我國“放管服”改革研究比較與未來展望

□鄭 燁 任牡丹

[西北工業(yè)大學(xué) 西安 710072]

引言

“放管服”改革作為新時(shí)期我國深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的核心內(nèi)容，也是當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境的重要抓手[1]?；仡櫧迥陙韲鴥?nèi)“放管服”改革的發(fā)展進(jìn)程，自從2015年國家領(lǐng)導(dǎo)人在全國推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議上首次提出這一重大戰(zhàn)略以來，各級(jí)政府部門強(qiáng)化推進(jìn)行政審批制度改革，在兩年左右的時(shí)間內(nèi)就基本實(shí)現(xiàn)了國務(wù)院下達(dá)的將行政審批事項(xiàng)縮減三分之一的目標(biāo)，在“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”方面邁出了重要一步[2～3]。2017年黨的十九大報(bào)告明確指出“要深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”[4]。可以說，十九大的召開對(duì)“放管服”改革提出了新的要求和指導(dǎo)建議，為當(dāng)前和今后一段時(shí)期我國改革的持續(xù)推進(jìn)和發(fā)展指明了方向。

通過梳理相關(guān)資料后發(fā)現(xiàn)，截至2019年底，我國共有近300個(gè)城市出臺(tái)了“放管服”改革實(shí)施文件，總體上看出臺(tái)數(shù)量呈逐年上升趨勢，并且實(shí)踐中“放管服”改革的深入推進(jìn)也激發(fā)了學(xué)者們廣泛的研究熱情。自“放管服”改革提出以來，一直到十九屆四中全會(huì)勝利閉幕，這一時(shí)期學(xué)界圍繞“放管服”改革的研究成果呈現(xiàn)持續(xù)快速增長態(tài)勢。尤其是十九大召開以來，學(xué)界圍繞“放管服”改革領(lǐng)域更是取得了一批標(biāo)志性的研究成果，由此“放管服”改革研究也邁入了快速發(fā)展階段。然而感到遺憾的是，當(dāng)前學(xué)界缺乏對(duì)“放管服”改革研究進(jìn)展的系統(tǒng)梳理，尤其是圍繞十九大召開前后“放管服”改革研究進(jìn)程的深入比較。黨的十九大的勝利召開為“放管服”改革的深入推進(jìn)提出了新任務(wù)和新要求，在一定程度上是對(duì)前期“放管服”改革戰(zhàn)略實(shí)施的深入總結(jié)，因此有必要對(duì)十九大召開前后國內(nèi)“放管服”改革研究的現(xiàn)狀及內(nèi)容等展開深入比較分析，以更好地把握未來研究去向。鑒于此，本研究主要以“放管服”改革為主題，以十九大召開前后發(fā)表在國內(nèi)期刊上的研究論文為分析對(duì)象，對(duì)近年來“放管服”改革研究的階段性成果進(jìn)行深入梳理，以總結(jié)和提煉十九大召開前后國內(nèi)“放管服”改革研究熱點(diǎn)主題、研究團(tuán)隊(duì)以及研究內(nèi)容等方面的異同，旨在為當(dāng)前和未來精準(zhǔn)推進(jìn)“放管服”改革及理論研究提出明確思路和建議。

一、研究設(shè)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)來源

以中國知網(wǎng)（CNKI）期刊庫作為本次數(shù)據(jù)的檢索來源，以“放管服改革”作為檢索主題，檢索時(shí)間設(shè)為2015年5月12日（“放管服”改革提出），截至2019年10月31日（十九屆四中全會(huì)閉幕）。通過對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行篩選和排查，重點(diǎn)核查文獻(xiàn)摘要及正文內(nèi)容，以確保文獻(xiàn)是明確圍繞“放管服”改革研究的，通過剔除新聞報(bào)道、會(huì)議綜述及書評(píng)等非研究類論文后，共得到1 120余篇有效期刊文獻(xiàn)，如圖1所示。值得一提的是，本文在文獻(xiàn)下載和選取方面主要是基于文獻(xiàn)高被引次數(shù)和高下載次數(shù)兩個(gè)方面進(jìn)行把控，高被引文獻(xiàn)能夠在一定程度上反映出某一研究主題在當(dāng)前一段時(shí)期的研究熱點(diǎn)和學(xué)術(shù)關(guān)注，而高下載次數(shù)文獻(xiàn)能夠反映某一研究主題的前沿方向，很可能成為未來一段時(shí)期的研究熱點(diǎn)。因此，從這兩方面出發(fā)，能夠較為全面的篩選出“放管服”改革研究較具代表性的研究成果。

