基于區(qū)域協(xié)同的我國耕地保護補償框架構(gòu)建及其測算

溫良友 張蚌蚌 孔祥斌* 黨昱譞 王 軒

(1.中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院,北京 100193;2.自然資源部農(nóng)用地質(zhì)量與監(jiān)控重點實驗室,北京 100193；3.西北農(nóng)林科技大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院,陜西 楊凌 712100)

耕地作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，在調(diào)節(jié)氣候、凈化環(huán)境、維持生態(tài)多樣性、涵養(yǎng)水源等多方面發(fā)揮著不可或缺的作用[1-2]，對確保國家糧食安全、促進經(jīng)濟發(fā)展、維持社會穩(wěn)定具有重要意義[3]。然而，當(dāng)前耕地保護面臨區(qū)域發(fā)展不平衡和保護動力缺失的問題：一是耕地空間錯位，耕地重心和糧食生產(chǎn)重心已經(jīng)嚴重北移，1980—2018年我國耕地重心以西偏北73.2°的方向共遷移39.5 km，年均遷移1 039 m，耕地集中分布在北方干旱半干旱區(qū)、黃淮海平原區(qū)、東北平原區(qū)，其所占比例由1980年的51.75%增長至2017年的72.46%[4-7]。糧食生產(chǎn)已經(jīng)由改革開放前的南糧北運到北糧南運，北方已經(jīng)是我國糧食安全的重要支撐區(qū)域，北方干旱半干旱區(qū)、黃淮海平原區(qū)、東北平原區(qū)的糧食總產(chǎn)量占全國糧食產(chǎn)量的比例已經(jīng)由1980年的35.31%增加到2018年的55.49%[4,7-8]。二是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡[9-11]，北方干旱半干旱區(qū)、黃淮海平原區(qū)、東北平原區(qū)的生產(chǎn)總值占全國生產(chǎn)總值比例由1980年的40.82%下降到2018年的33.29%，長江中下游地區(qū)和華南區(qū)的生產(chǎn)總值占全國生產(chǎn)總值的比例則由1980年的41.18%上升到2018年的49.23%。相應(yīng)地，2002—2016年，地方財政赤字率重點向西部和北部偏離，向西部偏離了1.837°，向北部偏離了0.888°[12]，西北地區(qū)和東北地區(qū)是財政赤字風(fēng)險等級較高的區(qū)域[13-17]。北方雖然作為全國的糧食主產(chǎn)區(qū)，但是資源優(yōu)勢并未轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟優(yōu)勢，經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)嚴重落后南方。為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展，彌補區(qū)域發(fā)展與耕地保護的權(quán)責(zé)模糊、利益不對稱的問題，縮小區(qū)域發(fā)展不平衡，調(diào)動耕地保護的積極性，迫切需要建立耕地保護補償機制，實現(xiàn)耕地保護與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)同。

與耕地保護補償有關(guān)的研究主要集中在耕地保護補償理論[18-19]、補償內(nèi)容、補償測算方法[20-21]等方面。在耕地保護補償理論方面，耕地保護補償理論主要有公共產(chǎn)品理論、機會成本理論、外部性內(nèi)部化原理、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)補償理論等。耕地作為公共產(chǎn)品，在利用過程中有非競爭性和非排他性，能夠產(chǎn)生正外部效應(yīng)，也會導(dǎo)致“搭便車”的現(xiàn)象；同時，保護耕地意味著會失去轉(zhuǎn)化為其他用地類型機會，一定程度會提高耕地保護的機會成本，從而導(dǎo)致耕地保護積極性的降低。由于耕地提供的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)因其外部性而使得區(qū)外受益者可以在不支付成本的條件下被無償享受，而傳統(tǒng)經(jīng)濟核算體系的缺陷以及市場失靈的存在導(dǎo)致無法對耕地保護區(qū)域利益群體所提供的生態(tài)服務(wù)功能外部性進行量化和補償，因此需要進行耕地保護補償研究[22-25]。在補償內(nèi)容方面，按照耕地經(jīng)濟產(chǎn)出價值和社會保障價值進行補償，或考慮耕地生態(tài)價值進行耕地保護補償，或以耕地經(jīng)濟價值、社會價值和生態(tài)價值進行綜合補償，還有根據(jù)耕地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地的機會成本進行補償。在補償?shù)臏y算方法上，可運用當(dāng)量因子法、機會成本法、CVM方法和支付意愿法對耕地保護進行價值測算，從而確定補償標準[26-28]。目前耕地保護補償從理論、內(nèi)容和測算方法上均開展了一定研究，但是已有研究主要以過去的耕地發(fā)展權(quán)或者以耕地生態(tài)價值進行單一補償，并未在國家發(fā)展理念下結(jié)合國家糧食安全和生態(tài)安全，并基于耕地發(fā)展權(quán)理論和耕地生態(tài)補償理論進行未來的耕地發(fā)展權(quán)測算和耕地生態(tài)價值測算，導(dǎo)致耕地保護補償金額標準偏高。因此，亟需從理論層面進行梳理分析，將國家戰(zhàn)略需求與耕地保護實踐相結(jié)合，構(gòu)建基于耕地生態(tài)補償與發(fā)展權(quán)補償相結(jié)合的較為完善的耕地保護補償分析框架，運用生態(tài)補償理論和發(fā)展權(quán)理論從國家層面測算耕地保護補償標準。

