“開墻打洞”治理政策的成本效益分析及建議

王子儀, 葉楨翔

(1. 上海財經(jīng)大學 公共管理學院, 上海 200433; 2. 清華大學 土木水利學院, 北京 100084)

一、前言

“開墻打洞”現(xiàn)象最早出現(xiàn)在20世紀80年代末90年代初。人們希望通過低成本的經(jīng)營模式來增加收入,大量商家對一樓的商鋪進行非法改造,拓展店面、擠占公共空間,或租用居民一樓的住宅,將臨街的墻面鑿穿變成大門面向街道。盡管這種行為是非法的,但社會經(jīng)濟靠“開墻打洞”做小本生意的方式彌補了商品供應的不足,解決了下崗職工再就業(yè)的問題,為我國經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)變做出了貢獻,有關(guān)部門長期以來默許這種行為。

隨著經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變,這些小本生意面臨著資本的巨大沖擊。這種“開墻打洞”的行為破壞了建筑的主體結(jié)構(gòu),會留下安全隱患。與此同時,城市人口結(jié)構(gòu)由于城市的發(fā)展也發(fā)生了巨大變化,曾經(jīng)給經(jīng)濟帶來巨大活力的小店面開始成為城市治理的對象。作為中國最主要的兩個一線城市,北京、上海都針對此問題采取了相關(guān)的措施,取得了顯著效果。

2017年北京大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)發(fā)生的重大火災將整治“開墻打洞”一事推進公眾視野。大興火災引起了公眾對其背后嚴峻的社會問題和風險的極大關(guān)注。北京隨即開展了安全隱患大排查、大清理、大整治專項行動[1],其中一項政策便是治理“開墻打洞”的商鋪。自2017年開始我國學者有關(guān)“開墻打洞”的研究不斷涌現(xiàn):熊平平、朱弢認為對“開墻打洞”的治理是政府對城市人口的間接調(diào)控[2];高斌以北京市朝陽區(qū)左家莊為案例分析了左家莊整治“開墻打洞”的成效[3];郭暢、汪光靈認為沿街商鋪存在合理性,整治不應操之過急[4];付忠漢則以雙榆樹西里社區(qū)為例從居民需求的角度分析了城市商區(qū)商業(yè)空間發(fā)展時面臨的問題[5];徐曉日等人認為“開墻打洞”是我國的歷史遺留問題,其治理應該從視覺秩序、生活氣息、居住安全三個方面進行考量[6];陳鵬等人通過對上海街坊探訪,發(fā)覺目前政府工作存在對風貌保護措施弱、規(guī)劃定位和內(nèi)容不明確等問題[7]?？梢?我國學者主要從政策本身目的、實施方式、存在問題等方面進行分析,尚未有人使用成本效益分析對該政策進行研究。

“開墻打洞”治理政策的對象主要以在京滬低質(zhì)量、指定區(qū)域過著低成本、低收入生活的臨街店鋪小商販為代表,該政策旨在對此類人口進行大排查、大清理和大整治行動。維護城市的資源和規(guī)模合情合理,但是被疏解出去的人群該何去何從還應當進行進一步的考慮。一個成功的政策應當保障公民的權(quán)利。為清楚了解該政策,本文利用成本效益分析方法對相關(guān)政策進行分析,并提出改進的建議。

二、利益相關(guān)者的立場及其動機

成本效益分析最早由19世紀法國經(jīng)濟學家帕帕特提出,后被意大利經(jīng)濟學家帕累托重新界定,1940年被美國經(jīng)濟學家卡爾德和?？怂固釤挒椤俺杀尽б妗狈治隼碚?。成本效益分析是一種通過比較項目的全部成本和全部效益對項目價值進行評估的經(jīng)濟決策方法,通常用于量化社會效益公共事業(yè)項目的價值。我國學者也大量使用這一方法進行了很多研究。丁凡琳和陸軍就曾運用成本效益分析對最優(yōu)城市規(guī)模進行研究[8],劉泓汛等人也曾運用成本效益分析對西安省電廠排放改造和居民散煤替代進行研究[9]等等。因此利用成本效益分析“開墻打洞”政策對利益相關(guān)者的影響是合理且必要的。