圖1 十九大召開前后“放管服”改革研究的發(fā)文數(shù)量

圖1的結(jié)果表明，近年來“放管服”改革研究的發(fā)文數(shù)量始終呈現(xiàn)持續(xù)增長趨勢，研究內(nèi)容主要集中在“放管服”改革的內(nèi)涵、實(shí)踐模式、存在問題與改善以及實(shí)施效果評(píng)價(jià)等四個(gè)方面。具體而言，自2016年以來，學(xué)界圍繞“放管服”改革的內(nèi)涵、實(shí)踐模式、存在問題與改善以及實(shí)施效果評(píng)價(jià)等內(nèi)容的研究文獻(xiàn)數(shù)占據(jù)發(fā)文總量的51.7%，并且伴隨著十九大的勝利召開，2018年以來該部分研究文獻(xiàn)數(shù)量已占據(jù)總體發(fā)文量的54.7%，而截至2019年更是居高不下，已占據(jù)58.4%?？傊?，基于近年來的發(fā)文數(shù)量趨勢，并且通過對(duì)十九大召開前后的文獻(xiàn)進(jìn)行對(duì)比分析后發(fā)現(xiàn)：十九大召開前，論文的總體發(fā)文量較少，其中，內(nèi)涵占據(jù)篇幅較大，隨后該研究領(lǐng)域文獻(xiàn)的增長速度逐漸變得緩慢；十九大召開后，黨中央明確提出要適應(yīng)新時(shí)代要求，以深化“放管服”改革為抓手，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變[5]，這也促使該階段論文數(shù)量呈顯著上升，學(xué)界將目光聚焦到“放管服”改革的實(shí)踐舉措方面，有關(guān)改革實(shí)踐模式、存在問題及改善方面的學(xué)術(shù)論文發(fā)表數(shù)量呈現(xiàn)井噴式增長，并且關(guān)注度持續(xù)增多。

（二）研究方法及思路

本研究主要采用比較分析法、內(nèi)容分析法以及文獻(xiàn)計(jì)量分析等方法。一方面，比較分析法主要是對(duì)“放管服”改革研究現(xiàn)狀中的熱點(diǎn)主題、研究團(tuán)隊(duì)等進(jìn)行探討；另一方面，內(nèi)容分析法及文獻(xiàn)計(jì)量分析法主要是對(duì)“放管服”改革研究內(nèi)容方面進(jìn)行分析梳理。其中，文獻(xiàn)計(jì)量分析（Bibliometric Analysis）作為當(dāng)前對(duì)期刊文獻(xiàn)進(jìn)行分析梳理的主流工具方法，它是運(yùn)用數(shù)學(xué)或統(tǒng)計(jì)學(xué)的手段對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的特征、數(shù)量、趨勢和前沿等進(jìn)行分析研究的一種科學(xué)方法[6]。本文的后續(xù)研究主要分為兩個(gè)階段進(jìn)行比較分析。首先，對(duì)十九大召開前“放管服”改革研究文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，具體時(shí)間是從2015年李克強(qiáng)總理在全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議上提出“放管服”改革以來，截至2017年黨的十九大順利召開；其次，對(duì)十九大召開以后“放管服”改革研究文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，具體時(shí)間是從2017年黨的十九大順利召開截至2019年黨的十九屆四中全會(huì)的勝利閉幕。黨的十九大的勝利召開為“放管服”改革的深入推進(jìn)提出了新任務(wù)和新要求，通過對(duì)十九大召開前后的研究對(duì)比分析，可以更加直觀地了解到在當(dāng)前國家戰(zhàn)略方針的部署和指引之下，學(xué)界在不同時(shí)期對(duì)“放管服”改革實(shí)踐的回應(yīng)狀況，便于把握不同時(shí)期的學(xué)術(shù)關(guān)注熱點(diǎn)以及研究方向，并且能夠在深入把握不同階段研究特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，更加準(zhǔn)確地推進(jìn)未來研究。

二、十九大召開前后“放管服”改革研究的整體現(xiàn)狀

（一）研究的熱點(diǎn)主題

1.高被引文獻(xiàn)分析。高被引文獻(xiàn)能夠在一定程度上反映出該研究在其領(lǐng)域內(nèi)的研究熱點(diǎn)方向。根據(jù)高被引文獻(xiàn)的降序排列，進(jìn)一步分別篩選和整理出十九大召開前后排名前五的文獻(xiàn)信息，以探索“放管服”改革研究的熱點(diǎn)和學(xué)術(shù)關(guān)注（表1）。根據(jù)表1的內(nèi)容可以看出，十九大召開前“放管服”改革研究的發(fā)展脈絡(luò)主要體現(xiàn)在兩方面：一是明確“放管服”改革的本質(zhì)是政府自身的一次深刻變革，圍繞“放管服”改革未來的發(fā)展方向和發(fā)展趨勢展開思考和研究；二是針對(duì)“放管服”改革研究的具體領(lǐng)域所存在的問題進(jìn)行深入分析，提出對(duì)應(yīng)的改革措施，讓“放管服”改革真正發(fā)揮實(shí)效。而十九大召開以后“放管服”改革研究的發(fā)展脈絡(luò)也主要集中體現(xiàn)在兩方面：一是基于十九大召開的背景以及中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新形勢、新要求，深化“放管服”改革已經(jīng)成為當(dāng)前國家治理的主要目標(biāo)，隨著改革的不斷深入，在總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，如何繼續(xù)深化“放管服”改革是學(xué)術(shù)界關(guān)注的又一熱點(diǎn)問題；二是自“放管服”改革實(shí)施以來，各地推行的一系列“放管服”改革實(shí)踐模式激發(fā)了學(xué)者們的研究興趣，具體來看，安徽、江蘇、浙江三省的改革實(shí)踐受到了學(xué)界的廣泛關(guān)注，尤其是浙江省的“最多跑一次”改革模式更是作為全國的典范進(jìn)行宣傳和推廣。