鑒于此，本研究在借鑒耕地保護補償理論基礎(chǔ)上，擬將國家需求與耕地保護補償相融合，構(gòu)建基于區(qū)域協(xié)同的耕地保護補償框架，并根據(jù)該框架進行實證研究，以期為耕地保護補償政策的實施提供參考。

1 區(qū)域協(xié)同的耕地保護補償分析框架

1.1 區(qū)域協(xié)同與高質(zhì)量發(fā)展對耕地保護補償提出了新要求

黨的十八大以來，我國提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，主張均衡協(xié)調(diào)和健康發(fā)展。在耕地重心持續(xù)北移和北糧南運背景下，北方已經(jīng)成為了促進糧食生產(chǎn)和增強耕地保護的重要區(qū)域。為實現(xiàn)區(qū)域間耕地協(xié)同保護，發(fā)揮耕地生態(tài)系統(tǒng)功能，創(chuàng)造更多綠色、全民共享的生態(tài)產(chǎn)品，保障國家糧食安全，建立體現(xiàn)生態(tài)價值的生態(tài)補償機制。2016年頒布的《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》中提出構(gòu)建耕地生態(tài)補償，后在2017年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(中發(fā)4號文)進一步提出“加強對耕地保護責(zé)任主體的補償獎勵”和“按照誰保護、誰受益的原則，加大耕地補償力度”。

在生態(tài)發(fā)展理念下，我國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出了新要求。充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，經(jīng)濟發(fā)展條件好的地區(qū)承載更多產(chǎn)業(yè)和人口，發(fā)揮價值創(chuàng)造作用；有效保護生態(tài)功能強的地區(qū)，發(fā)揮其在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能，創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品。為保證國家糧食安全、建設(shè)生態(tài)文明和實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，必須構(gòu)建耕地生態(tài)補償機制，健全區(qū)際利益補償機制，對重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)提供有效轉(zhuǎn)移支付。

1.2 耕地保護補償理論梳理

1.2.1生態(tài)服務(wù)補償理論

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)展現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)對人類生存的重要性。生態(tài)補償?shù)某霭l(fā)點是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。耕地生態(tài)補償作為一種平衡耕地保護與經(jīng)濟發(fā)展的政策工具，通過財政轉(zhuǎn)移支付方式對因承擔(dān)耕地保護責(zé)任而致使發(fā)展受限的相關(guān)利益者進行的補償行為[29]。

