法規(guī)適應(yīng)：黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作的實(shí)踐要義
——基于深圳的經(jīng)驗(yàn)分析

袁 超,龍雪崗

(1.復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)博士后流動站,上海200433；2.南京大學(xué)政府管理學(xué)院,江蘇南京210023)

1 問題的提出

中國共產(chǎn)黨的百年奮斗歷程為人類政治文明建設(shè)積累了獨(dú)特、豐富而寶貴的治黨治國經(jīng)驗(yàn)。100年來,黨之所以能夠相繼在新民主主義革命時(shí)期、社會主義革命和建設(shè)時(shí)期、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期以及中國特色社會主義新時(shí)代這四個(gè)歷史時(shí)期,依次完成和推進(jìn)救國、興國、富國及強(qiáng)國大業(yè)[1],取得歷史性的“黨治”①“黨治”是對“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國現(xiàn)代國家建設(shè)這一歷史政治實(shí)踐”的學(xué)術(shù)概括,它不僅包含具有執(zhí)政地位的政黨對國家社會進(jìn)行治理的一般性意涵,更強(qiáng)調(diào)中國語境下“黨對國家和社會生活進(jìn)行全方位領(lǐng)導(dǎo)”或稱“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”這一特色性意涵,它是中國現(xiàn)代國家建設(shè)的本質(zhì)特征。有關(guān)“黨治”的研究,可參見陳明明.雙重邏輯交互作用中的黨治與法治[J].學(xué)術(shù)月刊,2019(1):68-76.成就,離不開其堅(jiān)持不懈地增強(qiáng)自身建設(shè)、提升自身能力的“治黨”實(shí)踐。自黨中央作出“全面從嚴(yán)治黨”的重大戰(zhàn)略部署之后,作為依規(guī)治黨的制度支撐和重要抓手,黨內(nèi)法規(guī)制度在黨建布局中的地位進(jìn)一步突出,尤其強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化建設(shè),并提出“到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[2]。對此,習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上明確將“堅(jiān)持依規(guī)治黨、形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為黨的十八大以來政黨治理取得的歷史性成就,“為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供了更為完善的制度保證”[3],明確傳達(dá)出完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是增強(qiáng)黨的建設(shè)質(zhì)量、提升黨的執(zhí)政能力并促成“治黨”效能轉(zhuǎn)化為“黨治”成就的重要制度手段。

黨內(nèi)法規(guī)制定工作是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),而由中央授權(quán)地方展開的黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作應(yīng)以“法規(guī)適應(yīng)”為實(shí)踐要義,它被賦予在黨的建設(shè)具體領(lǐng)域進(jìn)行先行先試的任務(wù)。2016年12月,中共中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》(下文簡稱《建設(shè)意見》),以黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式明確提出要“探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”①《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》于2016年12月發(fā)布,后于2017年6月25日印發(fā)。;2017年5月,中共中央決定在深圳、沈陽、福州、青島、武漢、南寧、蘭州等7個(gè)副省級城市和省會城市開展為期1年的黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作,要求重點(diǎn)圍繞“基層黨建、作風(fēng)建設(shè)”等方面探索黨內(nèi)法規(guī)制定工作,這是黨中央首次將黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限下放至副省級城市和省會城市黨委。截至2018年8月20日,武漢市委、福州市委、南寧市委、深圳市委等合計(jì)出臺20余部黨內(nèi)法規(guī);就各地制定黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量和內(nèi)容比較而言,深圳市委制定出臺了5部黨內(nèi)法規(guī),其覆蓋范圍相對更廣、地方特色也更加突出[4]。與此同時(shí),深圳作為中國改革開放的排頭兵,又是粵港澳大灣區(qū)中心城市以及黨中央國務(wù)院支持建設(shè)的中國特色社會主義先行示范區(qū),對其黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作進(jìn)行回顧、探析和總結(jié)具有重要的意義。

綜上,本文旨在黨中央統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的總體要求下詳細(xì)分析深圳的黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作,以呈現(xiàn)其基于“法規(guī)適應(yīng)”而探索出的創(chuàng)新成果和價(jià)值。首先,本文嘗試從理論上指出本輪黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作圍繞“法規(guī)適應(yīng)”存在的三個(gè)方面探索性任務(wù);其次,本文提出地方黨內(nèi)法規(guī)制定應(yīng)充分體現(xiàn)地方經(jīng)驗(yàn)和正面回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題以做到“法規(guī)適應(yīng)”,深圳黨內(nèi)法規(guī)的制定就是以其40年特區(qū)建設(shè)在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)方面創(chuàng)造的有利條件和面臨的現(xiàn)實(shí)問題為適應(yīng)性依據(jù)的;再次,本文詳細(xì)闡釋了深圳市委在地方黨內(nèi)法規(guī)制定程序及構(gòu)建邏輯上作出的適應(yīng)性探索,認(rèn)為“五項(xiàng)工作機(jī)制”與以“特定行為主體”“特定內(nèi)容事項(xiàng)”為中心的黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建邏輯既是在中央授權(quán)范圍內(nèi)對預(yù)期試點(diǎn)任務(wù)的創(chuàng)新探索,也是反映地方特色、直面地方問題的實(shí)踐回應(yīng)。

