新中國成立以來野生動物保護法制建設(shè)回顧及展望

邵光學

(南京審計大學馬克思主義學院，南京，211815)

野生動物是地球生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，具有較高的生態(tài)、經(jīng)濟、社會、科學及美學價值，對于維護生物多樣性、維持生態(tài)平衡，促進生態(tài)安全，具有重要作用。習近平總書記指出，“野生動物是地球上所有生命和自然生態(tài)體系重要組成部分，它們的生存狀況同人類可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)?！盵1]新中國成立以來，黨和國家高度重視野生動物保護工作，取得顯著成效。野生大熊貓(Ailuropodamelanoleuca)種群數(shù)量從20世紀80年代的1 114只升至1 864只。亞洲象(Elephasmaximus)種群數(shù)量從180頭增加到近300頭。藏羚(Pantholopshodgsonii)保護等級已從“瀕?！苯禐椤敖！?，種群數(shù)量由不足7.5萬頭增加到30萬頭以上。朱鹮(Nipponianippon)由最初僅剩的7只增加到野外種群和人工繁育種群總數(shù)超過4 000只。[2]這些成就取得的背后離不開野生動物保護法制的保駕護航。我國野生動物保護法制建設(shè)起步于新中國成立初期，改革開放后加快發(fā)展，十八大以來進入全面發(fā)展階段，初步形成了以《野生動物保護法》為核心、其他相關(guān)野生動物保護法律法規(guī)在內(nèi)的中國特色社會主義野生動物保護法制體系。在我國全面邁入新時代的背景下，有必要系統(tǒng)回顧新中國成立以來野生動物保護法制建設(shè)歷史進程，分析各個階段野生動物法制建設(shè)基本內(nèi)容，并就新時代野生動物保護法制建設(shè)未來方向進行展望。這對于促進野生動物保護事業(yè)健康發(fā)展，維護國家生物安全，具有重要意義。

1 起步探索階段(1949—1977)

新中國成立前夕，針對戰(zhàn)爭對野生動物及其環(huán)境的破壞，1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議通過了具有臨時憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》，強調(diào)對森林和沿海漁場進行保護。1950年5月，新成立的中央人民政府頒布了《稀有生物保護辦法》，強調(diào)嚴禁任意獵捕松潘熊貓等稀有動物。1956年10月，第七次全國林業(yè)大會審議并通過了林業(yè)部提交的《關(guān)于天然林禁伐區(qū)(自然保護區(qū))劃定草案》。1958年開始的“大躍進”形勢下的大煉鋼鐵、毀林開荒、圍湖造田等運動，導致亂捕濫殺珍稀野生動物的行為時有發(fā)生，給野生動物及其棲息地造成了破壞。鑒于此，1960年4月，二屆全國人大二次會議通過的《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》強調(diào)“保護和發(fā)展有經(jīng)濟價值的野生動物”[3]。1962年5月，林業(yè)部頒發(fā)《關(guān)于國營林場經(jīng)營管理狩獵事業(yè)的幾項規(guī)定》。同年9月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于積極保護和合理利用野生動物資源的指示》，強調(diào)“野生動物資源是國家的自然財富，各級人民委員會必須切實保護，在保護的基礎(chǔ)上加以合理利用”[4]。次年5月，國務(wù)院發(fā)布《森林保護條例》，強調(diào)“禁止燒山驅(qū)獸和使用其他容易引起森林火災的方法狩獵”[5]。1964年6月和1973年8月，國務(wù)院分別批轉(zhuǎn)了水產(chǎn)部制定的《水產(chǎn)資源繁殖保護條例(草案)》和發(fā)布了《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》，后一草案明確規(guī)定認真保護野生動物資源。1973年12月和1974年2月，外貿(mào)部分別印發(fā)了《關(guān)于停止珍貴野生動物收購和出口的通知》和轉(zhuǎn)發(fā)了國家計委有關(guān)“停止收購和出口國家禁令獵捕的珍貴動物及其毛皮”的通知。1975年4月，中華全國供銷合作總社發(fā)出了《關(guān)于配合有關(guān)部門做好珍貴動物資源保護工作的通知》。