成本效益分析的基礎(chǔ)在于厘清政策的利益相關(guān)方。在治理“開墻打洞”的政策中,有4個主要利益相關(guān)者,即政府、商鋪業(yè)主、居民及其他公民。

1.政府

作為政策制定和推進的主體,政府需要有足夠的理由來制定政策,同時也必須承擔政策可能帶來的正面和負面的后果。

對于治理“開墻打洞”而言,政府至少有6個方面的考慮:

第一,加強社會治安。政府有責任保證公民始終處于安全的環(huán)境當中,其中包括建筑安全、消防安全、街道安全等。北京市某地鐵站外的一家服裝店將墻體打掉,窗戶全部由玻璃門代替,整間商鋪結(jié)構(gòu)僅由幾根方形石柱支撐。這種“開墻打洞”行為不僅破壞了建筑物結(jié)構(gòu),甚至破壞了承重墻結(jié)構(gòu),還會導致消防通道堵塞、交通堵塞等問題。在這種情況下,隨時有可能發(fā)生嚴重的安全事故,政府需要推進該項政策以保障市民生活的安全。

第二,保持城市整潔。外觀對于一個城市來說是極其重要的,但“開墻打洞”破壞的墻體和雜亂無章的廣告牌,給城市的外觀帶來很大的負面影響。安貞醫(yī)院東門外一80米的小街有10余家小店擠在一起,凌亂不美觀。保持城市整潔和美麗是政府職責。北京和上海首先開始治理“開墻打洞”,都是希望在奧運會或世博會期間以干凈整潔的面貌面對世界。

第三,幫助策略執(zhí)行。由于“開墻打洞”現(xiàn)象已經(jīng)存在了二十余年,數(shù)百家商鋪的租賃關(guān)系、人際關(guān)系復雜。二房東將“商鋪”轉(zhuǎn)租給店主的“層層轉(zhuǎn)租”屢見不鮮,使得這些店鋪更加難以被撤除,也使得營業(yè)執(zhí)照的制度難以執(zhí)行。通過治理“開墻打洞”,這些店面經(jīng)過改造之后,大部分店面將得以被識別和標準化,這可以使政府在未來更容易執(zhí)行其政策。

第四,處理外部干擾。一些街道商店占用了公共空間,還會制造噪音,產(chǎn)生惡臭的污水和垃圾,嚴重影響周圍的居民生活。樓下店鋪開張,吵鬧聲從清早持續(xù)至深夜;夜宵鋪子的油水滿地橫流,油煙漫溢。這一問題已經(jīng)不能僅由居民與商戶自行協(xié)商甚至強制商家停止不良行為的方式解決。換言之,這些外部干擾只能由政府進行處理。

第五,疏解城市人口。北京和上海作為全國最大的兩個一線城市,吸收了過多人力和資源。過大的城市負擔會導致資源短缺及其他不利的事情發(fā)生。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)推算,光2017年北京市整治的1.6萬處“開墻打洞”的商戶便影響接近20萬人群[2]。拆除這些店鋪可以幫助城市緩解壓力,為市民創(chuàng)造更好的生活環(huán)境,也可以使部分外來人口和勞動力返回其他需要他們的地方,從而有助于推動全國的平衡發(fā)展。

第六,塑造城市原本特色。過度自由的商業(yè)化破壞了城市最初的特色,尤其是北京、上海這樣的歷史名城,充滿特色的建筑被雜亂無章的標識所破壞。為了建設徐匯衡復風貌保護區(qū),上海市對復興路與永康路進行了改造,同時為了建設文化主題商業(yè)辦公綜合社區(qū)對紅坊地區(qū)進行調(diào)整。在如今人文特色變得日漸重要的時代,政府尤其應當通過改變街道景觀的方式逐漸找回城市本身的特色[10]。