1.2.2土地發(fā)展權(quán)理論

土地發(fā)展權(quán)是指經(jīng)營者在對土地利用的基礎(chǔ)上進行再發(fā)展的權(quán)利，即變更土地用途或改變土地利用強度的權(quán)利。在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，土地發(fā)展權(quán)經(jīng)常會發(fā)生轉(zhuǎn)移。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的實質(zhì)是將一塊土地進行非農(nóng)開發(fā)的權(quán)利通過市場機制轉(zhuǎn)移到另一塊土地[30]。通過建立可轉(zhuǎn)讓的發(fā)展權(quán)交易市場，土地發(fā)展權(quán)通過市場機制實現(xiàn)在不同區(qū)域的轉(zhuǎn)換。將土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移運用到耕地資源保護中，其核心是將耕地保護區(qū)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移給農(nóng)地非農(nóng)化地區(qū)。一旦耕地保護區(qū)的土地發(fā)展權(quán)被轉(zhuǎn)移，該土地通常會受到嚴格的開發(fā)限制。同一塊土地，當(dāng)它追求更大的發(fā)展權(quán)利和利益之時，就必然會產(chǎn)生土地發(fā)展的價值差。當(dāng)它作為耕地，更多體現(xiàn)的是耕地生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品的價值；當(dāng)耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，體現(xiàn)的是土地商業(yè)化的價值。而二者的權(quán)益價值是截然不同的，通常情況下后者都會遠高于前者。

1.3 耕地保護補償分析框架

本研究從國家需求和耕地保護補償理論分析，構(gòu)建了區(qū)域協(xié)同的耕地保護補償分析框架(圖1)。由圖1可見，耕地保護補償是以糧食安全和生態(tài)安全為前提的補償，是踐行國家新發(fā)展理念的重要方式之一。從糧食安全和生態(tài)安全的角度出發(fā)，一方面，各省單位面積耕地生態(tài)價值和耕地供需量不同，導(dǎo)致耕地生態(tài)產(chǎn)品供需量不一，在測算耕地生態(tài)補償時，主要考慮各省單位面積耕地生態(tài)價值和耕地供需量，計算各省耕地生態(tài)價值供給量和耕地生態(tài)價值需求量，從而確定耕地生態(tài)補償平衡省、支付補償省和接受補償?。涣硪环矫?，在發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢下，經(jīng)濟較發(fā)達省份可以進一步通過占用耕地資源，減少耕地保護，滿足經(jīng)濟發(fā)展需求，減少了區(qū)域因為用地需求的供給不足而導(dǎo)致發(fā)展機會的損失；而欠發(fā)達省份，承擔(dān)著國家糧食安全和耕地保護的重擔(dān)，一定程度上限制了耕地發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。這就導(dǎo)致經(jīng)濟較發(fā)達省份和欠發(fā)達省份的機會成本不平等，增加區(qū)域發(fā)展的不平衡。因此，為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同與高質(zhì)量發(fā)展，需要進行基于發(fā)展權(quán)為核心的耕地發(fā)展權(quán)價值測算。通過計算各省份單位面積耕地綜合價值和耕地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地價值，確定單位面積耕地發(fā)展權(quán)價值。

圖1 區(qū)域協(xié)同的我國耕地保護補償分析框架Fig.1 Analysis framework of cultivated land protection compensation in China

基于上述分析，本研究將耕地保護補償分為2部分：一是以生態(tài)服務(wù)補償理論為核心的耕地生態(tài)補償，根據(jù)單位面積耕地生態(tài)價值和省域耕地盈虧量確定耕地生態(tài)補償價值；二是以發(fā)展權(quán)理論為核心的耕地發(fā)展權(quán)補償，通過計算占用耕地的發(fā)展權(quán)價值與耕地生產(chǎn)、生態(tài)和經(jīng)濟綜合價值的差值來確定耕地發(fā)展權(quán)價值。

2 耕地保護補償測算方法

耕地保護補償既需要突出耕地生態(tài)功能價值又需融合耕地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地的價值。因此在計算耕地保護補償時，是耕地生態(tài)補償價值和耕地發(fā)展權(quán)價值的總和。本研究在借鑒馮淑怡、周小平等研究基礎(chǔ)上[27-28]，根據(jù)耕地盈虧量計算出耕地的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值，得出耕地生態(tài)補償價值。通過計算耕地潛在市場價值與耕地經(jīng)濟價值、社會價值和生態(tài)價值的差值得出耕地發(fā)展權(quán)價值。

2.1 耕地面積盈虧測算

2.1.1耕地需求量

一個區(qū)域耕地需求量與該區(qū)域總?cè)丝?、糧食單產(chǎn)、糧食自給率、復(fù)種指數(shù)、糧作比和人均糧食消費水平等因素息息相關(guān)。其計算公式如下：