總體來說，這一時期由于新中國成立不久，各項事業(yè)處于起步階段，政府制定了一些與野生動物保護相關(guān)的相對分散的政策法規(guī)，原則性較強，可操作性較差，主要以規(guī)定、通知、紀要、指示等形式出現(xiàn)，缺乏規(guī)范程序，沒有形成比較完整的野生動物保護法律制度。但是，基于當時的背景，這些政策法規(guī)在當時野生動物保護實踐中發(fā)揮了重要作用，為改革開放后野生動物保護法制建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

2 加快發(fā)展階段(1978—2011)

1978年黨的十一屆三中全會確立了以經(jīng)濟建設(shè)為中心，實行改革開放的偉大決策。為應對經(jīng)濟發(fā)展給資源環(huán)境造成的破壞，1978年12月31日，中共中央批轉(zhuǎn)的《國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組辦公室環(huán)境保護工作要點》強調(diào)要加強環(huán)境資源法制建設(shè)。為落實這一精神，1979年9月，全國人大常委會通過了《環(huán)境保護法(試行)》，明確提出“保護、發(fā)展和合理利用野生動物資源。按照國家規(guī)定，對于珍貴和稀有的野生動物，嚴禁捕獵。”[6]1980年12月25日，我國加入《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》，1981年4月對我國生效。1982年憲法規(guī)定，“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物。”[7]此次憲法從國家戰(zhàn)略上對野生動物保護進行了明確，為制定相關(guān)法律法規(guī)提供了基本依據(jù)和遵循。

為了履行《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》，應對日益嚴重的非法獵捕、販賣、出口珍稀野生動物的現(xiàn)象，1988年11月，七屆全國人大常委會四次會議通過了《野生動物保護法》，明確了“加強資源保護、積極馴養(yǎng)繁殖和合理開發(fā)利用”[8]的保護管理方針，為野生動物保護提供了重要法律依據(jù)和制度基礎(chǔ)，該法于2004年 8 月和2009年8月由全國人大常委會進行了修正。與此同時，全國人大常委會還通過了《關(guān)于懲治捕殺國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物犯罪的補充規(guī)定》(1998-11-08)。為了貫徹落實這一法律及規(guī)定，1988年12月，國務(wù)院批準了《國家重點保護野生動物名錄》，該名錄由林業(yè)部和農(nóng)業(yè)部于1989年1月發(fā)布。1992年2月，國務(wù)院批準了《陸生野生動物保護實施條例》，該條例由林業(yè)部于1993年1月發(fā)布。1993年9月，國務(wù)院批準了《水生野生動物保護實施條例》，該條例由農(nóng)業(yè)部于1993年10月發(fā)布。2000年8月，國家林業(yè)局發(fā)布了《國家保護的有益的或者有重要經(jīng)濟、科學研究價值的陸生野生動物名錄》。2006年4月，國務(wù)院通過了《瀕危野生動植物進出口管理條例》。此外，與野生動物保護相關(guān)的一系列法律法規(guī)也加以頒布，如《海洋環(huán)境保護法》(1982-08-23，1999-12-25)、《森林法》(1984-09-20，1998-04-29，2009-08-27)、《草原法》(1985-06-18，2002-12-28，2009-08-27)、《漁業(yè)法》(1986-01-20，2000-10-31，2004-08-28，2009-08-27)、《土地管理法》(1986-06-25，1988-04-12，1988-12-29，1998-08-29，2004-03-04，2004-08-28)、《進出境動植物檢疫法》(1991-10-30，2009-08-27)、《農(nóng)業(yè)法》(1993-07-02，2002-12-28)、《自然保護區(qū)條例》(1994-10-09)和《動物防疫法》(1997-07-03，2007-08-30)等。