表1 十九大召開前后“放管服”改革研究的熱點(diǎn)和學(xué)術(shù)關(guān)注

2.高頻關(guān)鍵詞分析。高頻關(guān)鍵詞是對(duì)論文核心內(nèi)容中重復(fù)出現(xiàn)的關(guān)鍵詞進(jìn)行提煉，通過研究關(guān)鍵詞的頻次和分布特征，可以把握該研究領(lǐng)域的重點(diǎn)主題及當(dāng)前熱點(diǎn)。表2展示了在十九大召開前后，“放管服”改革研究領(lǐng)域排名前10的高頻關(guān)鍵詞，從中可以看出，在十九大召開前，排在首位的關(guān)鍵詞是“簡政放權(quán)”；其次是“行政審批”“政務(wù)服務(wù)”“放管服”等詞，而十九大召開后，排在首位的關(guān)鍵詞是“放管服”，這也是本研究的中心主題詞；在此基礎(chǔ)上，出現(xiàn)頻次較高的還有“政務(wù)服務(wù)”“簡政放權(quán)”“營商環(huán)境”“行政審批制度改革”等詞。通過高頻詞的比較后發(fā)現(xiàn)，在十九大召開以后，學(xué)者們對(duì)“放管服”改革研究更加細(xì)化和深入，但研究視角及側(cè)重領(lǐng)域與十九大召開之前表現(xiàn)出高度的一致性。十九大召開前后，這些關(guān)鍵詞能夠反映出當(dāng)前學(xué)界在“放管服”改革研究的共性領(lǐng)域：圍繞簡政放權(quán)和行政審批制度改革的關(guān)系，以及在“放管服”改革背景下如何更好地優(yōu)化營商環(huán)境，加快建設(shè)服務(wù)型政府等問題展開深入探討。與此同時(shí)，根據(jù)高頻關(guān)鍵詞的分布也可以發(fā)現(xiàn)十九大召開前后“放管服”改革研究主題也存在一些明顯差異性。具體而言，在十九大召開前，李克強(qiáng)總理明確提出“五個(gè)為”的要求，針對(duì)這一要求，學(xué)術(shù)界就如何加強(qiáng)事后監(jiān)督，推動(dòng)“放管服”改革取得更大突破進(jìn)行了更深層次的探索。而十九大召開后，學(xué)術(shù)界的研究方向由圍繞“放管服”改革自身效能轉(zhuǎn)向具體的應(yīng)用領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為高校內(nèi)部管理、科研經(jīng)費(fèi)管理等方面?？傊?，盡管近年來國家實(shí)施“放管服”改革已取得了顯著成效，學(xué)者們的研究成果也變得更加豐富，但是學(xué)界對(duì)該研究領(lǐng)域仍處于深入探索和持續(xù)推進(jìn)階段，未來仍有較大的研究和推進(jìn)空間。

表2 “放管服”改革研究領(lǐng)域的重點(diǎn)主題及當(dāng)前熱點(diǎn)

（二）主要研究團(tuán)隊(duì)

1.發(fā)文作者研究。通過對(duì)表3中論文被引量和下載量檢索的對(duì)比分析后發(fā)現(xiàn)，十九大召開前后，“放管服”改革研究的發(fā)文作者團(tuán)隊(duì)表現(xiàn)出一些明顯的共性和差異。一些學(xué)者（例如：宋林霖、張定安等）一直在持續(xù)關(guān)注“放管服”改革研究，而在不同階段也出現(xiàn)了一些具有代表性的學(xué)者。具體而言，在十九大召開以前，下載量排序靠前的學(xué)者有張定安、宋林霖、趙宏偉、高學(xué)棟、李坤軒、沈榮華、李健、榮幸等；被引量排序靠前的學(xué)者有張定安、宋林霖、趙宏偉、高學(xué)棟、李坤軒、陳豐、馬寶成等。而在十九大召開以后，下載量排序靠前的學(xué)者有宋林霖、何成祥、李軍鵬、趙光勇、辛斯童、羅梁波等；被引量排序靠前的學(xué)者有宋林霖、何成祥、李軍鵬、鄧念國、趙光勇、辛斯童、羅梁波等?？傊凇胺殴芊备母镅芯款I(lǐng)域，十九大召開前后的論文下載量和被引量均呈現(xiàn)出一種正相關(guān)關(guān)系。就發(fā)文作者而言，以沈榮華、馬寶成等為代表的一批知名學(xué)者較早地開始關(guān)注“放管服”改革研究，最初的研究視角更多是關(guān)注改革自身的特點(diǎn)及未來趨勢等方面，而隨著十九大的勝利召開，以李軍鵬、趙光勇等為代表的知名學(xué)者深入推進(jìn)“放管服”改革研究，將目光聚焦在地方實(shí)踐模式層面，并持續(xù)探索改革的實(shí)施現(xiàn)狀及效果等。

表3 十九大召開前后“放管服”改革研究的學(xué)術(shù)生產(chǎn)概況

2.作者所在機(jī)構(gòu)研究。圖2是十九大召開前后國內(nèi)“放管服”改革研究的主要研究機(jī)構(gòu)概況?？傮w而言，十九大召開前后“放管服”改革研究的機(jī)構(gòu)主要分為兩類：一類是各級(jí)黨校和行政學(xué)院等機(jī)構(gòu)的學(xué)者；另一類是高等院校政治學(xué)與行政學(xué)等相關(guān)學(xué)科的研究人員。