2 適應(yīng)性任務(wù):黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作的三方面探索

根據(jù)2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(下文稱新《制定條例》)第一條和第三條規(guī)定可知,規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)制定工作有利于黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的提高、體系的完善以及依規(guī)治黨的有序推進(jìn),在“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動”方面發(fā)揮著重大的政治實(shí)踐作用,因而從“治黨-黨治”之全局出發(fā),黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作具有不可忽視的戰(zhàn)略價(jià)值。眾所周知,“試點(diǎn)”是中國改革歷程中進(jìn)行政策創(chuàng)新與制度建設(shè)的重要機(jī)制,在事關(guān)大局的系統(tǒng)性改革或建設(shè)工程中設(shè)立試點(diǎn)、先行先試,有助于在可控范圍內(nèi)降低政策創(chuàng)新和制度變遷的風(fēng)險(xiǎn)與成本[5]。由中央授權(quán)7個(gè)副省級城市和省會城市于2017年5月至2018年5月間進(jìn)行的黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作,是在提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量、完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系以及推進(jìn)依規(guī)治黨的總體要求下,重點(diǎn)圍繞關(guān)乎黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的“基層黨建”和貫穿全黨的“作風(fēng)建設(shè)”兩大主要方面,在地方層面開展的“先行先試”。因此,“法規(guī)適應(yīng)”是其實(shí)踐要義,即不僅應(yīng)首先適應(yīng)中央要求以體現(xiàn)政治優(yōu)先性與嚴(yán)肅性,還應(yīng)適應(yīng)地方發(fā)展以確保足夠限度的制度創(chuàng)新性和實(shí)踐推廣性。據(jù)此而言,本輪中央授權(quán)下的黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作應(yīng)該包含以下三個(gè)方面的適應(yīng)性探索任務(wù)。

2.1 探索黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴(kuò)容的可行性路徑

1990年,中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》(下文簡稱《暫行條例》)體現(xiàn)出要對黨內(nèi)法規(guī)制定工作予以制度性規(guī)范的重要思路。此后,中共中央依次于2012、2019年對《暫行條例》進(jìn)行了兩次重要修訂。對比分析《暫行條例》、2012年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(下文稱舊《制定條例》)與新《制定條例》關(guān)于“制定主體”規(guī)定的條文,并結(jié)合《中國共產(chǎn)黨章程》有關(guān)規(guī)定可以得出以下結(jié)論(詳細(xì)條文對比變化可參見表1):兩次條例修訂在黨內(nèi)法規(guī)制定主體規(guī)定方面的改進(jìn)趨勢是明顯的,一是進(jìn)一步明確了黨內(nèi)法規(guī)的具體制定主體,二是進(jìn)一步明確了黨內(nèi)法規(guī)的制定主體必須以其“集體會議”的形式存在,三是突出強(qiáng)調(diào)了黨的中央組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、黨的中央工作機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和黨的地方組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的審議權(quán)限。

表1 三版《條例》關(guān)于不同層級黨內(nèi)法規(guī)之制定主體的比較

就《建設(shè)意見》而論,將黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴(kuò)容至副省級城市和省會城市“黨委”,需要進(jìn)一步討論的是:一是隨著黨內(nèi)法規(guī)制定主體層級下移,副省級城市和省會城市“黨委”是否會像省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體一樣,同時(shí)包括“全體會議”和“常委會會議”兩個(gè)具有不同決策權(quán)限的審議主體。二是副省級城市和省會城市黨委作為基層黨組織與省級黨委、黨中央的中間層級,它既是高位階黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行者,又是其下級黨建工作的重要制度供給者,此時(shí)應(yīng)如何在角色張力之間尋得平衡,以保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系在縱向運(yùn)作上的邏輯自洽。