D=d×N

式中：d為人均耕地閾值，hm2；α為糧食自給率，%；c為人均糧食消費量，kg；y為單位耕地面積糧食產(chǎn)量，kg/hm2；S為區(qū)域耕地總面積，hm2；Y為糧食總產(chǎn)量，kg；D為區(qū)域耕地總需求量，hm2；N為該區(qū)域常住人口總數(shù)?；谝延欣碚撗芯颗c我國實際發(fā)展狀況，本研究采用年人均糧食需求量420 kg的糧食標準[31-33]。為實現(xiàn)“谷物基本自給、口糧絕對安全”，《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要(2008—2020年)》明確提出“我國糧食自給率要基本保持在95%以上”。因此，為保證未來糧食安全，糧食自給率定為95%。

2.1.2耕地面積盈余(赤字)

一個地區(qū)的耕地面積盈余(赤字)即為該地區(qū)的耕地總需求量與耕地總供給量的差額。

L=S-D

式中：L為區(qū)域耕地面積總盈虧量，hm2；S為區(qū)域耕地總面積，hm2；D為區(qū)域耕地總需求量，hm2。

2.1.3耕地盈余(赤字)率

式中：R為耕地赤字(盈余)率；L和S含義同上。

2.2 耕地生態(tài)補償價值測算

耕地生態(tài)補償?shù)臏y算主要基于耕地具有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，能夠提供生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)，從而具有耕地生態(tài)服務(wù)價值。

2.2.1耕地生態(tài)價值測算

根據(jù)謝高地等[2, 34]耕地生態(tài)價值的測算方法，耕地生態(tài)價值可以根據(jù)各作物當(dāng)量因子權(quán)重來計算，本研究采用當(dāng)量因子方法進行生態(tài)價值的計算。食物生產(chǎn)價值當(dāng)量為1.0，原材料生產(chǎn)價值當(dāng)量為0.1，凈化土壤價值當(dāng)量為1.64，水土保持價值當(dāng)量為1.46，改善小氣候價值當(dāng)量為0.89，保護生物多樣性價值當(dāng)量為0.71，涵養(yǎng)水源機制當(dāng)量為0.6，改善大氣質(zhì)量價值當(dāng)量為0.5，景觀和科研載體價值當(dāng)量為0.01。

耕地生態(tài)價值的計算公式如下：

2.2.2耕地保護生態(tài)補償每年給付值測算

測算公式如下：

Tj=β(Lj×Ve)

式中：Tj為第j地區(qū)耕地生態(tài)保護給付值測算；Lj為第j地區(qū)耕地總盈虧量；Ve為該區(qū)域單位面積耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值；β為各地國內(nèi)生產(chǎn)總值占國家國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，主要考慮各地經(jīng)濟發(fā)展狀況。

2.3 耕地發(fā)展價值測算

耕地發(fā)展權(quán)價值的測算方法有多種，具有代表性的是從理論出發(fā)將耕地發(fā)展權(quán)價值等同于耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的機會成本與耕地綜合效益的差額。本研究也采用這種方法測算耕地發(fā)展權(quán)價值。本研究設(shè)定耕地的發(fā)展權(quán)價值為耕地潛在價值(主要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地)減去耕地綜合效益價值(包括耕地經(jīng)濟、社會和生態(tài)3大價值)。由于在耕地生態(tài)補償價值部分，測算了耕地生態(tài)價值，這里主要對耕地經(jīng)濟價值和耕地社會價值進行測算，再進行耕地發(fā)展權(quán)價值測算。

2.3.1耕地經(jīng)濟價值測算

耕地經(jīng)濟價值受多種因素影響，但都主要運用收益還原法進行測算[35]。農(nóng)戶一方面享受耕地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所獲得的價值，另一方面享受一定的政府補貼。因此，需要對耕地資源純收益進行修正。其測算公式為：

式中：Vc為單位耕地經(jīng)濟價值，元/hm2；a1為單位耕地資源年純收益，元/hm2；a2為政府對農(nóng)戶單位耕地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼，元/hm2，主要為中央撥付地方的糧食直補和農(nóng)業(yè)綜合補貼；r為還原率，%，按照2019年央行的存款利率以及確定的風(fēng)險值，將收益還原率定為3%；ci為i種農(nóng)作物單位種植面積生產(chǎn)成本，元/hm2；hi為i種農(nóng)作物的種植面積，hm2；qi和pi含義同上。