圖2 十九大召開前后“放管服”改革的研究機(jī)構(gòu)分析

具體而言，在十九大召開之前，作者所在的研究機(jī)構(gòu)中，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）的學(xué)者發(fā)文數(shù)量遙遙領(lǐng)先，其長期致力于圍繞黨中央和國家領(lǐng)導(dǎo)人的戰(zhàn)略方針，積極開展行政體制改革和治國理政方面的學(xué)術(shù)研究。其次，中國行政管理學(xué)會(huì)位次也比較靠前，主要體現(xiàn)在以沈榮華和高小平為代表的一批知名學(xué)者對(duì)“放管服”改革領(lǐng)域進(jìn)行深入的研究探索，重點(diǎn)關(guān)注改革的內(nèi)涵、作用、成效，及其與政府績效管理的關(guān)系等方面。在黨校和行政學(xué)院中，排名較靠前的是山東行政學(xué)院，以該校為主要代表的學(xué)者（如高學(xué)棟、李坤軒等）以山東省部分政府為研究對(duì)象，積極推進(jìn)對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的研究。此外，“放管服”改革背景下醫(yī)療廣告監(jiān)管問題也是該校學(xué)者較為關(guān)注的主題。十九大召開后，主要研究機(jī)構(gòu)與十九大召開前仍表現(xiàn)出高度一致性，但是在發(fā)文數(shù)量較多的高校中，排名較前的是天津師范大學(xué)，該校政治與行政學(xué)院的部分學(xué)者（如宋林霖等）持續(xù)在關(guān)注“放管服”改革研究，主要聚焦于兩方面：其一是集中于對(duì)優(yōu)化營商環(huán)境的路徑和成效的研究；其二是在“放管服”改革背景下對(duì)行政審批制度、地方政務(wù)服務(wù)的發(fā)展趨勢以及高等教育改革領(lǐng)域的探析。

三、十九大召開前后“放管服”改革研究的內(nèi)容分析

通過對(duì)當(dāng)前十九大召開前后的代表性期刊文獻(xiàn)進(jìn)行深入梳理和解讀，借助科學(xué)計(jì)量分析軟件CitespaceⅢ繪制“放管服”改革研究的可視化圖譜，具體結(jié)合圖1中的發(fā)文數(shù)量趨勢，重點(diǎn)從“放管服”改革的內(nèi)涵、實(shí)踐模式、現(xiàn)存問題與優(yōu)化、實(shí)施效果等幾大方面對(duì)該研究主題的有關(guān)內(nèi)容展開系統(tǒng)分析和比較，進(jìn)而總結(jié)“放管服”改革研究在十九大召開前后階段的共性特征與差異。分別以“放管服”改革加上“內(nèi)涵”“模式”“做法”“問題”“優(yōu)化”“效果”等關(guān)鍵詞進(jìn)行分類檢索，搜尋不同研究內(nèi)容主題下的代表性期刊文獻(xiàn)，同時(shí)根據(jù)高頻關(guān)鍵詞列表中的信息，將關(guān)鍵詞與相對(duì)應(yīng)的文獻(xiàn)進(jìn)行匹配以供后續(xù)分析。

（一）“放管服”改革內(nèi)涵

圖3展示了十九大召開前后“放管服”改革內(nèi)涵研究的高頻關(guān)鍵詞圖譜①。通過對(duì)圖譜中的高頻關(guān)鍵詞對(duì)比分析后發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界一直在持續(xù)關(guān)注高校領(lǐng)域內(nèi)對(duì)“放管服”改革的內(nèi)涵，有所不同的是該主題的研究方向由人才培養(yǎng)轉(zhuǎn)向?yàn)榭蒲薪?jīng)費(fèi)管理。此外，十九大召開前，企業(yè)“放管服”也是學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注的一個(gè)研究主題。在十九大召開后，互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的大力推廣和普及應(yīng)用豐富了學(xué)界對(duì)“放管服”改革內(nèi)涵的研究。

圖3 十九大召開前后“放管服”改革內(nèi)涵的對(duì)比分析

具體而言：

十九大召開以前，學(xué)界圍繞“放管服”改革在高校教育、人才培養(yǎng)及企業(yè)管理等領(lǐng)域中分別對(duì)“放”“管”“服”三者的內(nèi)涵進(jìn)行了不同的界定。從教育視角理解“放管服”改革，“放”則是政府部門的角色定位問題，強(qiáng)調(diào)要厘清政府、高校、社會(huì)的界限和相互關(guān)系，政府要敢于放，高校要敢于積極創(chuàng)造條件來應(yīng)接；“管”則是政府監(jiān)管轉(zhuǎn)型問題，監(jiān)管變革要適應(yīng)全面深化高等教育改革的新形勢，激發(fā)高校活力和社會(huì)創(chuàng)造力；“服”則是政府應(yīng)提高在高等教育方面的治理能力，加大力度優(yōu)化服務(wù)水平[7～9]?；谄髽I(yè)和“放管服”改革的關(guān)系，“放”是政府下放行政權(quán)，避免出現(xiàn)部門重復(fù)管理，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；“管”就是要利用新技術(shù)，加強(qiáng)和創(chuàng)設(shè)監(jiān)管職能，保證公正的體制；“服”就是要提高服務(wù)意識(shí)，為企業(yè)打造法律保障[10]。