2.2 探索規(guī)范且科學(xué)的地方黨內(nèi)法規(guī)制定程序

黨內(nèi)法規(guī)制定程序是否規(guī)范科學(xué),將在很大程度上決定黨內(nèi)法規(guī)制度的質(zhì)量高低,因而是試點(diǎn)工作中必須得到高度重視的環(huán)節(jié),且可從以下兩方面展開探索。一方面,要將地方黨內(nèi)法規(guī)的制定程序問題放置于構(gòu)建嚴(yán)密的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架中予以探索。黨的十八大以來,黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本形成了“1+4”的縱向位階結(jié)構(gòu),即“指黨內(nèi)法規(guī)制度體系在位階上呈現(xiàn)為金字塔形的等級結(jié)構(gòu),‘1’就是黨章,居于制度金字塔頂端,‘4’自上而下依次為黨中央制定的其他黨內(nèi)法規(guī)制度、中央部委制定的黨內(nèi)法規(guī)制度、省級地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)制度、副省級城市和省會城市黨委制定的有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度”[6]。另一方面,規(guī)范且科學(xué)的地方黨內(nèi)法規(guī)制定程序既要與中央黨內(nèi)法規(guī)制定程序保持一致,也要在一定程度上適應(yīng)地方具體情況。黨內(nèi)法規(guī)制定程序應(yīng)當(dāng)適時(shí)具備“統(tǒng)籌規(guī)劃”“合法性審查”“民主征求意見”“立法后評估”[7]等幾項(xiàng)要素。目前,中央黨內(nèi)法規(guī)的制定程序已經(jīng)形成了“規(guī)劃與計(jì)劃—起草—審批—發(fā)布”的基本路徑,為確保黨內(nèi)法規(guī)制定程序的規(guī)范嚴(yán)肅性與上下一致性,地方應(yīng)與中央保持一致,與此同時(shí),亦可結(jié)合地方具體情況體現(xiàn)一定的地方適應(yīng)性。在試點(diǎn)工作中探索科學(xué)、規(guī)范、高效的地方黨內(nèi)法規(guī)制定程序理應(yīng)是此次試點(diǎn)任務(wù)的題中之義。

2.3 探索基層黨建和作風(fēng)建設(shè)行之有效的特色經(jīng)驗(yàn)

試點(diǎn)工作既要在試點(diǎn)權(quán)限上平衡好中央授權(quán)與地方執(zhí)行的關(guān)系,還要在試點(diǎn)內(nèi)容上平衡好地方特殊性與普適推廣性之間的關(guān)系。在此次試點(diǎn)工作中,7個(gè)被授權(quán)的城市黨委所制定的黨內(nèi)法規(guī)之所以在內(nèi)容上被限定在“基層黨組織”和“作風(fēng)建設(shè)”兩個(gè)方面,一方面因?yàn)槎呓允屈h的建設(shè)的永恒主題,是全面從嚴(yán)治黨的重要方面,相關(guān)建設(shè)工作理應(yīng)“永遠(yuǎn)在路上”;“另一方面則是因?yàn)楸皇跈?quán)主體立規(guī)能力有限,賦予全部的立規(guī)權(quán)可能會增加權(quán)力行使不當(dāng)、降低黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量、損害黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威的風(fēng)險(xiǎn)”[8]。而不同城市在基層黨建和作風(fēng)建設(shè)上往往存在不同的特征,賦予副省級城市和省會城市黨委相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán),不僅是為了彌補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)在地方層面的“供給不足”和針對性不強(qiáng)問題,而且是為了探索推進(jìn)基層黨建、糾正“四風(fēng)”問題行之有效的制度經(jīng)驗(yàn),并重點(diǎn)探尋基層黨組織有效參與基層治理的可行性路徑,全面助力城市治理體系及治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