另外，有關(guān)部門開始關(guān)注野生動物保護問題。民事立法方面，2007年3月，十屆人大五次會議通過的《物權(quán)法》第49條規(guī)定，“法律規(guī)定屬于國家所有的野生動植物資源，屬于國家所有。”[9]體現(xiàn)了私法領(lǐng)域?qū)σ吧鷦游镔Y源保護的進步，為解決野生動物資源的產(chǎn)權(quán)歸屬與利益實現(xiàn)的具體制度安排留下了一定的空間。刑法方面，1979年《刑法》首次規(guī)定了非法捕撈水產(chǎn)品罪和非法狩獵罪。在此基礎(chǔ)上，1997年《刑法》將破壞環(huán)境資源保護罪單列一節(jié)，增列了非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物及其制品罪。在《刑法》有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，2000年11月，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，對破壞野生動物資源犯罪的刑法懲治制度進行初步規(guī)范，初步建立了對珍貴、瀕危野生動物和一般野生動物分別進行重點保護和常規(guī)保護的制度。

這一時期，我國還加入了一些有關(guān)野生動物的國際組織或簽訂了相關(guān)協(xié)定。1979年9月和1980年6月，我國與世界自然基金會(WWF)相繼簽署了《關(guān)于保護野生生物資源的合作協(xié)議》《關(guān)于建立保護大熊貓研究中心的協(xié)議》。1981年3月，中日簽訂《中華人民共和國政府和日本國政府保護候鳥及其棲息環(huán)境協(xié)定》。1985年6月，中日簽署《中日共同保護研究朱鹮會議紀要》。1986年10月，中澳簽訂《中華人民共和國政府和澳大利亞政府保護候鳥及其棲息環(huán)境的協(xié)定》。同年11月，中美簽訂《中華人民共和國林業(yè)部和美利堅合眾國內(nèi)政部關(guān)于自然保護交流與合作議定書》。1992年7月，中國正式加入《濕地公約》。1993年1月，中國正式加入《生物多樣性公約》。2005年9月，中國加入《生物安全議定書》。

總體上看，這一階段，我國制定了《野生動物保護法》及其相關(guān)法律法規(guī)，社會主義初級階段野生動物保護法制框架初步形成。我國野生動物保護法制建設(shè)與國際野生動物保護法制建設(shè)密切相關(guān)，不僅適應我國野生動物保護工作的需要，而且兼顧對世界的影響。在處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系中，將經(jīng)濟發(fā)展置于主要位置，并將其作為評價官員的重要指標，生態(tài)環(huán)境保護處于相對次要位置，使得野生動物保護立法數(shù)量相對較多，一些法律法規(guī)實施狀況不佳。但是這些法律法規(guī)仍然在野生動物保護方面發(fā)揮了重要作用，為新時代野生動物法制建設(shè)提供了重要基礎(chǔ)和條件。

3 全面發(fā)展階段(2012—2020)

面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，2012年，十八大報告將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，將保護生物多樣性作為生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)。此后黨中央出臺了一系列關(guān)于野生動物保護的相關(guān)政策(表1)，野生動物保護進入快速推進階段。2013年4月，習近平在參加首都義務(wù)植樹活動時指出，“全社會都要按照黨的十八大提出的建設(shè)美麗中國的要求，切實增強生態(tài)意識，切實加強生態(tài)環(huán)境保護。”[10]2016年8月，習近平在青海調(diào)研考察時強調(diào)要齊心協(xié)力管護好野生動物[11]。2020年2月3日，習近平在中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話中指出，“食用野生動物風險很大，但‘野味產(chǎn)業(yè)’依然規(guī)模龐大，對公共衛(wèi)生安全構(gòu)成了重大隱患?！盵12]2月5日，習近平在中央全面依法治國委員會第三次會議上的講話中指出，“要抓緊修訂完善野生動物保護法律法規(guī)，健全執(zhí)法管理體制及職責，堅決取締和嚴厲打擊非法野生動物市場和貿(mào)易，從源頭上控制重大公共衛(wèi)生風險?！盵13]習近平總書記重要講話和中央一系列重要政策文件的出臺，有力推動了野生動物保護法律法規(guī)完善進程。