十九大召開之后，學(xué)者們對(duì)“放管服”改革的內(nèi)涵研究有了進(jìn)一步延伸和拓展。這一階段“放管服”改革內(nèi)涵的界定主要存在兩大特點(diǎn)。（1）學(xué)術(shù)界雖持續(xù)關(guān)注“放”“管”“服”三者在教育領(lǐng)域的內(nèi)涵界定，但關(guān)注視角由注重人才培養(yǎng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檠芯靠蒲薪?jīng)費(fèi)管理。為了更好地實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)管理，確?？蒲谢顒?dòng)順利開展，“放”即政府將科研經(jīng)費(fèi)管理的部分權(quán)力下放給高校，包括差旅費(fèi)、橫向經(jīng)費(fèi)及資金管理等方面；“管”是要在“放”的基礎(chǔ)上進(jìn)行變革和創(chuàng)新，同時(shí)對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理行為進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，保持公正；“服”是通過優(yōu)化服務(wù)改善科研環(huán)境，降低科研成本，為科研人員減負(fù)提高他們的積極性[11～12]。（2）在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，互聯(lián)網(wǎng)廣泛應(yīng)用于“放管服”改革實(shí)施進(jìn)程中，學(xué)術(shù)界緊隨社會(huì)發(fā)展步伐，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)的媒介對(duì)“放管服”改革內(nèi)涵有了更深刻、更現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識(shí)?；凇盎ヂ?lián)網(wǎng)+”的視角，“放”即是減少政府權(quán)力，增加市場權(quán)力；“管”即是公眾通過互聯(lián)網(wǎng)享有自身的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而促使政務(wù)公開透明，保障國家權(quán)力正常運(yùn)行；“服”即是結(jié)合現(xiàn)代通信技術(shù)，提高政府為人民服務(wù)的現(xiàn)代化水平，促使政府發(fā)展水平跟上潮流[13]。

（二）“放管服”改革的實(shí)踐模式

圖4展示了十九大召開前后“放管服”改革實(shí)踐模式研究的高頻關(guān)鍵詞圖譜。通過對(duì)圖譜中的高頻關(guān)鍵詞進(jìn)行比較分析后發(fā)現(xiàn)，十九大召開以前，“放管服”改革借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行了一系列創(chuàng)新性做法。十九大召開后，中央持續(xù)運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式，地方政府為響應(yīng)國家號(hào)召，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)情，相繼推出了具有典型性的做法積極優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境。

圖4 十九大召開前后“放管服”改革實(shí)踐模式的對(duì)比分析

具體而言，十九大召開之前，“放管服”改革借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等舉措時(shí)運(yùn)用了一些較具創(chuàng)新性做法。例如使用網(wǎng)上審批、電子證照等方式減少業(yè)務(wù)處理流程，提高辦事效率。目前，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)融入人們生活的方方面面，深刻改變著全社會(huì)的生產(chǎn)和生活方式。宏觀層面上，政府致力將“互聯(lián)網(wǎng) +”與“放管服”改革緊密結(jié)合起來，圍繞“提升企業(yè)和群眾獲得感、激發(fā)市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力”的目標(biāo)，著力打造全省“一網(wǎng)覆蓋、一次辦好”的“互聯(lián)網(wǎng)+放管服”改革體系[14]。微觀層面上，部分省份及區(qū)縣針對(duì)不同領(lǐng)域和方向打造出自身的特色做法。例如：在移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)的飛速發(fā)展進(jìn)程中，為適應(yīng)時(shí)代需求，廣東省率先實(shí)施全程網(wǎng)上辦理，推動(dòng)基站管理創(chuàng)新[15]。為減少群眾辦事流程，貴州的貴安新區(qū)實(shí)行“六個(gè)一”雙輪驅(qū)動(dòng)改革，即“一章審批、一網(wǎng)審管、一單規(guī)范”和政務(wù)服務(wù)“一號(hào)申請、一窗受理、一網(wǎng)通辦”[16]。

十九大召開以后，尤其是2018年以來，全國各地關(guān)于“放管服”改革的實(shí)踐更是落到實(shí)處，學(xué)界針對(duì)這一方面的研究成果顯著增多。主要表現(xiàn)為與十九大召開前的研究成果相比，學(xué)界對(duì)政府運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的模式進(jìn)行進(jìn)一步深化和創(chuàng)新，在此基礎(chǔ)上，高校科研經(jīng)費(fèi)研究表現(xiàn)得尤為突出。在實(shí)踐中，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理主要依托現(xiàn)代信息技術(shù)，采用“互聯(lián)網(wǎng)+科研”管理模式，加強(qiáng)建設(shè)科研信息平臺(tái)，打造“線上+線下”全方位服務(wù)體系[17～18]。此外，這一階段各地政府為積極響應(yīng)國家政策號(hào)召，優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境，相繼推出了各式各樣的實(shí)踐模式。例如：安徽省的“兩單一表三配套”模式以權(quán)責(zé)清單為抓手，強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部要做好權(quán)責(zé)分配工作，同時(shí)省市縣鄉(xiāng)四級(jí)政府共同推進(jìn)，讓政府權(quán)力得到普遍提高。江蘇省的“不見面審批”（服務(wù)）模式實(shí)行“信用承諾”，推行“一窗受理、集成服務(wù)”等改革，建立江蘇省統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維，連接各級(jí)各部門辦理系統(tǒng)，進(jìn)而提高整個(gè)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的辦事效率。浙江省的“最多跑一次”改革以政務(wù)服務(wù)網(wǎng)為基礎(chǔ)，用最直接的公眾體驗(yàn)和評(píng)價(jià)來倒逼政府職能轉(zhuǎn)變，提升服務(wù)效能[13，19～20]。