2.3.2耕地社會價值測算

耕地社會價值主要包括社會穩(wěn)定價值和社會保障價值2個層面。測算方法借鑒廖和平等[36]耕地社會保障價值測算模型。具體測算過程如下：

VS=W1+W2

式中：Vs為單位面積耕地社會價值，元/hm2；W1為單位面積耕地社會穩(wěn)定價值，元/hm2；W2為單位面積耕地社會保障價值，元/hm2；I1為政府支出城鎮(zhèn)失業(yè)保險基金，元；I2為政府支付農(nóng)村失業(yè)保險基金(由于農(nóng)村不存在失業(yè)保險，故為0)；Y1為城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險支出，元；Y2為農(nóng)民養(yǎng)老保險基金支出，元。

2.3.3耕地發(fā)展權(quán)價值測算

耕地發(fā)展權(quán)價值是指國家土地利用規(guī)劃而將耕地限定為糧食種植用途，從而失去變更土地用途以獲取耕地收益的機會成本，現(xiàn)實中通常是指耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。由于數(shù)據(jù)和資料限制，將同一區(qū)域的耕地看做是同質(zhì)的，根據(jù)廖和平[36]、周小平等人[37]的研究，一般認為某區(qū)域的耕地發(fā)展權(quán)價格為該區(qū)域城鄉(xiāng)交錯帶的平均地價，是住宅價格和工業(yè)價格的平均值，再依次乘以該區(qū)域近郊區(qū)的1/3；建制鎮(zhèn)的地價大致為城鄉(xiāng)交錯帶的1/3。

Vr=δVd

Vd=λ[Vb-(Vc+Ve+Vs)]

式中：Vr為現(xiàn)實耕地發(fā)展權(quán)價值(基于現(xiàn)實土地開發(fā)強度，通過土地開發(fā)強度對理想耕地發(fā)展權(quán)價值的修正，元/hm2；δ為30%(由于征收的耕地在建設(shè)過程中會考慮建筑密度、容積率等情況，按照國際警戒線30%的開發(fā)強度，對其進行修正)；Vd為理想耕地發(fā)展權(quán)價值，元/hm2；Vb為耕地潛在市場價值，元/hm2；Vm為該區(qū)域住宅用地基準地價；Vf為該區(qū)域工業(yè)用地基準地價；λ為耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后，需將所獲的出讓金上交30%給國家，用于農(nóng)業(yè)開發(fā)補貼[36]，因此λ的取值應(yīng)該為70%。

3 數(shù)據(jù)來源

本研究所采用的數(shù)據(jù)包括:耕地面積、糧食播種面積、農(nóng)作物播種面積主要來源于2018年《中國統(tǒng)計年鑒》[38]；小麥、玉米、水稻種植收益、成本和種植面積主要來源于2018年《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》[39]和《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》[40]；城鎮(zhèn)失業(yè)保險金、城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險、農(nóng)民養(yǎng)老保險基金等主要來自2018年《中國勞動統(tǒng)計年鑒》[41]；各省份糧食直補和農(nóng)業(yè)綜合補貼主要來源于各省份農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的數(shù)據(jù)；住宅、工業(yè)和商業(yè)基準地價數(shù)據(jù)主要來源于中國地價監(jiān)測網(wǎng)的各城市各類型的基準地價，基準日期為2018年12月31日。

4 結(jié)果與分析

4.1 基于糧食安全的耕地盈虧量測算

根據(jù)糧食供需平衡計算方法，得出全國各區(qū)域耕地面積盈余(赤字)和盈余(赤字)率，具體見表1。

由表1可見,從全國層面看，耕地面積存在盈余，盈余面積為1 267.89 萬hm2，盈余率為9.40%；從各省情況看，盈余面積最大的5個省份分別為黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林、安徽和新疆為1 261.29、639.65、516.34、222.42和179.68 萬hm2，盈余率分別為79.60%、68.99%、73.90%、37.91%和34.29%；赤字面積最大的5個省份為廣東、浙江、北京、福建和上海，赤字面積分別為498.60、471.55、429.09、294.52和166.07 萬hm2，赤字率為191.80%、238.52%、2 007.61%、220.30%和866.72%。