表1 中共中央關(guān)于野生動物保護的相關(guān)政策(2012—2020)

基于此，我國野生動物保護法制建設(shè)進入全面發(fā)展階段。2012年修訂了《農(nóng)業(yè)法》(2012-12-28)，2013年修訂了《草原法》(2013-06-29)、《動物防疫法》(2013-06-29)、《漁業(yè)法》(2013-12-28)、《海洋環(huán)境保護法》(2013-12-28)，2014年修訂了《環(huán)境保護法》(2014-04-24)，2015年修訂了《畜牧法》(2015-04-24)、《動物防疫法》(2015-04-24)，2016年修訂了《野生動物保護法》(2016-07-02)、《海洋環(huán)境保護法》(2016-11-07)，2017年公布了《民法總則》(2017-03-15)、修訂了《自然保護區(qū)條例》(2017-10-07)、《海洋環(huán)境保護法》(2017-11-04)，2018年制定了《土壤污染防治法》(2018-08-31)、修訂了《野生動物保護法》(2018-10-26)、《食品安全法》(2018-12-29)，2019年制定了《資源稅法》(2019-10-26)、修訂了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2019-04-23)、《土地管理法》(2019-08-26)、《森林法》(2019-12-28)。此外，制定《國家公園法》和修改《野生動物保護法》分別于2018年和2020年納入全國人大常委會立法工作計劃。

尤其需要注意的是，2016年新修訂的《野生動物保護法》，對1988年制定的《野生動物保護法》進行了大幅度修訂，強調(diào)以生態(tài)文明為指導，促進社會公德與野生動物保護相結(jié)合，對動物福利進行了實質(zhì)性規(guī)定。對野生動物“合理利用”改為“規(guī)范利用”[14]，體現(xiàn)了對野生動物保護的生態(tài)效果、社會效果及全社會共治作用的重視。明確增加了“野生動物棲息地保護”[14]，并對其保護原則和具體管理舉措進行了比較明確的規(guī)定，有助于提升野生動物生存質(zhì)量。新增了對提供違法交易平臺、違法生產(chǎn)和購買以動物為材料的食品、違法野生動物銷售廣告、違法放生等行為的禁止令，強調(diào)了更加嚴厲的法律責任。

此外，為了更好應對新冠肺炎疫情，從源頭上防范和控制重大公共衛(wèi)生安全風險，體現(xiàn)風險預防和科學治理的法律原則，2020年2月24日，全國人大常委會通過了《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，確立了全面禁止食用野生動物的制度，強調(diào)對非法野生動物交易及其利益鏈條進行嚴厲打擊和及時斬斷，“有利于從源頭上防范和控制重大公共衛(wèi)生風險”[15]，切實保障人民群眾健康安全和生態(tài)安全。

總體來看，這一時期，以中央有關(guān)野生動物保護的相關(guān)生態(tài)文明政策為基礎(chǔ)，對以往頒布的野生動物保護法律法規(guī)進行修改，同時頒布了一些新的法律法規(guī)，體現(xiàn)了政策對野生動物保護法律法規(guī)的引領(lǐng)作用。野生動物保護相關(guān)法律法規(guī)中，將推進生態(tài)文明建設(shè)作為重要目的，追求人與自然和諧共生，并推動具體法律措施朝著生態(tài)化方向發(fā)展。此外，這一時期的野生動物保護法制建設(shè)以問題為導向，具有較強的現(xiàn)實針對性，并注重可操作性。