3 適應(yīng)性依據(jù):深圳地方黨內(nèi)法規(guī)制定的有利條件與面臨的問題

從地方層面看,地方黨內(nèi)法規(guī)的制定頒行是以規(guī)范地方黨組織行為、增強(qiáng)地方黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力和組織力進(jìn)而提升黨領(lǐng)導(dǎo)下的地方治理績效為主要目標(biāo)的,試點(diǎn)城市黨委在以基層黨建和作風(fēng)建設(shè)為重點(diǎn)內(nèi)容的地方黨內(nèi)法規(guī)制定上,能否充分結(jié)合地方特點(diǎn)、回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題、適應(yīng)地方發(fā)展將對能否達(dá)成這一目標(biāo)具有重要意義。作為中國改革開放和經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)的先行者,深圳是在試點(diǎn)政治、政策試驗(yàn)過程中取得矚目成績的范例城市。習(xí)近平總書記充分肯定了深圳特區(qū)建設(shè)的成績:“深圳是改革開放后黨和人民一手締造的嶄新城市,是中國特色社會主義在一張白紙上的精彩演繹。深圳用40年時(shí)間走過了國外一些國際化大都市上百年走完的歷程,這是中國人民創(chuàng)造的世界發(fā)展史上的一個(gè)奇跡?！盵9]習(xí)近平總書記將“堅(jiān)持黨對經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo),始終保持經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)正確方向”作為深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)40年改革開放、創(chuàng)新發(fā)展積累的首條寶貴經(jīng)驗(yàn),并進(jìn)一步指出,“經(jīng)濟(jì)特區(qū)處于改革開放最前沿,加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)有著更高要求。要深入貫徹新時(shí)代黨的建設(shè)總要求,以改革創(chuàng)新精神在加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)方面率先示范,擴(kuò)大基層黨的組織覆蓋和工作覆蓋”[9]。對標(biāo)黨中央的要求,深圳40年來的特區(qū)建設(shè)雖在基層黨建和作風(fēng)建設(shè)上創(chuàng)造了一定有利條件,但同時(shí)也面臨一定問題,兩者皆為深圳開展地方黨內(nèi)法規(guī)制定工作的適應(yīng)性依據(jù)。

3.1 社區(qū)黨建特色多樣與黨建引領(lǐng)社會治理能力提升不足并存

雖然深圳社區(qū)黨建與城市治理同步發(fā)展,并探索出特色多樣的黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式,但在以基層黨組織力提升引領(lǐng)社會治理能力提升方面尚顯不足。作為一座新興城市,深圳區(qū)別于國內(nèi)其他城市,在社區(qū)基層建設(shè)上不僅沒有歷史包袱,而且可以大膽開拓、先行先試,因而深圳的社區(qū)黨建是與社區(qū)治理共同成長起來的。2004年11月,中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中共中央組織部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見》,成為推動全國城市社區(qū)黨建的指導(dǎo)性文件,并提出“不斷擴(kuò)大黨在城市工作的覆蓋面”[10]366。至2006年底,深圳市612個(gè)社區(qū)均已組建社區(qū)黨支部,符合條件的成立社區(qū)黨總支,管理黨員13 000名,社區(qū)黨組織組建率達(dá)100%[11]8。截至2018年12月,深圳74個(gè)街道已全部設(shè)立黨建專責(zé)部門,在645個(gè)社區(qū)中454個(gè)社區(qū)已實(shí)現(xiàn)黨建標(biāo)準(zhǔn)化①數(shù)據(jù)為本課題組于2019年5—9月參與深圳市委有關(guān)部門內(nèi)部實(shí)證調(diào)研所得。,且隨著社區(qū)成員結(jié)構(gòu)多元化,深圳在社區(qū)治理實(shí)踐中形成多樣化的格局。例如,南山區(qū)招商街道黨工委自2006年以來在社區(qū)黨建方面探索出“一核多元”的新模式,其中“一核”即社區(qū)黨委(總支),“多元”指社區(qū)“兩新”組織、退休老同志、各類黨支部、社區(qū)居委會、業(yè)委會、老年協(xié)會、物業(yè)管理公司等;羅湖區(qū)則在全區(qū)創(chuàng)新社區(qū)黨建方式,形成以社區(qū)黨委為核心,社區(qū)居委會、工作站和黨群服務(wù)中心各司其職的“四位一體”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。然而,從深圳黨建引領(lǐng)社會治理能力提升的現(xiàn)狀看,仍然存在兩點(diǎn)困境:一是總體上呈“散點(diǎn)”狀形態(tài),主要成績集中在社區(qū)治理層面,且不同社區(qū)的治理模式往往存在差異,經(jīng)驗(yàn)獨(dú)特卻不易推廣復(fù)制,更難以在統(tǒng)合意義上提升組織力;二是在中央要求的“市、區(qū)、街道、社區(qū)黨組織四級聯(lián)動”[12]機(jī)制建設(shè)上尚存發(fā)展空間,仍需進(jìn)一步從“點(diǎn)”的治理優(yōu)勢向“面”的整體提升邁進(jìn)。故而,探索構(gòu)建以“提高組織力為重點(diǎn)探索基層黨建和基層治理相銜接”[13]的黨內(nèi)制度保障亦是此次深圳試點(diǎn)工作的題中之義。