（三）“放管服”改革的現(xiàn)存問題與優(yōu)化

圖5展示了十九大召開前后“放管服”改革存在問題及優(yōu)化研究的高頻關(guān)鍵詞圖譜。通過對(duì)圖譜中的高頻關(guān)鍵詞進(jìn)行比較分析后發(fā)現(xiàn)，十九大召開之前，“放管服”改革的存在問題及破解路徑主要集中在簡政放權(quán)等方面的探討，而十九大召開之后，針對(duì)營商環(huán)境面臨問題及優(yōu)化的爭論則顯得尤為突出。此外，高?！胺殴芊闭呗鋵?shí)不到位的問題一直存在，學(xué)界雖從不同視角提出了應(yīng)對(duì)舉措，但當(dāng)前仍未完全解決。具體來看：

十九大召開前，“放管服”改革存在問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）政府為實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)做了大量工作，但目前仍存在“短板”問題。雖上級(jí)部門實(shí)現(xiàn)層層放權(quán)，但基層接不住，并且有些部門的放權(quán)工作在數(shù)字上做文章，并未落到實(shí)處，市場和社會(huì)的獲得感不強(qiáng)[21～22]。因此，政府應(yīng)加大社會(huì)放權(quán)力度，激發(fā)市場主體和社會(huì)組織活力。同時(shí)，提高政府服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)由管理型政府向服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變[21]。（2）高校領(lǐng)域內(nèi)科研經(jīng)費(fèi)的“放管服”政策落實(shí)情況并不理想。從高校實(shí)際現(xiàn)狀來看，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)自主權(quán)放開的程度難以界定，政策落實(shí)難以統(tǒng)一組織并協(xié)調(diào)[23]。基于此，應(yīng)加強(qiáng)“放管服”改革的組織領(lǐng)導(dǎo)工作，做好政策梳理與解讀，制定全面的科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革管理制度[23]。

圖5 十九大召開前后“放管服”改革現(xiàn)存問題及優(yōu)化的對(duì)比分析

十九大召開以后，學(xué)術(shù)界仍在持續(xù)關(guān)注高校政策落實(shí)情況，這一階段研究發(fā)現(xiàn)最突出的問題就是“放”的不協(xié)調(diào)、不配套，一些已經(jīng)出臺(tái)的措施難以落實(shí)[7]。因此，在高校“放管服”方面應(yīng)加快推進(jìn)“管辦評(píng)”分離，“取消”“下放”時(shí)要廣泛征聽意見，保證精準(zhǔn)有效，想師生所盼、高校所需[7]。此外，十九大召開前后最大的區(qū)別在于，學(xué)界更多聚焦于“放管服”改革在營商環(huán)境方面的困境。目前我國營商環(huán)境在全球處于中等水平，但一些公共服務(wù)指標(biāo)排名仍比較落后。如：一些政府相關(guān)部門及其工作人員的服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，服務(wù)水平不高，服務(wù)對(duì)象仍被很多繁瑣程序所困[7，24]。因此，政府應(yīng)廣泛實(shí)行和落實(shí)“大監(jiān)管”理念，以完善政務(wù)服務(wù)網(wǎng)為重點(diǎn)，進(jìn)而提供更加高效的公共服務(wù)[25]。

（四）“放管服”改革的實(shí)施效果評(píng)價(jià)

圖6展示了十九大召開前后“放管服”改革實(shí)施效果評(píng)價(jià)研究的高頻關(guān)鍵詞圖譜。通過對(duì)圖譜中的高頻關(guān)鍵詞進(jìn)行比較分析后發(fā)現(xiàn)，自“放管服”改革實(shí)施以來，我國先后已取得一系列顯著成效。十九大召開之后，“放管服”改革效果尤為顯著，主要體現(xiàn)在中央對(duì)“放管服”改革的持續(xù)推進(jìn)，地方“放管服”改革特色化實(shí)踐模式取得的顯著成效，以及高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理方面的政策落實(shí)效果等方面。

圖6 十九大召開前后效果評(píng)價(jià)對(duì)比分析圖譜

十九大召開之前，各級(jí)政府部門積極響應(yīng)國務(wù)院關(guān)于“放管服”改革的號(hào)召，在實(shí)踐中取得了一些顯著成效。政府行政審批事項(xiàng)大幅減少，非行政許可審批事項(xiàng)全部取消。在簡政放權(quán)的同時(shí)，堅(jiān)持放管并重、放管結(jié)合。從注重事前審批向注重事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，不斷探索新的監(jiān)管方式與模式。通過拓展政府服務(wù)內(nèi)涵，創(chuàng)新政府服務(wù)方式，為社會(huì)公眾提供更為優(yōu)質(zhì)便捷的公共服務(wù)[21，26]。地方政府也認(rèn)真貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于“放管服”改革的戰(zhàn)略部署，圍繞當(dāng)?shù)卮_定的工作重點(diǎn)和任務(wù)目標(biāo)，把深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革放在突出位置，以精準(zhǔn)高效“放”、健全制度“管”和完善體系“服”為抓手，加快政府職能轉(zhuǎn)變，促使“放管服”改革取得明顯進(jìn)展[27]。