表1 2018年全國各地區(qū)耕地面積盈余(赤字)和盈余(赤字)率Table 1 Surplus or deficit of cultivated land and surplus or deficit ratio ratio in all regions of China in 2018

將各地耕地赤盈率，按照周小平、廖和平等[27,31,36]赤盈率劃分方法，將赤字區(qū)與平衡區(qū)和盈余區(qū)與平衡區(qū)的分界標準定位分界點為10%，從而得出各地盈余情況。平衡區(qū)為山西、湖南、四川、云南、甘肅；赤字區(qū)為北京、天津、上海、浙江、福建、廣東、廣西、海南、重慶、貴州、西藏、陜西、青海；盈余區(qū)為河北省、內(nèi)蒙古、遼寧省、吉林省、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、寧夏、新疆。

4.2 耕地生態(tài)價值測算結(jié)果分析

4.2.1單位面積耕地生態(tài)價值測算結(jié)果分析

由表2可知，單位面積耕地生態(tài)價值的全國平均值為37 863.52 元/hm2，單位面積耕地生態(tài)價值較高的5個省份為西藏、上海、新疆、四川、江蘇等地，遠遠超過單位面積生態(tài)價值的平均值；單位面積耕地生態(tài)價值較低的5個省份為天津、寧夏、吉林、遼寧、甘肅，低于全國單位面積生態(tài)價值的平均值。

4.2.2耕地生態(tài)補償值測算結(jié)果分析

根據(jù)全國各地區(qū)耕地供需盈虧量和各地區(qū)耕地生態(tài)價值，計算得出耕地保護生態(tài)補償給付情況(表3)。由表3可知，廣東、浙江、福建、上海、北京等5個省份耕地保護生態(tài)補償給付值較大，分別為170.59、136.27、53.58、45.27和42.41 億元；黑龍江、吉林、山東、內(nèi)蒙古和河南等地耕地保護生態(tài)補償受嘗金額較多，受嘗金額分別為70.19、44.89、44.02、39.80和33.44 億元。

表3 全國各地區(qū)每年耕地生態(tài)補償給付價值結(jié)果Table 3 Results of annual ecological compensation value ofcultivated land in all region of China 億元

4.3 耕地發(fā)展權(quán)價值測算結(jié)果及分析

4.3.1耕地經(jīng)濟價值測算結(jié)果

在全國層面糧食作物包括水稻、玉米、小麥、馬鈴薯、蔬菜、大豆、棉花和油菜等，但是考慮數(shù)據(jù)的可獲得性，本研究在測算耕地經(jīng)濟價值時，只測算了大宗作物的耕地經(jīng)濟價值，即水稻、玉米和小麥三者的經(jīng)濟價值。根據(jù)收益還原法，計算得到全國各地區(qū)的耕地經(jīng)濟價值，具體見表4。

表4 2018年全國各地區(qū)耕地經(jīng)濟價值Table 4 Economic value of cultivated land in all regions of China in 2018

從全國層面來看，全國單位耕地資源年純收益為-87.44 元/hm2。從各省份看，北方地區(qū)以生產(chǎn)玉米小麥為主，生產(chǎn)成本較高，收益較低，導(dǎo)致北方地區(qū)耕地資源年純收益出現(xiàn)負值；而南方地區(qū)以生產(chǎn)水稻為主，產(chǎn)量相對較高，成本相對較低，收益相對比小麥玉米高，南方單位耕地資源的年純收益基本為正值。

從耕地經(jīng)濟價值看，全國層面的單位面積耕地經(jīng)濟價值為4.25 萬元/hm2，這是因為國家為鼓勵糧食生產(chǎn)，給予耕地一定的糧食補貼和農(nóng)業(yè)綜合補貼，因此出現(xiàn)單位面積耕地經(jīng)濟價值為正值。從各省市耕地經(jīng)濟價值看，耕地經(jīng)濟價值比較高的省份為江西、上海、浙江、安徽、福建、湖南、湖北和廣東。