北京、上海治理政策的實施,確實在上述方面取得了成績,無論政府還是市民都享受到了相應的好處,但同時也產(chǎn)生了3個副作用。

首先是經(jīng)濟活力部分受損。根據(jù)相關(guān)研究的粗略估計,2017年“開墻打洞”營業(yè)的店鋪年收入約為26萬億元人民幣,可為政府帶來2萬億元人民幣的財政收入[11]。撤走這些商鋪無疑會帶來直接的財政損失和相應的間接損失。王繼源等人的研究表明,轉(zhuǎn)移北京市批發(fā)零售業(yè)10%總產(chǎn)值,直接就業(yè)和關(guān)聯(lián)就業(yè)將下降19.8%,最終減少23.9萬就業(yè)人口[12]。這一政策阻礙了小企業(yè)成長的機會,使創(chuàng)業(yè)變得更加困難。

其次是居民生活舒適度部分降低。這些出現(xiàn)在居民區(qū)的店鋪,不僅為外來消費者提供服務,同時也會為居民提供最便捷最適合的小型商品,實際上還提供了其他更加全面的服務以及相關(guān)的社區(qū)服務等[13]。移除這些店鋪,會將這些關(guān)聯(lián)服務一并移除,實際上會在相當程度上降低當?shù)鼐用竦纳钍孢m度。

最后是街道安全系數(shù)有可能降低。簡·雅各布的研究指出,居民區(qū)店面的店主作為“街眼”時刻注意著街道,一定程度上保證了街道的安全[14]。當這些店鋪被拆除時,這些“街眼”也將同時被撤除。雖然現(xiàn)在遍布城市的攝像頭監(jiān)視器在某種程度上也可以起到安全監(jiān)督的作用,但這通常作為事后的補救行為。如果不能提高實時的安全性,街道的犯罪率將會上升。但由于北京、上海一類的大城市治安較好,就算“街眼”被撤除,街道也常處于繁華的狀態(tài),街道安全系數(shù)不會有太大波動。

2.商鋪業(yè)主

商鋪業(yè)主反對這項政策,主要是因為他們需要在城市里謀生。街道整治后,該地區(qū)的價值潛力上升,店鋪租金也會上升,這會使商鋪業(yè)主感到難以承擔。除少數(shù)利用自己住宅開店的業(yè)主外,其他商鋪業(yè)主大多數(shù)是流動人口,希望該政策能夠更加人性化。

在京滬兩地,治理“開墻打洞”的主要方式有3種:一是修復墻面,封鎖門窗。如此下來,業(yè)主將不能繼續(xù)營業(yè),只好離開該地區(qū)。二是改造店鋪,原業(yè)主仍可在社區(qū)內(nèi)開啟窗口或入口。三是直接強制關(guān)閉店鋪,由政府對整條街道進行統(tǒng)一整改。

事實上,大多數(shù)業(yè)主都選擇了第一種方式。對于選擇第二種方式的業(yè)主來說,一方面面臨城管回訪和故障排除的風險,另一方面也將面臨利潤下降的風險。商鋪的拆除使得大部分人離開了街區(qū),居民的社交和娛樂需求不能夠被滿足,街道活力下降。因此,店主們在一定程度上遵循著這項政策,但仍希望該政策治理方式能夠更加人性化。目前,執(zhí)法不正規(guī)、手續(xù)不到位的問題依然存在,這些不僅加大了管理難度,也損害了公眾對政府的信任感。

