意?！缎氯A詞典》對“排斥”一詞有明確的解釋，即“不相容而使離開自己這方”[6](P.733)?？梢姡瑥母星樯噬峡?，“排斥”一詞為中性詞，既可以指排除好的物品或某一物品好的部分所帶來的不良結果，也可以指排除壞的物品或某一物品壞的部分所帶來的良性結果。從意識形態(tài)意義上講，這種研究取向不利于促進社會融合，“如果我們使用的語言被意識形態(tài)化甚至是情緒化，那么在價值判斷上具有傾向性的社會排斥概念就可能人為地制造情感或認知上的對立”[4]。

除了社會學之外，哲學、經濟學、醫(yī)學也常常用“排斥”一詞來描述其研究對象。在哲學語境中，排斥體現(xiàn)為對立雙方相互分離的運動形式，如相互批評、相互否定、相互矛盾、相互作用、相互影響等。在經濟學語境中，“排斥”是一種資源配置方式，如多生產一個單位產品A，就可能少生產若干單位產品B。醫(yī)學上常常使用急性排斥、慢性排斥、藥物排斥、移植排斥和免疫排斥等詞匯來描述某種醫(yī)學狀態(tài)。綜上，在哲學、經濟學、醫(yī)學等學科中，“排斥”表示互相分離的不相容狀態(tài)。這種定義取向體現(xiàn)了“排斥”一詞的本來意涵，但這種取向中的“排斥”一詞只描述了“排斥”作為“狀態(tài)”的靜態(tài)屬性，不能很好地揭示“排斥”作為“過程”的動態(tài)屬性。顯然,哲學、經濟學、醫(yī)學等語境中的“排斥”不能準確地揭示公共政策學視野中的“排斥”概念。正確界定公共政策學語境中的“排斥”概念既要立足于“排斥”一詞的本然意蘊，又要體現(xiàn)政策作為利益分配工具的本質屬性。

(二)公共政策學視野中的“排斥”概念

從公共政策的角度看，排斥的中性意蘊(即“排斥性”)揭示了政策的本質，即在資源稀缺的條件下，作為社會資源的重要分配主體，政府不可能對所有社會成員的利益要求都予以滿足，這就需要政府運用政策手段將部分社會成員或群體排除在政策利益范圍之外，以更好地實現(xiàn)政府的執(zhí)政目標?？梢姡吲懦庑陨羁痰伢w現(xiàn)了政策作為社會利益的分配工具的內在本質。具體而言，以下三個因素決定公共政策具有排斥性。

其一，資源稀缺性。由于社會資源的稀缺性，作為社會價值分配主體的政府需要在區(qū)分“應當?shù)美焙汀安粦美钡幕A上，將某些社會成員或群體的利益與利益要求納入到政策的受益范圍，而將“不應得利”的社會成員和群體的利益與利益要求排斥在政策受益范圍之外，以有效實現(xiàn)“應當?shù)美钡纳鐣蓡T和群體的利益，增進和維護社會公正。

其二，社會的復雜性。在全球化、信息化時代，人類社會正變得越來越充滿著風險和不確定性。受西方新自由主義思潮的影響，個人主義、利己主義、享受主義和拜金主義等價值觀日益侵蝕著大眾生活，傳統(tǒng)社會遺留下來的官僚主義、形式主義和宗派主義依然根深蒂固。此外，在市場經濟大潮面前，坑蒙拐騙、弄虛作假、爾虞我詐、見利忘義和徇私行賄等不良行為屢見不鮮。在復雜的社會條件下，迫切需要以政府為主的公共機構在區(qū)分“正當價值”和“不當價值”的基礎上，將社會生活中的不當價值和不當行為納入政策排斥的范圍，以促進社會公共生活的良性運行和經濟社會的健康發(fā)展。

其三，政策受眾需求的增長變化。馬斯洛認為人的需求包括生理、安全、社交、尊重和自我實現(xiàn)五個層次。他指出，人們的需要是按照重要性和等級性排列的，當人們的低一級需求得到滿足后就會去追求更高一級的需求。[7](PP.105～106)馬斯洛的需求層次論說明了人類需求的遞增性與內在性?？v覽古今中外，由于受到歷史、經濟、社會等條件的限制，政府對于滿足民眾的需求常常力不從心。在政策受眾需求的增長變化和政府能力有限的悖論面前，政府需要運用政策手段來限制或排斥民眾的不合理需求，以期能夠更加有效地利用有限的社會資源來滿足民眾的合理需求，從而不斷地滿足人們對美好生活的向往。