4.3.2耕地社會價值測算

由于我國農(nóng)村新農(nóng)保起步較晚，農(nóng)民基本的失業(yè)風(fēng)險和社會保障主要依賴于集體土地承包權(quán)。因此，耕地具有替代政府社會保障資金承擔(dān)保障農(nóng)民個人生存和后代延續(xù)的社會功能。由表5可以看出，全國平均單位耕地面積社會價值為256.34 萬元/hm2，其中單位面積社會保障價值221.49 萬元/hm2，單位面積社會穩(wěn)定價值為13.49 萬元/hm2。

表5 2018年各地區(qū)耕地社會價值情況Table 5 Social value of cultivated land in all regions of China in 2018

從各地區(qū)情況看，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)單位面積耕地社會穩(wěn)定價值、單位面積耕地社會保障價值和單位面積耕地社會價值比經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)高，其中北京、上海、浙江等地單位面積耕地社會價值較高，分別為2 228.51、2 129.51和427.96 萬元/hm2。

4.3.3耕地發(fā)展權(quán)測算

由表6可知,從全國層面看，現(xiàn)實耕地發(fā)展權(quán)的全國平均價值為84.85 萬元/hm2，其中經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)北京、上海、廣東、浙江等地，由于地價原因，發(fā)展權(quán)價值比較高，分別為342.50、206.10、257.02和176.49 萬元/hm2；天津、福建、湖北、四川和陜西的現(xiàn)實耕地發(fā)展權(quán)價值也高于全國平均值；而經(jīng)濟欠發(fā)達的西部地區(qū)和東北地區(qū)現(xiàn)實耕地發(fā)展權(quán)價值較低，均遠遠低于全國的平均值。

表6 2018年全國各地區(qū)耕地發(fā)展權(quán)測算結(jié)果

4.4 耕地保護補償值的確定

由耕地保護補償分析框架(圖1)可知,耕地保護補償應(yīng)是耕地生態(tài)價值和耕地發(fā)展權(quán)價值兩個方面，耕地生態(tài)補償價值測算相對確定的，每年變化不大；但是耕地發(fā)展權(quán)價值補償是根據(jù)未來各地建設(shè)占用耕地的數(shù)量(X)與現(xiàn)實單位面積耕地發(fā)展權(quán)價值的乘積確定的。因此，耕地保護補償值是耕地生態(tài)補償價值(Tj)和未來各地建設(shè)占用耕地的數(shù)量(X)與現(xiàn)實單位面積耕地發(fā)展權(quán)價值(Vr)乘積之和(Tj+VrX)。

5 討論與結(jié)論

5.1 討論

本研究根據(jù)耕地生態(tài)價值和發(fā)展權(quán)價值，結(jié)合耕地盈虧情況，提出了區(qū)域協(xié)同的耕地保護補償思路，對保障糧食安全，促進生態(tài)文明建設(shè)和區(qū)域協(xié)同發(fā)展方面可能具有一定積極作用?；诟厣鷳B(tài)服務(wù)補償理論和耕地發(fā)展權(quán)理論分別測算耕地生態(tài)價值和單位面積耕地發(fā)展權(quán)價值，是確定耕地保護補償?shù)幕A(chǔ)。因此，其測算的科學(xué)性以及構(gòu)建合理的補償機制對耕地保護補償具有重要意義。1)在耕地生態(tài)價值補償方面，基于未來糧食需求量測算耕地供給關(guān)系，將本研究的研究結(jié)果與周小平等[29]測算的三種糧食需求標準下的耕地供給結(jié)果基本一致，認為北京、天津、上海、廣東、浙江、福建、青海、海南、廣西、陜西、山西、貴州這12個省份均屬于耕地赤字區(qū)，山東、安徽、河南、吉林、內(nèi)蒙古以及黑龍江6個省份均屬于耕地盈余區(qū)，這說明這部分的測算是相對科學(xué)的。根據(jù)耕地供給盈虧量，測算耕地生態(tài)保護補償價值上，本研究得出耕地保護生態(tài)補償?shù)膬r值總支付額為474.52 億元，支付省份為北京、上海、廣東、浙江等較發(fā)達區(qū)域；總受償金額為355.15 億元，受償身份主要為黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古和山東等耕地保護大省。曹瑞芬等[42]計算的耕地生態(tài)補償研究結(jié)果為總支付金額為405.29 億元，支付省份為北京、上海、浙江、廣東等地區(qū)；總受償金額為 207.29億元，受償省份主要為黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古和山東區(qū)域。此結(jié)果與曹瑞芬等[42]的研究結(jié)果具有一定的一致性，說明測算結(jié)果是相對可信的。