4 新時代野生動物保護法制建設(shè)展望

我國野生動物保護法律制度歷經(jīng)多年發(fā)展，已經(jīng)形成了日益完善的法律制度體系[16]。然而，2020年初突發(fā)的新冠疫情再次引發(fā)了社會各界對宰食野生動物的關(guān)注[17]，社會上有關(guān)加強野生動物保護的呼聲日益高漲，迫切需要野生動物保護法制建設(shè)進一步加強。鑒于此，新時代野生動物保護法制建設(shè)應明確立法原則，完善法律制度，完善配套制度和實施機制，以更好推動野生動物保護的可持續(xù)發(fā)展。

4.1 明確野生動物保護立法原則

在野生動物保護法制建設(shè)中，立法工作處于首要位置?？茖W合理的法律法規(guī)，是野生動物保護工作有序進行的重要前提。為此，應以習近平生態(tài)文明思想為指導，堅持生態(tài)優(yōu)先、預防為主的立法原則，對野生動物保護法律法規(guī)進行完善，以建立系統(tǒng)的野生動物保護法律體系。首先，堅持生態(tài)優(yōu)先原則。在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型過程中，人們的生產(chǎn)生活范圍不斷擴大，對野生動物棲息地造成了影響，再加上對自然資源的過度使用和對生態(tài)環(huán)境的破壞，野生動物的生存受到了威脅。因此，在野生動物保護中，要正確處理經(jīng)濟利益與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，當二者發(fā)生矛盾時，應首先考慮生態(tài)環(huán)境保護，以人與自然生命共同體思想指導涉及野生動物保護法律法規(guī)的修訂，促進野生動物更好地保護，生態(tài)平衡更好地維持。其次，堅持預防為主原則。生態(tài)環(huán)境破壞、野生動物物種滅絕、生物多樣性消失，將會對生態(tài)系統(tǒng)的功能帶來嚴重后果。鑒于此，在野生動物保護過程中，要將預防為主原則滲透到相關(guān)法律法規(guī)中，在生態(tài)破壞、物種滅絕等問題出現(xiàn)之前及時進行防范，預測和評估規(guī)劃實施可能對野生動物及其棲息地保護產(chǎn)生的整體影響。

4.2 健全野生動物保護法律制度

要進一步健全野生動物保護法律制度，就要有針對性地修改野生動物保護相關(guān)法律法規(guī)。

第一，應盡快修訂《野生動物保護法》。該法雖然經(jīng)過4次修訂，但是對經(jīng)濟效益與生態(tài)保護的利益沖突仍然未能較好地調(diào)節(jié)，尤其對利用野生動物引發(fā)的公共衛(wèi)生甚至生物安全的制度防范缺乏有效規(guī)則，因此應盡快修訂。其一，應將生態(tài)安全和公共健康安全納入立法目的，并通過相應條款加以落實。其二，應將野生動物保護范圍擴大到所有野生動物，對各類野生動物進行區(qū)分[18]，采取差異化的保護方式。在綜合考察物種瀕危程度和棲息地狀況的基礎(chǔ)上，確定重點保護野生動物對象。對列入《國家重點保護野生動物名錄》和《國家保護的有重要生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物名錄》的物種，應實施動態(tài)管理，定期調(diào)整。對刺猬(Erinaceinae)、蝙蝠(Chiroptera)、穿山甲(Manis)等容易引發(fā)公共衛(wèi)生問題的動物進行特殊保護。其三，按照“從需求到供應”的思路全鏈條、全方位嚴格規(guī)定從非法獵捕、販賣、馴養(yǎng)、購買到食用野生動物的法律責任，最后，擴大公益訴訟范圍，把非法捕食野生動物引發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的行為納入公益訴訟，追究其損害公益的責任。