綜上，公共政策學中的“排斥”可界定為政策主導者通過顯性或隱性的政策安排，或將某些個人、群體、階層排除在政策的受益范圍之外，或遏止、排斥某些社會成員的價值、行為，依據一定的政策目標實現(xiàn)對社會價值進行分配的過程或結果?？梢?，公共政策排斥實質上是一種社會價值分配方式。當權威機構通過公正原則而將被排斥對象排除在政策受益范圍之外時，這種“排斥”是“失其應所失”，就是正向的政策排斥；反之，則是負向的政策排斥。換言之，是否公正關系到政策排斥的根本性質，是政策正排斥與政策負排斥的根本區(qū)分標準。依照羅爾斯的觀點，公正應包含“基本權利保障”“一視同仁”“得所當?shù)谩薄安顒e原則”四個方面[8](PP.231～292)，公共政策排斥的劃分標準具體包括四個方面。一是社會成員的基本權利是否得到了政策保障；二是社會成員是否得到了“公平的機會平等”；三是社會成員所得(報酬與獎懲)與付出(貢獻與功過)是否相稱；四是弱勢群體是否得到了政策的有效補償。政策正向排斥要符合四項標準的肯定性意義，反之，只要政策四項標準中出現(xiàn)一項為否定意義，就屬于政策負向排斥。為了實現(xiàn)、增進和維護社會公正和促進公共生活良性運行的需要，國家有必要運用公共政策正向排斥工具，或把某些“不應享受”某種政策利益的社會成員、群體、階層排斥在政策受益范圍之外，或遏止、排斥民眾的某種不當價值或行為。

二、公共政策學視野中的“排斥”：具有特殊研究對象和話語體系的新領域

與政策排斥相似的分析概念主要有社會排斥、政策分配、政策歧視等。雖然公共政策排斥這一概念是西方學者在研究社會排斥問題的過程中引申出來的，并且通常把政策性排斥作為社會排斥的一個重要面向來理解，但是，公共政策排斥與社會排斥存在明顯區(qū)別。

其一，感情色彩不同。社會排斥是貶義詞，正如曼紐爾·卡斯特所指出的，社會排斥是在社會制度和價值架構的社會標準中，某些個人及團體被系統(tǒng)地排除在社會主流范圍之外[9](PP.142～189)；作為一種社會價值分配方式，公共政策排斥包括正向排斥和負向排斥，是中性詞。其二，分析對象不同。作為社會問題的分析工具，社會排斥的關注對象是社會弱勢群體，“時任戴高樂政府社會行動處國務大臣的勒努瓦提出了社會排斥的概念，并將社會排斥對象歸為那些處于被增長所遺忘的邊緣人：精神和身體殘疾者、行動不便的老人、自殺者、受虐待的兒童、吸毒者、犯罪者、單身父母(特別是單身母親)、居住困難者、邊緣人、反社會的人以及其他‘社會格格不入者’”[10]；公共政策排斥所著眼的被排斥對象既可能是社會弱勢群體，也可能是優(yōu)勢人群，如社會救助政策排斥的是社會優(yōu)勢人群。其三，性質不同。從本質上講，公共政策排斥是公共政策分配功能的集中體現(xiàn)，指向決策主體按照具體的標準、機制和方式對社會資源進行配置的過程與結果，是政策學術語。社會排斥是社會學者用于解釋個體或群體所遭受的不利狀況及其原因的分析工具，是社會學術語。

政策排斥研究與政策分配研究在本質上是相通的。政策分配主要研究如何依據政策主導者的價值取向來區(qū)分和配置社會成員或社會群體的利益、權益，而政策排斥主要研究如何把競爭對手從權力范圍、利益分配系統(tǒng)中排斥出去，或使之處于較低的位置?？梢姡吲懦馀c政策分配都是社會價值的分配方式，都聚焦于利益分配問題。正如伊斯頓所言，公共政策是“對全社會的價值所作的權威性分配”[11](P.129)。