大多數(shù)商鋪業(yè)主,尤其是那些容易存在安全隱患的小商鋪業(yè)主多屬于非本地小本經(jīng)營者。治理“開墻打洞”對于他們的影響不僅僅局限于營業(yè)利潤減少和生活壓力增加,更是意味著他們的生意不能夠繼續(xù)正常進行,無法在大城市繼續(xù)生存、打拼,從而被“清理”出這座城市,成為這個政策最大的“受害者”。然而,事實上這些小商販在城市的結(jié)構(gòu)當中發(fā)揮著不可替代的重要作用,將他們大批量地“清理”出城市,或者說對人口的過度疏解,必將對城市造成影響。

3.居民

在這項政策執(zhí)行中涉及人員最多的其實是店鋪所在地的居民。居民對這項政策的態(tài)度是兩極分化的,這種分化可能不僅僅表現(xiàn)在不同居民身上,有時甚至可以表現(xiàn)在同一個居民身上。

實際上,“開墻打洞”現(xiàn)象的存在,對居民造成了很多困擾,突出表現(xiàn)在噪音和衛(wèi)生情況方面。“開墻打洞”的店鋪造成的噪音、臟亂和油煙等不良影響,一直是周圍居民面臨的嚴重問題。這項政策可以直接解決他們的困擾,居民們便十分支持這項政策的實施。街道委托第三方測評機構(gòu)對街道“開墻打洞”工作的問卷調(diào)查顯示,社區(qū)居民對于整治“開墻打洞”的認知度高達98.8%,支持度更是達到99.3%,各項工作的滿意程度均在92%以上[3]。另一個突出表現(xiàn)是樓道和街道的堵塞。商戶占據(jù)了樓道和街道的空間,也導致了一些商業(yè)街游客數(shù)量激增,使得住在這一地區(qū)的居民進出小區(qū)變得困難。這項政策有利于清理整頓因商戶非法營業(yè)而擁堵的街道和走廊,方便居民進出社區(qū)。然而,隨著治理政策的推進,居民發(fā)現(xiàn),這一政策使得包括購買日用品在內(nèi)的生活便利性下降。數(shù)據(jù)顯示,有21.9%的居民認為疏解整治后的購物配套跟進不及時,38.2%的居民希望政府可以完善整治周邊的消費配套[15]。此外,由于新墻體的修建,他們不得不在進入小區(qū)時進行繞行。一些人還擔心政府投資新建的便利店的物價會更加昂貴。另一些人也提出,這項政策阻斷了人們的日常社交活動,阻礙了人與人之間的聯(lián)系[16]。

但分析表明,導致居民抱怨只是政府相關(guān)后續(xù)工作和其他公共服務不足的結(jié)果。相關(guān)研究表明,該政策對居民造成的不良影響更多表現(xiàn)在人文關(guān)懷層面,包括生活便利、生活活力、溝通活力、生活趣味和特色、住宅吸引力和參與程度等方面[17]。這一結(jié)論表明政府仍有很多工作要做。目前政府整治了大部分違法建筑,在代替相關(guān)服務的設施尚不完備的時候就拆除店鋪,對社區(qū)生活的便利性帶來了負面的影響。對上海和北京來說,大商場、大馬路是這座國際化大都市的“必需品”,特色小店則是城市的味道所在。上海市人大代表童麗萍認為,上海在發(fā)展的同時,還應該兼顧老百姓對人文生活的需求,將上海打造成一個有溫度、有底蘊的城市?！吧虾２荒苤挥芯逕o霸,還要給這些小店留下生存空間?！盵18]

事實上,除政府、業(yè)主、居民之外,其他公民,如消費者、旅游者等也間接地成了利益相關(guān)者。根據(jù)上文分析的利益相關(guān)者,可進行“開墻打洞”治理政策的成本效益分析,見表1。

在表1中可以清楚地確定該政策的利益相關(guān)者,以及政策可能給每個利益相關(guān)者帶來的每一個影響的成本和收益。通過這張表,可以大致確定該政策最大的利益相關(guān)者,以及每個相關(guān)者在該政策下是收益或受損,從而決定如何完善該政策。