十九大召開后，“放管服”改革持續(xù)取得了顯著成效，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：（1）國家在減少行政審批事項(xiàng)、商事制度改革、優(yōu)化公共服務(wù)等方面較以往而言，改革成效更為突出。自十九大召開以來，國務(wù)院相關(guān)部門削減了44%的行政審批事項(xiàng)，非行政許可審批已經(jīng)不復(fù)存在，中央減少了90%的企業(yè)投資核準(zhǔn)項(xiàng)目，中介服務(wù)事項(xiàng)在行政審批過程中也被削減了74%。全國廣泛推行“一站受理”“雙隨機(jī)、一公開”等新模式，政府積極推動(dòng)各項(xiàng)便民活動(dòng)，促成了改革效果從過去量變到如今質(zhì)變的飛速轉(zhuǎn)化[1，28～29]。（2）地方政府大膽嘗試推進(jìn)一系列特色化“放管服”改革實(shí)踐模式并且效果明顯。例如：江蘇省“不見面審批”改革模式極大地解決了我國在改革過程中存在的“效率困局”問題[19]。浙江省的“最多跑一次”作為全國的典范進(jìn)行宣傳和推廣，不少地方政府紛紛效仿，成效顯著[20]。（3）高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理“放管服”改革有了較大改進(jìn)。各大高校積極落實(shí)和深入探索“放管服”改革政策，減少立項(xiàng)程序、報(bào)賬流程，提高項(xiàng)目勞務(wù)費(fèi)用等，修訂高?？蒲泄芾砦募x予高?？蒲腥藛T更多自主權(quán)，激發(fā)了廣大科研人員的積極性，推動(dòng)了科研事業(yè)的快速發(fā)展[30～32]。

四、研究總結(jié)與展望

（一）主要研究發(fā)現(xiàn)

自2015年我國國家領(lǐng)導(dǎo)人首次提出“放管服”改革以來，尤其是伴隨著黨的十九大勝利召開之后，學(xué)界圍繞“放管服”改革的研究已取得了一批標(biāo)志性的學(xué)術(shù)成果，將該研究領(lǐng)域推向了快速發(fā)展階段。本文通過對(duì)十九大召開前后，國內(nèi)學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表的“放管服”改革研究文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理和比較分析，明確了不同階段“放管服”改革研究領(lǐng)域的主題分布，對(duì)比分析了“放管服”改革的研究團(tuán)隊(duì)，識(shí)別和比較了十九大召開前后國內(nèi)“放管服”改革研究的內(nèi)容異同，在此本研究得出的主要結(jié)論（如表4所示）包括以下幾個(gè)方面：

表4 十九大召開前后“放管服”改革研究的特征比較

首先，從研究的主題特征中可以看出，十九大召開前后，“放管服”改革研究導(dǎo)向存在明顯的差異，二者表現(xiàn)為共性少差異多。十九大召開前，學(xué)術(shù)界主要圍繞“放管服”改革當(dāng)前存在的問題及未來的發(fā)展方向和領(lǐng)域等展開探索；而在十九大召開后，“放管服”改革研究逐漸深入，許多典型實(shí)踐模式得到推廣和關(guān)注，如何繼續(xù)深入推進(jìn)“放管服”改革實(shí)踐成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的又一熱點(diǎn)問題。其次，從研究團(tuán)隊(duì)可以看出十九大召開前后“放管服”改革研究的作者及研究機(jī)構(gòu)主要表現(xiàn)為共性多、差異少。有部分學(xué)者一直持續(xù)關(guān)注“放管服”改革進(jìn)展，并且學(xué)者所屬機(jī)構(gòu)多以黨校（行政學(xué)院）和高等院校的政治學(xué)與行政學(xué)等相關(guān)學(xué)科為主。再次，從研究內(nèi)容方面可以看出，在十九大召開前后國內(nèi)“放管服”改革研究領(lǐng)域和方向上表現(xiàn)出高度的一致性，研究領(lǐng)域主要集中在對(duì)政府部門“放管服”改革的推進(jìn)和落實(shí)，以及對(duì)高?！胺殴芊备母锏纳钊胩剿?。具體而言，從內(nèi)涵和問題優(yōu)化上看，前后兩個(gè)階段主要表現(xiàn)為共性少、差異多；而從實(shí)踐模式及效果評(píng)價(jià)上看，前后兩個(gè)階段更多表現(xiàn)為繼承與發(fā)揚(yáng)的關(guān)系，十九大召開之后的研究成果是對(duì)前期研究成果的進(jìn)一步持續(xù)深入與推進(jìn)?？傊ㄟ^對(duì)比分析十九大召開前后國內(nèi)“放管服”改革研究的發(fā)展現(xiàn)狀及內(nèi)容主題，能夠?yàn)榻窈箝_展相關(guān)的理論研究以及實(shí)踐探索提供重要的思路參鑒。

（二）研究不足及展望

當(dāng)前伴隨著中央和地方“放管服”改革的全面深入推進(jìn)，該主題已愈發(fā)成為學(xué)界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)議題。通過對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的深入分析，從而可以全面把握當(dāng)前國內(nèi)“放管服”改革研究的整體概貌及核心內(nèi)容，并明確提出當(dāng)前研究存在的幾方面不足及未來改進(jìn)方向：