3.2 “兩個(gè)全覆蓋”長期積累與相關(guān)長效制度機(jī)制缺失并存

雖然深圳在擴(kuò)大基層黨的組織覆蓋和工作覆蓋上有著長期積累,但缺乏不斷擴(kuò)大“兩個(gè)全覆蓋”和提升基層黨建質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)制度與長效工作機(jī)制作保障。作為改革開放的前沿,深圳的行業(yè)協(xié)會和社會組織發(fā)展呈現(xiàn)起步早、發(fā)展快、規(guī)模大、種類多等特點(diǎn)。在行業(yè)協(xié)會黨建方面,深圳于2016年12月按照行業(yè)相近、產(chǎn)業(yè)相鄰原則,將黨建工作相對薄弱的307家行業(yè)協(xié)會劃分為質(zhì)量創(chuàng)新、先進(jìn)制造、文化創(chuàng)意等18個(gè)大類,選派18名機(jī)關(guān)局處級黨員干部擔(dān)任行業(yè)協(xié)會聯(lián)合黨委第一書記,相應(yīng)配備18名黨建組織員,加大力度推動行業(yè)協(xié)會黨建工作;兩年后,這307家行業(yè)協(xié)會已從16個(gè)黨支部、86名黨員,增加到198個(gè)黨支部、1 122名黨員,黨組織覆蓋率大幅提升[14]。至2018年,全市755家行業(yè)協(xié)會已全部單獨(dú)建立黨組織,民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院等重點(diǎn)行業(yè)黨組織覆蓋率100%[14]。而在社會組織黨建方面,至2018年8月,深圳市共有社會組織10 162家,其中在市、區(qū)民政部門登記管理的社會組織有7 793家,共建立黨組織1 891個(gè);在區(qū)民政部門、街道辦事處備案管理的社區(qū)社會組織2 369家,且全部納入街道黨工委和社區(qū)黨委兜底管理[14]。自開展地方黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作開始至2018年12月,深圳社會組織黨組織覆蓋率從62.5%提升到97.8%,將黨建寫進(jìn)章程的達(dá)85.7%①數(shù)據(jù)為本課題組于2019年5—9月參與深圳市委有關(guān)部門內(nèi)部實(shí)證調(diào)研所得。。盡管深圳努力在行業(yè)協(xié)會、社會組織黨建上實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)全覆蓋”,但更多類型的新興社會組織伴隨著超大規(guī)模城市的迅猛發(fā)展而快速生發(fā),無論是擴(kuò)大“兩個(gè)全覆蓋”還是提升“基層黨建質(zhì)量”都須高效而穩(wěn)步地推進(jìn)。對此,深圳在試點(diǎn)工作開展前尚且缺乏一套專門的黨內(nèi)法規(guī)制度和長效工作機(jī)制作為保障。

3.3 作風(fēng)建設(shè)常抓不懈與相關(guān)領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)缺位并存

雖然深圳在作風(fēng)建設(shè)方面長期有動作、一直未松懈,但仍可在中央授權(quán)的前提下就相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出創(chuàng)新性探索。2013年8月,中共深圳市委常委會就加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)向全市公開“十二項(xiàng)承諾”②深圳市委常委會加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)十二項(xiàng)承諾:“一、帶頭堅(jiān)定理想信念;二、帶頭嚴(yán)守黨的政治紀(jì)律;三、帶頭密切聯(lián)系群眾;四、帶頭改革創(chuàng)新;五、帶頭勤政務(wù)實(shí);六、帶頭加強(qiáng)學(xué)習(xí);七、帶頭改進(jìn)文風(fēng)會風(fēng);八、帶頭厲行節(jié)約;九、帶頭堅(jiān)持正確用人導(dǎo)向;十、帶頭堅(jiān)持依法治市;十一、帶頭堅(jiān)持民主集中制;十二、帶頭堅(jiān)持廉潔自律?！?隨后深圳市科技創(chuàng)新委員會、共青團(tuán)深圳市委員會等也紛紛向市民公布作風(fēng)建設(shè)“承諾書”。2019年1月,中共深圳市委六屆十一次全會作出在全市開展“作風(fēng)建設(shè)深化年”工作的部署,市委辦出臺2019年1號文件《關(guān)于集中整治形式主義、官僚主義推進(jìn)作風(fēng)建設(shè)再深化的行動方案》(以下簡稱《行動方案》),明確了集中整治形式主義、官僚主義,抓住人民群眾反映最強(qiáng)烈、基層干部反映最集中、日常監(jiān)督和巡察發(fā)現(xiàn)最突出的問題,落細(xì)落實(shí)到“貫徹落實(shí)黨中央和省委、市委決策部署方面”“聯(lián)系群眾和服務(wù)企業(yè)方面”“履行職責(zé)擔(dān)當(dāng)作為方面”“發(fā)文辦會、檢查調(diào)研考核方面”“落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神方面”等5個(gè)方面,以及“落實(shí)黨中央決策部署調(diào)門高、口號響,行動飄、落實(shí)差”以及“過度強(qiáng)調(diào)留痕管理,把痕跡當(dāng)政績”等30多個(gè)具體表現(xiàn);提出“廣泛收集作風(fēng)問題線索”“深入開展作風(fēng)監(jiān)督檢查”“扎實(shí)開展突出問題專項(xiàng)治理”“開展公眾調(diào)查和作風(fēng)評議”“嚴(yán)肅作風(fēng)問題執(zhí)紀(jì)問責(zé)”等5個(gè)方面主要措施和5個(gè)方面工作要求,形成了明晰的“5+5+5”行動布局[15]。深圳市在作風(fēng)建設(shè)上雖已形成一定的制度基礎(chǔ),但依舊存在兩個(gè)方面的不足:一是其行動邏輯多是以“整治”和“糾偏”為主的負(fù)向激勵路徑,而以“培育”“樹立”新風(fēng)為主的基于專門黨內(nèi)法規(guī)形式的正向激勵尚且缺位;二是推進(jìn)作風(fēng)建設(shè)的主體較為單一,主要以上級黨組織和黨的紀(jì)檢部門為主,在激發(fā)社會多元主體參與方面的開拓性不足。