表1 “開墻打洞”治理政策的成本效益分析表

三、反思及改進建議

總體而言,京滬兩地“開墻打洞”治理中關(guān)于加強社會治安、保持城市整潔、幫助策略執(zhí)行、外部干擾處理、城市與人口疏解、塑造城市原本特色等6個方面的考慮都產(chǎn)生了很好的效果。但從措施改進的角度而言,操作上還是存在可以商榷的地方。主要問題在于對從事小商鋪經(jīng)營的人口處理,公眾多有微詞。

北京從2015年開始進行非首都功能疏解和人口控制,提出人口控制并不是控制高科技人才,而是控制勞動密集型、外來流動人口和在城鄉(xiāng)接合部的從業(yè)人口,以此來進行非首都功能疏解和人口控制。政府采用了限制租客、關(guān)閉市場、限制審批、設施限制等一系列的舉措,實際上是一種定向清除和空間管控?？臻g疏解的目的,自然是對超大城市去中心化。

然而,這些小店鋪的發(fā)展恰恰與城市的發(fā)展息息相關(guān),由于生產(chǎn)類的小本生意大多并不分布在京滬這樣的一線城市,存在于京滬的小產(chǎn)業(yè)往往是服務業(yè),這些無微不至的、廉價的勞動力為市民的生活提供了極大的便利,在某段時期還可以為城市提供較多的崗位。實際上,只要控制好國民收入分配過程中的公平性問題,低端產(chǎn)業(yè)會在一定程度上緩解大城市的就業(yè)壓力。在一些發(fā)達國家,如美國,便在紐約邊的曼哈頓設立“西區(qū)工業(yè)區(qū)”,在偏城郊的地區(qū)依靠低端產(chǎn)業(yè)促進經(jīng)濟發(fā)展,幫助更多失業(yè)或待業(yè)人口就業(yè),還可減少該地區(qū)的犯罪。

十九大報告中提到兩個核心問題,一是如何解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,二是如何構(gòu)建以城市群為主體的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局和加快促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題[19]。在京滬這樣人口密度大、資源過于集中的超級大城市里,我們需要更多的技巧來對這兩個問題進行解決。在城市發(fā)展當中,人們往往將過程中出現(xiàn)的一系列問題全部歸咎于外來人口,但常常忽略一個結(jié)構(gòu)完整的城市在各個層面都有對外來人口的需求[20]。人們都希望城市產(chǎn)業(yè)興隆、科技發(fā)達、人均收入水平高,根據(jù)世界城市的發(fā)展規(guī)律來看,具備這些素質(zhì)的活力城市,往往是開放程度最高、對外來人口接納程度越大的城市。

事實上,京滬兩地治理“開墻打洞”的政策并不能用簡單的好壞來判斷,而必須從多個維度來進行分析。在檢視相關(guān)政策的細節(jié)和執(zhí)行時,至少要考慮以下3個方面的問題:

一是標準是否精確。對于不符合消防要求和相關(guān)施工規(guī)定的建筑和商鋪,應堅決進行處理。但是對于一些新建店鋪或獨立店鋪(即店鋪上方并無住宅),已經(jīng)配備了規(guī)范的消防設施、衛(wèi)生和營業(yè)執(zhí)照,也被確定為非法建筑予以拆除便不太恰當。政府應當確立細化的標準來區(qū)分建筑物是否應當給予重整或拆除等不同程度的措施。

二是區(qū)域是否可以區(qū)分。保護歷史文化街區(qū)是開展治理的出發(fā)點之一。有的街區(qū)由于商鋪的不斷涌現(xiàn)可能會變得雜亂和擁擠,但有些則會越發(fā)充滿藝術(shù)氣息,例如北京的南鑼鼓巷和什剎海、上海的田子坊都是著名的商業(yè)文化街,是展現(xiàn)商業(yè)文化街給城市帶來積極作用的最好例子。政府應該明確哪些商業(yè)街應當給予整治,哪些則予以保留。