從某種意義上講，公共政策排斥理念的提出開辟了政策排斥研究與政策分配研究關聯(lián)性的新通道。但是，傳統(tǒng)的政策分配概念主要關注的是“誰得到”“怎樣得到”“應不應當?shù)玫健比齻€基本問題，即所有的社會成員能否公正地獲得社會財富的問題；而公共政策排斥分析概念則把研究對象指向被排斥對象，研究“誰失去”“怎樣失去”“應不應當失去”等基本命題。政策分配研究主要聚焦于權力資源、制度資源、物質資源、社會資源、公共物品與公共服務資源等綜合性資源的界定、獲取、培育與配置，而政策排斥研究主要關注社會資源、公共物品與公共服務資源等與經濟社會發(fā)展運行相關資源的區(qū)分、獲取、建構與配置。

雖然政策排斥和政策歧視的分析框架都高度聚焦于利益受損群體，但政策排斥和政策歧視的分析概念存在顯著區(qū)別。其一，政策歧視分析概念主要從靜態(tài)視角考察性別、宗教、種族、社群、文化等因素對利益受損群體的影響，而政策排斥分析概念以動態(tài)視角考察政策機制對利益受損群體的影響；其二，政策歧視分析概念主要關注的是結果，主要回答“是什么”的問題，而政策排斥分析概念不僅關注結果，而且關注政策排斥的形成過程，主要回答“為什么”的問題；其三，政策歧視分析概念主要關注遭受非公正政策待遇的被排斥對象，而政策排斥分析概念不僅關注不應當遭受排斥的被排斥對象，如戶籍政策負排斥關注遭受戶籍政策排斥的外來務工人員，而且關注應當被排斥的對象，如把哪些人群納入個人所得稅免征的排斥范圍。

總之，公共政策排斥是一個既從屬于政策科學體系又具有獨特研究對象和話語體系的學術新視域。公共政策學視野中的“排斥”與相似分析框架的區(qū)別詳見表1。

表1 公共政策學視野中的“排斥”與相似分析框架的區(qū)別

公共政策排斥的運行機制和基本規(guī)律是公共政策排斥分析框架的研究主線。換言之，公共政策排斥是研究公共政策排斥的運行機制和基本規(guī)律的概念。公共政策排斥的運行機制指向政策排斥運動的類型結構、功能特性、形成過程與形成機理等。公共政策排斥的基本規(guī)律具有共時(微觀)和歷時(宏觀)兩層含義。從共時角度講，公共政策排斥是指具體公共政策排斥在其起因、執(zhí)行、終止過程中所呈現(xiàn)出來的特點和規(guī)律；從歷時角度講，公共政策排斥是指公共政策排斥模式在國家治理發(fā)展歷史進程中的演變軌跡與基本規(guī)律。把公共政策排斥的運行機制和基本規(guī)律作為公共政策排斥論的研究對象，能夠更好地體現(xiàn)并突出政策科學的實踐性和應用性。作為研究“誰被排斥、怎樣被排斥”等基本命題的科學，公共政策排斥提倡以被排斥對象為中心，以公正理論為理論基礎，以探究政策正排斥與負排斥的區(qū)分標準、過程機理為研究主線，從而促進政策負排斥向政策正排斥轉化。

一個研究對象的具體化最終要落實到厘清其鎖定的研究內容上。公共政策排斥分析概念的研究內容可從五個方面概括。

第一，概念建構。概念建構就是要界定公共政策排斥分析概念中的核心概念，建立公共政策排斥分析概念的概念群。擁有規(guī)范統(tǒng)一、界定明晰、體系完整、邏輯嚴密的概念體系是分析概念成熟的標志。政策排斥論的概念體系由兩級子系統(tǒng)構成(見圖1)。

第二，要素分析。要素指向影響制約政策排斥的生成、排斥向度與強度、排斥性政策的實施及其后果的各個主要因素。需要分析的要素包括政策排斥的主客體、產生排斥的制度背景與政策環(huán)境、正排斥與負排斥的作用機理及其效應等。