綜上所述,要想鞏固深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)40年的偉大成就、將特區(qū)建設(shè)質(zhì)量推向更高水平,進(jìn)一步加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)質(zhì)量是關(guān)鍵之道。即要在城市基層黨建和作風(fēng)建設(shè)這兩個(gè)試點(diǎn)工作特別關(guān)注的領(lǐng)域上下足功夫,要深入結(jié)合深圳城市治理的特點(diǎn)和現(xiàn)狀,因地制宜、因時(shí)而變地在地方黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)上進(jìn)行創(chuàng)新探索,充分做到“法規(guī)適應(yīng)”以制定出“立得住、行得通、管得了”的地方黨內(nèi)法規(guī)。

4 適應(yīng)性探索:深圳首批地方黨內(nèi)法規(guī)制定程序與構(gòu)建邏輯的創(chuàng)新實(shí)踐

按照中央的任務(wù)規(guī)定、結(jié)合地方的發(fā)展現(xiàn)狀,深圳首批制定出臺了5部地方黨內(nèi)法規(guī),即《中國共產(chǎn)黨深圳市街道工作委員會工作規(guī)則(試行)》(下稱《街道黨工委工作規(guī)則》)、《中國共產(chǎn)黨深圳市社區(qū)委員會工作規(guī)則(試行)》(下稱《社區(qū)黨委工作規(guī)則》)、《深圳市社會組織黨的建設(shè)工作規(guī)定(試行)》(下稱《社會組織黨建工作規(guī)則》)、《黨支部書記履行黨建工作職責(zé)考核辦法(試行)》(下稱《支部書記考核辦法》)和《建立健全糾正“四風(fēng)”長效機(jī)制規(guī)定(試行)》(下稱《長效機(jī)制規(guī)定》)。從這5部地方黨內(nèi)法規(guī)的制定實(shí)踐來看,深圳市委主要在制定程序和構(gòu)建路徑上作了適應(yīng)性探索,形成了黨內(nèi)法規(guī)制定程序上的“五項(xiàng)工作機(jī)制”以及分別以“特定行為主體”“特定內(nèi)容事項(xiàng)”為中心的黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建邏輯。

4.1 黨內(nèi)法規(guī)制定程序“五項(xiàng)工作機(jī)制”

黨內(nèi)法規(guī)的效力固然來源于黨員的“認(rèn)同與承諾”、條文蘊(yùn)含的“道德主張”以及民主集中制原則所構(gòu)建的“中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”[16]等,但科學(xué)規(guī)范民主的制定程序亦是強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)效力的關(guān)鍵性因素。深圳在試點(diǎn)實(shí)踐中探索出黨內(nèi)法規(guī)制定程序“五項(xiàng)工作機(jī)制”,即立項(xiàng)、起草、審議、解釋、評估。

第一,黨內(nèi)法規(guī)立項(xiàng)階段主要圍繞“基層黨建”和“作風(fēng)建設(shè)”對中央、部委以及地方有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)成果、指示精神進(jìn)行系統(tǒng)梳理,以深化對黨內(nèi)法規(guī)制定工作的目標(biāo)和意義的認(rèn)識;以基層黨建、作風(fēng)建設(shè)為主題在全市各區(qū)、街道、社區(qū)及社會組織開展調(diào)研;確定黨內(nèi)法規(guī)制定工作方案,方案必須明確黨內(nèi)法規(guī)制定的領(lǐng)導(dǎo)、起草、審議主體及時(shí)間進(jìn)度。制定工作方案實(shí)行“雙重”審核,即經(jīng)市委同意后再報(bào)省委審核。深圳此次試點(diǎn)工作方案在提交市委常委會會議審議前,需經(jīng)過中辦法規(guī)局、省委辦公廳兩輪審核把關(guān)。