1.從研究團(tuán)隊(duì)層面來看，當(dāng)前多數(shù)研究人員主要來自黨校（行政學(xué)院）以及高校的行政學(xué)及國家行政管理、中國政治等主要學(xué)科。目前，國內(nèi)政治與行政學(xué)學(xué)科的部分知名學(xué)者已成為十九大召開前后“放管服”改革研究的中流砥柱和主力軍，在這其中，較具典型性的包括天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院的研究團(tuán)隊(duì)，中共中央黨校公共管理教研部的專家學(xué)者，他們發(fā)表的相關(guān)論文數(shù)量和質(zhì)量在學(xué)術(shù)界均處于較為領(lǐng)先的地位，是當(dāng)前“放管服”改革研究的“領(lǐng)頭羊”。然而，實(shí)踐中“放管服”改革研究涉及政治學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、教育學(xué)等多個(gè)學(xué)科，盡管部分經(jīng)濟(jì)學(xué)、教育學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者已加入到研究行列中，但并未形成像政治學(xué)與行政學(xué)這樣的專業(yè)研究團(tuán)隊(duì)，研究力量稍顯薄弱。此外，現(xiàn)有“放管服”改革研究成果大多還拘泥于單一的學(xué)科研究思路，缺乏對(duì)其他交叉學(xué)科知識(shí)的借鑒和應(yīng)用。因此，在未來研究過程中亟須強(qiáng)化不同學(xué)科隊(duì)伍之間的溝通對(duì)話，促進(jìn)學(xué)科之間的優(yōu)勢互補(bǔ)，共同推動(dòng)“放管服”改革研究的深入開展。

2.從研究內(nèi)容和熱點(diǎn)主題層面來看，十九大召開前后，學(xué)界重點(diǎn)聚焦“放管服”改革的理論和內(nèi)涵、典型實(shí)踐模式、現(xiàn)存問題及改進(jìn)思路，以及實(shí)施效果評(píng)價(jià)等問題，尤其是關(guān)注改革內(nèi)涵、現(xiàn)存問題及改進(jìn)思路的研究成果占據(jù)較大比重，而對(duì)于“放管服”改革實(shí)施的前因及后果等方面的研究卻少之又少。比如：通過收集一手/二手?jǐn)?shù)據(jù)探索“放管服”改革實(shí)施進(jìn)程快慢的影響因素；揭示“放管服”改革對(duì)區(qū)域營商環(huán)境/企業(yè)創(chuàng)新的影響機(jī)制；“放管服”改革的單一和組合效應(yīng)等，這些方面的研究對(duì)于更為深入地理解“放管服”改革實(shí)施動(dòng)因、規(guī)律及效果差異等具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。此外，在研究熱點(diǎn)內(nèi)容方面，盡管現(xiàn)有研究關(guān)注了“放管服”改革實(shí)施效果評(píng)價(jià)，但是更多研究都是采用“以理說理”的方式，缺乏客觀構(gòu)建“放管服”改革實(shí)施效果的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并對(duì)其進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，這也是現(xiàn)有研究存在的一大缺憾。最后值得一提的是，稅收領(lǐng)域的“放管服”改革也是當(dāng)前國家全面深化改革的重要組成部分，但是當(dāng)前對(duì)該領(lǐng)域的研究成果，卻是非常稀少，缺乏深入翔實(shí)的案例梳理和實(shí)證分析，這也是當(dāng)前和未來研究需要重點(diǎn)關(guān)注的研究內(nèi)容，需要學(xué)界進(jìn)行深入探究。

3.從研究方法層面來看，十九大召開前后學(xué)界的研究成果多以定性研究方法為主，尤其是圍繞傳統(tǒng)政治學(xué)與行政學(xué)的研究路徑展開，而量化研究成果相對(duì)缺乏。毋庸置疑，“放管服”改革的理論基礎(chǔ)主要源于西方公共行政學(xué)的組織理論和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度理論，而且改革的實(shí)質(zhì)是政策的重新選擇以及體制的重新構(gòu)建，因此從“政治與行政”的視角進(jìn)行深入研究是不可避免的，而政治學(xué)視域下的研究更多偏好采用定性研究方法。另外，研究方法要服務(wù)于研究問題本身，當(dāng)前對(duì)于“放管服”改革理論和內(nèi)涵層面的闡釋，以及實(shí)踐模式的歸納等視角的研究決定了對(duì)其采用定性研究方法的必要性。但是，定量研究方法通過大規(guī)模的社會(huì)調(diào)查，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)“放管服”改革實(shí)施狀況，揭示“放管服”改革執(zhí)行過程中更深層次的規(guī)律等。而且，利用統(tǒng)計(jì)分析手段可以對(duì)各省、市出臺(tái)的“放管服”改革實(shí)施舉措的數(shù)量進(jìn)行差異化檢驗(yàn)等。更進(jìn)一步地，可以考慮采用將定性和定量研究相結(jié)合的“混合研究方法”，在構(gòu)建理論模型的同時(shí)，用相關(guān)數(shù)據(jù)驗(yàn)證提出的理論框架。總之，研究方法方面的創(chuàng)新和完善能夠?yàn)楫?dāng)前和今后“放管服”改革實(shí)施政策的完善等提供更有力的證據(jù)支持。

注釋

① 知識(shí)圖譜中反復(fù)出現(xiàn)“放管服”“放管服”改革等高頻詞在所難免，但是本文針對(duì)研究內(nèi)容主題的分析，主要是結(jié)合知識(shí)圖譜中和該內(nèi)容主題相關(guān)的其他高頻關(guān)鍵詞信息來鎖定研究的熱點(diǎn)和核心內(nèi)容。