第三，價值研判。任何一種政策排斥向度與強度的生成都是某種價值導向作用的結果。對政策排斥的價值研判就是要研究一項具體的政策基于何種價值偏好來制定和實施，以及為什么這樣的價值能夠在政策的制定與實施中發(fā)揮主導作用。

第四，動力機制。從根本上說，無論是政策的正向排斥還是負向排斥，都是政策主導者之間、利益相關者之間、政策主導者與利益相關者之間進行政策博弈的結果。動力機制主要關注為什么在某個特定的時空環(huán)境中某項政策會產生正向或負向的排斥以及不同的排斥強度，政策博弈的力量對比、博弈方式對之起到了怎樣的作用。

第五，影響評估。研究政策排斥的影響評估既需要探究如何從宏觀上考察一項政策排斥對社會產生的總體性影響，又需要從微觀上探究如何評估政策排斥對相關社會成員、階層或群體所造成的具體影響。因此，影響評估主要研究進行政策排斥性結果評估的指標體系與評估方法。

圖1 公共政策排斥論的概念體系

三、負向排斥與正向排斥：深化公共政策視野中“排斥”研究的雙重理路

政策排斥概念具有與社會排斥分析概念不同的政策學思維，有著與政策分配、政策歧視分析概念不同的研究對象，開拓了公共政策研究的新領域。雖然有學者提出了政策正排斥與政策負排斥的雙重維度(1)參見黃健榮、鐘裕民《公共政策排斥論：政策認知的新探索》，載《江蘇行政學院學報》2015年第4期；鐘裕民《政策排斥分析框架及其應用：以保障性住房管理為例》，載《中國行政管理》2018年第5期。，但是，對于在實踐中應如何促進社會公正的正向排斥政策體系，通過促進政策正排斥、建立治理政策負排斥的路徑以改善國家治理，學界仍需深入研究。

(一)深入剖析公共政策負排斥的本質：深化“排斥”研究的傳統(tǒng)路向

公共政策導致的社會排斥(政策負排斥)在現(xiàn)實中呈現(xiàn)什么樣的形態(tài)或者“負排斥”應以什么標準進行判斷，這既是當前研究的薄弱之處，也是公共政策負排斥所應當弄清楚的首要問題。要回答這些問題，我們需要深化對公共政策負排斥的本質的認識。如前所述，是否公正是區(qū)分政策正向排斥與負向排斥的界標。據此，公共政策負排斥的本質體現(xiàn)為背離了公正的社會價值分配。借鑒羅爾斯的公正標準，公共政策負排斥體現(xiàn)在四個方面。

1.社會成員基本權利的差序格局 基本權利是每個人應享有的權利，具體體現(xiàn)為一國憲法確認的社會成員在政治、經濟、文化、人身等方面所享有的基本權利?；緳嗬降仁乾F(xiàn)代國家政治文明的一個重要標志。正如馬克思所說：“這種平等要求更應當是從人的這種共同特性中，從人就他們是人而言的這種平等中引申出這樣的要求：一切人，或者至少一個國家的一切公民，或一個社會的一切成員，都應當有平等的政治地位和社會地位?！盵12](P.480)公正價值要求政策保障每個社會成員平等享有基本權利，政策負排斥則意味著政策導致的社會成員基本權利呈差序格局，具體體現(xiàn)為三個方面。一是政治權利的差序格局。例如，在當下中國，雖然公民具有平等的法定政治權利，但實然政治權利依然存在差序問題。以流動人口選舉權為例，《北京市區(qū)、縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會代表選舉實施細則》(2016年3月24日北京市第十四屆人民代表大會常務委員會第二十六次會議通過)第31條規(guī)定，戶口在外省市現(xiàn)居住在本市的人員，一般應當在戶口所在地參加選舉；不能回戶口所在地參加選舉的，由本人提供戶口所在地出具的選民資格證明，也可以在現(xiàn)居住地進行登記。其他省市也有相似的規(guī)定?？梢?，雖然法律賦予流動人口以選舉權，但均加入了具有本地戶籍的“屬地”條件，這造成了流動人口參與選舉活動的“兩難”困境。一方面，由于受到工作、時間、交通等因素的制約，大多數(shù)流動人口往往不愿意回到原籍參加選舉[13]；另一方面，由于獲得居住地選民資格的程序比較繁瑣(如需提供戶口所在地出具的選民資格證明等)，很多流動人口不愿意為獲得居住地的選舉資格而做出努力。這兩方面的原因導致流動人口的選舉權很難實現(xiàn)，因而基本上與城鎮(zhèn)和農村的選舉活動無緣。[14]綜上，從實然選舉權獲得的角度講，無論是與城市居民還是與農村居民相比，流動人口都處于不利地位。二是經濟權利的差序格局。經濟權利主要包含參與市場競爭權、獲得物質報酬權與幫助權、私有財產權等。以市場準入為例，有些行業(yè)允許國有企業(yè)和外資企業(yè)進入，但卻限制和禁止非公有制企業(yè)進入，或是通過抬高市場準入門檻的方式使非公有制企業(yè)無法與公有制企業(yè)、外資企業(yè)進行公平競爭。[15]三是公民社會權利的差序格局。例如，在退休政策中，退休職工的待遇分為三個檔次，公務員最高、事業(yè)單位次之、企業(yè)職工最低，其中，同級別公務員與企業(yè)職工的退休工資相差一倍以上。在某些政策安排中，公民的基本權利按身份享有，而不是按同一標準的“公民”享有，可以因身份不同而不同，實際上反映了政策負排斥的本質，即公民基本權利的實現(xiàn)未得到國家的平等保障，導致一部分社會成員或群體的基本權利缺失或實現(xiàn)不足。