第二,在黨內(nèi)法規(guī)起草階段實(shí)行“三步走”策略。在黨內(nèi)法規(guī)起草階段,深圳此次黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作同中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作一樣,實(shí)行了起草主體與審議主體相分離的做法。深圳實(shí)施的5部黨內(nèi)法規(guī)中,除《長效機(jī)制規(guī)定》是由市紀(jì)委牽頭起草外,其余4部均由市委組織部牽頭起草,且牽頭起草部門的領(lǐng)導(dǎo)是黨內(nèi)法規(guī)制定工作的直接負(fù)責(zé)人。“三步走”具體指:第一步是意見征集,即為保證黨內(nèi)法規(guī)的地方適應(yīng)性,起草前需廣泛征集各級各類黨組織和黨員的意見,尤其是涉及有關(guān)單位職責(zé)權(quán)限和政策措施;對不予采納的意見做必要說明;對需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)內(nèi)容,由牽頭起草部門與有關(guān)單位溝通;經(jīng)反復(fù)協(xié)調(diào)仍有分歧內(nèi)容,交市委黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)提出處理意見,報(bào)請市委負(fù)責(zé)同志審定。第二步是起草部門將征集意見中帶有普遍性意義且行之有效的做法經(jīng)驗(yàn)?zāi)殲榫唧w的制度規(guī)定。第三步是黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部協(xié)調(diào)性審查,即當(dāng)草案內(nèi)容超出基層黨建、作風(fēng)建設(shè)范疇時(shí),需與中央和省委現(xiàn)行有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件保持一致;當(dāng)涉及具體職能部門時(shí),須征得有關(guān)職能部門同意。

第三,科學(xué)行使黨委黨內(nèi)法規(guī)審議權(quán)。雖然黨內(nèi)法規(guī)制定主體對其制定的黨內(nèi)法規(guī)所擁有的權(quán)限是多樣的,但是從舊《制定條例》第二十二條和新《制定條例》第二十八條可知,“審議”權(quán)是確定黨內(nèi)法規(guī)制定主體的核心權(quán)限?！渡钲谑悬h內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作方案》強(qiáng)調(diào),“試點(diǎn)期間制定的黨內(nèi)法規(guī),原則上由市委常委會會議審議批準(zhǔn)”,具體程序是“由市委黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)審核后,經(jīng)市委同意報(bào)省委有關(guān)部門把關(guān);通過市委常委會會議審議后,市委辦公廳報(bào)市委主要同志簽批,最后備案審查通過后由市委辦公廳按程序公開發(fā)布”。該程序體現(xiàn)出如下特點(diǎn):一是深圳市委進(jìn)行了兩次審議,中央辦公廳法規(guī)局、省委辦公廳進(jìn)行了全程指導(dǎo);二是程序前置的“雙重”運(yùn)用,即省委對深圳市委制定的黨內(nèi)法規(guī)的審查由“法規(guī)印發(fā)后”前置到“會議審議前”,“備案審查”環(huán)節(jié)前置于“公開發(fā)布”。市委兩次審議和程序前置“雙重”運(yùn)用的意義在于構(gòu)建一套有效的沖突規(guī)避機(jī)制,進(jìn)而保證市級黨內(nèi)法規(guī)與高位階黨內(nèi)法規(guī)之間的有效銜接、邏輯自洽及優(yōu)勢互補(bǔ)。

第四,規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)解釋程序。在深圳制定出臺的5部黨內(nèi)法規(guī)中,其“附則”部分都對各自的“解釋權(quán)”作了明確規(guī)定。對于解釋程序的啟動主要分為兩種情況:一是根據(jù)工作需要對相關(guān)條款含義或適用作進(jìn)一步說明;二是應(yīng)黨委(黨組)或黨的機(jī)關(guān)書面請示、請求等作出解釋。但是否對有關(guān)請求做出回應(yīng),則需市委黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)提出具體意見,報(bào)市委主要負(fù)責(zé)同志審批。審批通過后交由市委辦公廳統(tǒng)一登記,再交牽頭起草部門承辦。起草部門形成解釋草案后,交市委黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)先行審核,再報(bào)市委常委會會議審議批準(zhǔn)。決定不予解釋的,一般應(yīng)當(dāng)在收到請示、請求15日內(nèi)給予答復(fù)。