2)將本研究的耕地發(fā)展權(quán)測算結(jié)果與相關(guān)研究進行對比，周小平等[27]以2009—2011年工業(yè)用地價格為基礎(chǔ)，測算全國耕地發(fā)展權(quán)平均價格為5.34 萬元/hm2，廖和平等[36]測算重慶市2007年的耕地發(fā)展權(quán)價格為34.02 萬元/hm2，馮淑怡等[28]計算陜西省現(xiàn)實狀態(tài)下2016年的耕地發(fā)展權(quán)價值為50.57 萬元/hm2，曹瑞芬等[43]計算的2009年全國耕地保護經(jīng)濟補償為109 萬元/hm2，張效軍等[44]認為全國耕地保護經(jīng)濟補償水平為107.03 萬/hm2。本研究基于工業(yè)和住宅用地平均地價為基礎(chǔ)，計算的單位面積耕地發(fā)展權(quán)價值為84.85 萬元/hm2，由于研究時點不同導(dǎo)致的地價和統(tǒng)計數(shù)據(jù)差異導(dǎo)致本研究結(jié)果與其他研究具有一定差異性，但結(jié)果差異相對較小，且與實際情況符合。

3)要實現(xiàn)耕地保護補償，不僅要測算耕地生態(tài)價值和發(fā)展權(quán)價值，國家層面還應(yīng)建立一個耕地補償基金，協(xié)調(diào)受償省份和支付省份的財政收入分配關(guān)系，提高耕地保護區(qū)的積極性；建立健全與耕地補償有關(guān)的法律法規(guī)體系，形成比較完備的耕地保護補償監(jiān)管體系，完善補償資金的監(jiān)督管理體系，包括對補償資金撥付和補償資金使用的監(jiān)管；健全耕地生態(tài)補償信息公布制度，及時提供動態(tài)監(jiān)測評估信息。

4)本研究建立了基于區(qū)域協(xié)同的耕地保護補償分析框架，并進行了全國層面的耕地保護補償測算，但仍存在不足。一是在框架構(gòu)建中，只構(gòu)建了分析框架，而對耕地保護主體、資金來源、保護機制的構(gòu)建不足，需要深入研究；二是在測算過程中，對于耕地生態(tài)價值，只測算了耕地的正向作用，而對耕地生態(tài)損害并未考慮；對于耕地經(jīng)濟價值的測算，主要關(guān)注糧食作物，對經(jīng)濟作物關(guān)注不足，導(dǎo)致結(jié)果不夠精確；后續(xù)還需要在分析框架和測算方面進行進一步深化。

5.2 結(jié)論

1)耕地赤字省份有13個，耕地赤字最嚴重的區(qū)域為廣東省為498.60 萬hm2；耕地盈余省份有13個，盈余面積最大的為黑龍江，為1 261.29 萬hm2；其他為耕地平衡省份。

2)耕地生態(tài)補償總支付額為474.52 億元，總受償金額為355.15 億元；耕地生態(tài)補償?shù)氖軆斒》萦?3個，受償金額最大的為黑龍江70.19 億元；耕地生態(tài)補償支付省份有13個，支付金額最大的省份為廣東省，支付金額為170.59 億元。

3)全國平均的現(xiàn)實耕地發(fā)展權(quán)價值為84.85 萬元/hm2，高于全國平均的現(xiàn)實耕地發(fā)展權(quán)價值的省域有8個，北京市的耕地發(fā)展權(quán)價值最高，為342.50 萬元/hm2；低于全國平均的現(xiàn)實耕地發(fā)展權(quán)價值的省域有23個，青海省的耕地發(fā)展權(quán)價值最低，為10.15 萬元/hm2。

4)耕地保護補償價值是耕地生態(tài)補償價值、未來占用耕地數(shù)量與單位面積耕地發(fā)展權(quán)價值的乘積之和，從而最終確定耕地保護補償每年的給付標準。