2.社會機會獲得的雙重標準 對于公民而言，即使其基本權利得到了平等對待，還需要有機會爭取并運用這些權利，這一點對于公民能否有效參與社會生活具有決定性作用。因此，羅爾斯提出了“地位和職務向所有人開放”[16](P.56)的機會平等原則。在同一個社會共同體中，當公共政策使用雙重標準來限制某一個社會成員或群體的某一種社會機會時，如限制某一個社會成員或群體獲得學習或就業(yè)的機會、限制民企進入非國家安全行業(yè)、限制外地企業(yè)進入某地方市場等，公共政策負排斥就已經出現(xiàn)了。以公務員考試為例，雖然公務員考試被喻為最公平的考試，但其受到的地域限制仍然有跡可循。例如，《重慶市2018年上半年公務員錄用招考公告》第1條規(guī)定：“本次招錄對象為符合下列條件之一的人員：(一)在報名開始日(2018年3月23日，下同)前已取得或者能夠在2018年7月31日前取得全日制普通高校普通本科及以上學歷并取得學士及以上學位的人員；(二)在報名開始日前取得國民教育(包括全日制、自學考試、成人教育、網絡教育、夜大、電大、函授)序列?？萍耙陨蠈W歷且在報名開始日前戶口已在重慶市轄區(qū)內的人員；(三)重慶市外生源在重慶市內高校就讀以及重慶市生源在重慶市內外高校就讀且能夠在2018年7月31日前取得全日制普通高校普通?？萍耙陨蠈W歷的2018年畢業(yè)生。”[17]該規(guī)定把不在重慶市高校就讀的外地?？瓶忌懦庠趨⒓涌荚嚨臋C會之外，這實際上對戶籍身份不同的專科考生施行了雙重標準，對他們構成了政策負排斥。

3.貢獻與報酬的不相匹配 哲學家們普遍認為，人們所享有的非基本權利應當按照貢獻分配，即按一個人給予社會和他人的利益(即貢獻)的大小進行分配。正如亞里士多德所言：“合乎正義的職司分配應該考慮到每一受任的人的才德或功績?！盵18](P.136)雖然非基本權利應按比例原則進行分配(即貢獻與報酬應相匹配)已經成為現(xiàn)代世界各國的共識，但是，要真正實現(xiàn)這一原則并不容易。當下，中國不同行業(yè)存在的收入差距就反映了這一現(xiàn)實。2019年，城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員年平均工資最高的三個行業(yè)分別是信息傳輸、軟件和信息技術服務業(yè)161352元，科學研究和技術服務業(yè)133459元，金融業(yè)131405元，分別為全國平均水平的1.78倍、1.47倍和1.45倍。年平均工資最低的三類行業(yè)分別是農林牧漁業(yè)39340元，住宿和餐飲業(yè)50346元，居民服務、修理和其他服務業(yè)60232元，分別為全國平均水平的43%、56%和67%。[19]最高與最低的行業(yè)平均工資之比約為4︰1。不同行業(yè)的收入差距實質上體現(xiàn)為當前國家收入分配政策體系對某些社會群體的排斥，以至于某些社會成員未能獲得與其貢獻相一致的報酬，從而造成了對某些社會成員與社會群體獲得工作報酬權的負排斥。