三是在滿足相關(guān)條件的前提下商鋪是否可以繼續(xù)營業(yè)。該政策在實際執(zhí)行過程中,一些店鋪的安全性是足以保證正常營業(yè)的,政府應允許店鋪在取得相關(guān)許可后繼續(xù)經(jīng)營,避免店主面臨兩難境地。

從操作的角度而言,則可以從分析政策目的的角度來改進。例如政策希望提高建筑安全性,該政策的最終目標應當是解決所有隱藏的安全問題,如是則可以將政策執(zhí)行進行以下細化:第一步是對城市內(nèi)所有店面逐一進行安全排查。第二步是告知店主其店鋪存的安全問題,并通知一具體期限供店主自行解決相關(guān)問題。但這意味著政府需對不同的安全問題制定精確的明細。第三步是期限過后重新檢查店鋪安全問題。符合安全標準的店鋪得以繼續(xù)營業(yè),不符合的店鋪將受到罰款,接受政府的強制整改并支付相關(guān)費用,或選擇永久關(guān)閉其店鋪。第四步是對于經(jīng)濟上有困難的店主,可以申請一定的補貼。最后,盡快做好居民便利設施建設等后續(xù)工作。

至于疏解人口問題,則是一個宏大的系統(tǒng)性問題。單就本文討論的小本生意經(jīng)營者人口疏解問題而言,政府應當給予被疏解人口更多緩沖時間和折中解決方案,使其政策更加人性化。

四、結(jié)論

政府頒布有關(guān)治理“開墻打洞”的政策是基于時代的需求,需要歷史地看待。二十年前,時代趨向于尋找并創(chuàng)造更多的工作機會從而促進經(jīng)濟發(fā)展。隨著時間的推移,人民生活水平飛速發(fā)展,加上一線城市的人口流動數(shù)量日益增多,引發(fā)了不少社會問題,人民對生活環(huán)境、社會安全等方面提出了更多的要求。在這種情況下,“開墻打洞”的現(xiàn)象就成了一個需要被解決的問題。

由于這一問題涉及范圍廣、消耗時間長,政府仍很難說明具體需要管理哪種店鋪,但這也不能成為政府使用“一刀切”管理方式的原因。因為有些店鋪的確需要重建整改,但有些店鋪并不需要。不必要的管理將產(chǎn)生資源浪費。政府應當在該政策中更加明確整治目標的范圍和程度,始終牢記這項政策的主要目的才能使社會更加美好和安全。政府要意識到,政策實施的質(zhì)量遠比速度重要得多,否則,質(zhì)量低劣的改造不僅沒有解決相關(guān)的安全問題,反而使得街道的每一層都有斑駁塊狀的填充物,破壞了街道的美觀,也給店主和居民造成困擾和損失。

關(guān)于政策出臺后仍需解決的問題,政府應當保持方法和資金的到位,將政策與相關(guān)補救措施緊密銜接,盡最大努力減少政策對原居民生活帶來的負面影響,尤其要注重人文關(guān)懷。在有限的資金投入情況下,應提倡城市的精細化管理,把一個大問題分為多個小問題來處理。這樣可以幫助政府更清楚地知道哪些方面的問題需要被解決,從而針對性地安排點對點的解決方案。

另外對于城市人口疏解問題,并不僅僅是通過迫使從事低端產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員離開京滬所能解決的,政府還應當從本質(zhì)上解決問題,制定更加完善的政策,在保證如臨街店鋪小商販一類人口的基本福利和權(quán)益的基礎(chǔ)上,對京滬的人口進行更人性化的管理。

最后,利潤和物質(zhì)并不是一座城市應當追求的唯一目標,城市特色等人文情懷是一座城市更為重要的元素。我們社會的終極目標應當是建設一個充滿人文情懷的、和平友好的社會。