第二，國務(wù)院應在全面開展公共衛(wèi)生風險和生態(tài)環(huán)境風險評估的基礎(chǔ)上，盡快出臺《禁止食用野生動物條例》，實行可食用動物品種正面清單制度，對于違法食用、生產(chǎn)經(jīng)營、飼養(yǎng)野生動物的行為，嚴格禁止并追究法律責任。如有進入可食用動物品種正面清單的新動物品種，必須由正式科研部門充分論證確認不會攜帶病毒，經(jīng)國家權(quán)威部門嚴格審批，報世界權(quán)威部門備案。特別需要注意的是，對一些可能引發(fā)公共衛(wèi)生風險和區(qū)域生態(tài)失衡的野生動物，納入紅色預警保護范圍。

第三，還應對相關(guān)部門法進行增加或修訂。其一，民法方面，在《民法總則》中增加保護野生動物的特別規(guī)定，提升野生動物保護的立法層級。其二，刑法方面，將現(xiàn)行《刑法》341條規(guī)定的“非法獵捕、殺害國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物罪”[19]改為“非法獵捕、殺害、轉(zhuǎn)運、販賣、購買和食用野生動物罪”，在充分參考《國家重點保護野生動物名錄》和《國家保護的有重要生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物名錄》的基礎(chǔ)上，對于涉及瀕危野生動物和一般野生動物的違法行為，根據(jù)危害結(jié)果的差別，分別設(shè)置相應的刑罰。對應的司法解釋中，也應進一步界定對繁殖超過二三代的珍稀、瀕危野生動物及其制品、衍生品的收購、運輸、出售、食用的合法性問題。同時，基于生命倫理考慮，可以在第341條最后增加“虐待野生動物罪”，并將違法行為分層次進行處罰，以體現(xiàn)對生命的尊重。

此外，還應注重《野生動物保護法》與《進出境動植物檢疫法》《動物防疫法》《食品安全法》《傳染病防治法》的有效銜接與協(xié)調(diào)，建立健全與《野生動物保護法》相適應的野生動物保護、檢疫、防疫和食品安全制度。

4.3 完善野生動物保護配套制度與實施機制

僅僅依靠立法并不能解決野生動物保護的所有問題，還需要一些配套制度與實施機制的跟進。首先，調(diào)整野生動物保護管理體制，整合國家林業(yè)和草原局與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部野生動物管理職能，在國務(wù)院下設(shè)“野生動植物保護管理局”，提高法律地位，增加行政資源。其次，將《全國野生動植物保護及自然保護區(qū)建設(shè)工程總體規(guī)劃》在地方發(fā)展規(guī)劃中予以貫徹，并細化；再次，各級政府及野生動物管理有關(guān)部門應當加大對野生動物保護的人力投入，落實野生動物保護管理機構(gòu)的人員編制；再其次，地方各級政府應當設(shè)置與野生動物保護事項相適應的財政預算、使地方野生動物保護的財權(quán)事權(quán)相匹配；另外，把野生動物保護與黨政干部考評相結(jié)合，將野生動物保護作為地方各級政府綠色政績考評的重要內(nèi)容；最后，強化野生動物保護的宣傳教育工作，聯(lián)合國2021年《生物多樣性公約》及第十五次締約方大會即將在昆明召開，國務(wù)院及地方政法相關(guān)部門應加強生態(tài)環(huán)境、資源保護等方面的宣傳教育，普及野生動物保護知識和禁止食用野生動物的規(guī)定。通過舉辦專題宣傳、專家講解、進校園、進鄉(xiāng)村等活動，科學解讀濫食野生動物對生物安全、生態(tài)安全和公共衛(wèi)生安全的危害，倡導綠色、健康、文明的飲食理念。健全野生動物保護公眾參與機制，依法拓寬公眾參與野生動物保護渠道，積極推動公眾野生動物保護知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利切實得到尊重和保障，鼓勵全民廣泛、積極地參與野生動物保護工作[20]，形成全民愛護野生動物的社會風尚。