4.特殊保護或實質平等缺失 機會公平原則包括差別對待原則，即對稟賦不同的社會成員給予差別對待。羅爾斯指出，為了平等地對待所有人，為其提供真正同等的機會，社會必須更多地關注那些天賦較低和出身較不利的人們，“社會和經濟的不平等應該有利于社會之最不利成員的最大利益(差別原則)”[16](P.97)。特殊保護缺失所產生的負排斥現(xiàn)象在現(xiàn)實中大量存在。例如，對小微企業(yè)缺乏必要的政策保護與扶持，使得那些弱勢企業(yè)在與國有大企業(yè)的競爭中處于極為不利的處境；殘疾人、老年人等弱勢群體特殊保護機制的缺乏導致這些群體在享受公共交通、公共文化等方面的平等機會被排斥；弱勢群體的表達渠道缺失導致其表達機會被排斥；等等。

盡管以上四個方面能夠為鑒別公共政策負排斥現(xiàn)象提供基本標準，但對于一項負排斥性政策究竟在多大程度上影響著被排斥對象的生存狀態(tài)，則需要更加深入地研究政策排斥結果評估的指標體系與評估方法，具體可從三個方面展開研究。一是加強教育、社保、住房、就業(yè)、醫(yī)療等領域的典型政策排斥研究，特別是要深入開展某些具體政策的正排斥效應和負排斥程度的評估研究，為具體政策的負排斥治理、促進社會公正提出對策；二是加強對某一個社會群體的政策負排斥狀況的針對性研究，開展某些針對具體社會群體的負排斥程度的評估研究；三是引入定量研究方法，加強政策的正排斥效應與負排斥評價指標體系的相關研究。

(二)推動公共政策正向排斥：拓展“排斥”研究的新路向

維護、增進和實現(xiàn)社會公正是政府的應盡職責，也是政府存在的根本理由。作為實現(xiàn)社會公正的重要途徑，公共政策正向排斥理應成為必要的、合理的公共治理方略。因此，如何推動公共政策正向排斥應當成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要命題。這一研究命題在國內外研究中尚未涉及，可以成為“排斥”研究的新方向。

首先，“排斥”研究如何充分發(fā)揮公共政策的利益排斥功能，以實現(xiàn)最適當?shù)睦嬖V求者在國家主導的價值框架下“得其所應得”。發(fā)揮公共政策的利益排斥功能的關鍵是科學地制定排斥標準。對于國家救助政策而言，可依據收入、財富或能力等排斥基準建立以優(yōu)勢人群或特定對象為目標的政策排斥清單，確立不應當享受政策利益的個人、群體、階層、地區(qū)的范圍，把已達小康生活水平者、競爭能力較強者排斥出國家相關政策扶助的范疇。例如，我們可把維持基本生活的收入水平或持有土地、汽車、投資類資產珍貴收藏品和銀行存款等大件財物作為社會救助政策排斥的考量門檻。

其次，“排斥”研究如何充分發(fā)揮公共政策的行為排斥功能，以實現(xiàn)社會有機體的健康發(fā)展和社會的文明進步。為了防范和遏制某些社會成員損害公共利益或他人利益，公共政策應研究將不當行為納入排斥范圍，可重點將以下三個方面納入排斥范圍。一是，促進社會文明進步是公共政策的應然目標，那些與現(xiàn)代文明相悖的行為都應當列入公共政策排斥的范圍。例如，對于滲透、煽動和制造顛覆破壞活動、暴力恐怖活動、民族分裂活動、宗教極端活動以及低俗、庸俗、媚俗等有違公序良俗的行為，必須實施政策予以排斥或遏制。二是，促進國家或地方經濟發(fā)展是公共政策的應然使命，要全面實施市場準入負面清單制度，將不當?shù)钠髽I(yè)行為(如落后產能、落后的生產方式、落后的管理模式等)有序納入公共政策排斥的范圍，如對“僵尸企業(yè)”必須施行政策整合轉型或逐步清出市場。三是，維護公共安全和公共環(huán)境衛(wèi)生是公共政策應實現(xiàn)的目標，所有危害公共安全和公共環(huán)境的行為都應納入公共政策排斥的范圍，包括偷搶劫騙、生產和銷售假冒偽劣產品、酒駕醉駕、闖紅燈、公共場所吸煙、隨地吐痰、公共場所大聲喧囂等。

最后，“排斥”研究如何充分發(fā)揮公共政策的價值排斥功能，以保障國家的文化安全和長治久安。作為社會意識形態(tài)系統(tǒng)的有機組成部分，價值觀是國家與社會的價值信仰、理想、標準和規(guī)范，是決定國家等社會共同體發(fā)展方向的最深層次要素。如果一個國家崇尚的是先進的價值觀，那么，這個國家必將永葆青春活力、健康發(fā)展；反之，這個國家必將消亡。研究發(fā)揮公共政策的價值排斥功能，一方面要牢固確立馬克思主義在意識形態(tài)領域的指導地位，把鼓吹西方政治理念和制度模式，主張實行多黨制、議會制、普選制、三權分立制，提倡完全的“自由化”“私有化”，宣揚歷史虛無主義等錯誤思潮明確地納入政策批判范圍；另一方面，要堅決排斥與社會主義核心價值觀相悖的價值理念。在國家層面，倡導“富強、民主、文明、和諧”的價值觀，堅決排斥貧窮、專制、低俗、蠻橫等錯誤的價值觀；在社會層面，倡導“自由、平等、公正、法治”的價值觀，堅決摒棄奴役、特權、歧視、人治等錯誤的價值觀；在個人層面，應倡導“愛國、敬業(yè)、誠信、友善”的價值觀，堅決抵制棄國求榮、懶惰散漫、不講誠信、勾心斗角等錯誤的價值觀?？傮w上，應當踐行和弘揚社會主義核心價值觀，堅決擯棄迷信、愚昧、頹廢、庸俗等文化糟粕。

此外，研究還要從政策思維的樹立、政策體系的構建、政策環(huán)境的營造等方面探討推進公共政策正向排斥之對策。

結語

公共政策正向排斥作為實現(xiàn)社會公正、推動一個國家或地區(qū)的社會進步的重要路徑和強大動力，理應成為必要和合理的公共治理方略。然而，公共政策負向排斥背離公共政策之公正性鐵律，將引發(fā)社會不滿情緒、破壞資源配置效率。當前學術界對公共政策排斥議題卻鮮有研究，難以對現(xiàn)實中的公共政策排斥問題做出理論解釋。因此，開展公共政策學視野中的“排斥”議題研究，成為學術界和實踐界的重要議題。

與傳統(tǒng)政策研究強調“誰得到”的話語體系不同，公共政策排斥分析概念反其道而行，從“誰失去”的話語體系進行研究，提出排斥性是公共政策的基本屬性之一。該分析概念提出了政策排斥性議題，區(qū)分了政策正向排斥與負向排斥，使促進政策正排斥、治理政策負排斥議題進入公共政策研究的視線。尤為重要的是，第二次世界大戰(zhàn)后興起的政策科學所建構的理論體系致力于探討“誰獲得、如何獲得”的問題，但對政策排斥的核心問題(即誰沒有得到，為什么沒有得到)卻疏于關注。進一步推進公共政策學視野中“排斥”研究需要深入剖析政策負向排斥的本質并推動政策正向排斥的雙重理路。

處于經濟社會急劇轉型期的當下中國，許多領域尚存在必要的公共政策正排斥未到位或缺位的現(xiàn)象，且政策負排斥現(xiàn)象仍大量存在，因而應當充分認知公共政策排斥性問題，從促進政策正排斥、治理政策負排斥路徑改善國家治理，這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要突破口。確立政策排斥分析概念的根本目的在于，在有效區(qū)分政策正排斥與政策負排斥的基礎上，加大對政策負排斥的遏制與治理，促進政策負排斥轉化為政策正排斥，以充分實現(xiàn)社會公平正義。