第五,合力型黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評估機(jī)制。評估工作不僅是為了反映黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況與實(shí)施效果,更是為了對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行修訂和完善,這對于黨內(nèi)法規(guī)行之有效、持續(xù)發(fā)力起著至關(guān)重要的作用。對此,在試點(diǎn)工作之后完成修訂的新《制定條例》第三十六條明確規(guī)定,要“對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評估”[17],體現(xiàn)了中央對黨內(nèi)法規(guī)評估工作的高度重視。而具體到深圳的試點(diǎn)實(shí)踐,黨內(nèi)法規(guī)評估是由市委辦公廳會同相關(guān)部門實(shí)施的,其方式包括翻閱資料、問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研、召開座談會、個(gè)別訪談及論證會等。重點(diǎn)對黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施情況、制度設(shè)計(jì)、實(shí)施效果等進(jìn)行全面評估。評估結(jié)果及時(shí)報(bào)送市委,而后再啟動黨內(nèi)法規(guī)修訂程序,以不斷提升黨內(nèi)法規(guī)的適應(yīng)性。

總體而言,在深圳試點(diǎn)工作中實(shí)行的“五項(xiàng)工作機(jī)制”涵蓋了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的全部環(huán)節(jié)。在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中,深圳市委通過自身的兩次審議,中央辦公廳法規(guī)局、省委辦公廳的全程指導(dǎo),以及程序前置的“雙重”運(yùn)用等程序性創(chuàng)新,使得副省級城市和省會城市黨委在高位階黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行者和下級黨建工作的制度供給者的角色張力之間尋得了平衡點(diǎn),從而保證了市級黨內(nèi)法規(guī)與省級黨內(nèi)法規(guī)、中央黨內(nèi)法規(guī)的有效銜接。

4.2 以特定行為主體為中心的黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建邏輯

《建設(shè)意見》強(qiáng)調(diào),“要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向,按照‘規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督’相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則,完善以‘1+4’為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[18]?！?+4”反映的是黨內(nèi)法規(guī)體系在內(nèi)容事項(xiàng)上的宏觀結(jié)構(gòu),而“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”則反映具體黨內(nèi)法規(guī)的構(gòu)建邏輯?！耙?guī)范主體”強(qiáng)調(diào)以特定黨內(nèi)行為主體為中心,重點(diǎn)規(guī)范行為主體的產(chǎn)生、構(gòu)成、分工及職能;“規(guī)范行為”是對特定黨內(nèi)行為主體履職盡責(zé)過程、行為、要求等進(jìn)行規(guī)范;“規(guī)范監(jiān)督”則是規(guī)范多個(gè)監(jiān)督主體對特定行為主體的監(jiān)督行為,是監(jiān)督合力的規(guī)范化呈現(xiàn)。

在深圳的試點(diǎn)工作中,《街道黨工委工作規(guī)則》《社區(qū)黨委工作規(guī)則》《社會組織黨建工作規(guī)則》的內(nèi)部結(jié)構(gòu)基本涵蓋了“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”三重構(gòu)建邏輯。以《街道黨工委工作規(guī)則》《社區(qū)黨委工作規(guī)則》兩部黨內(nèi)法規(guī)為例,除去第一章的“總則”和最后一章的“附則”,其主體部分嚴(yán)格按照“規(guī)范主體”“規(guī)范行為”“規(guī)范監(jiān)督”的構(gòu)建邏輯進(jìn)行排列。《街道黨工委工作規(guī)則》和《社區(qū)黨委工作規(guī)則》中的第一章和第二章都是按照“規(guī)范主體”的構(gòu)建邏輯進(jìn)行呈現(xiàn),重點(diǎn)規(guī)范了街道黨工委和社區(qū)黨委的職能、委員產(chǎn)生、委員規(guī)模、委員分工等?！督值傈h工委工作規(guī)則》中的第四、五章和《社區(qū)黨委工作規(guī)則》中的第四章按照“規(guī)范行為”的構(gòu)建邏輯,對街道黨工委和社區(qū)黨委的履職盡責(zé)行為進(jìn)行了規(guī)范化。《街道黨工委工作規(guī)則》中的第六章和《社區(qū)黨委工作規(guī)則》中的第五章則是按“規(guī)范監(jiān)督”的構(gòu)建邏輯,重點(diǎn)回應(yīng)由誰以及怎樣對街道黨工委和社區(qū)黨委進(jìn)行監(jiān)督的問題。

《支部書記考核辦法》主要按“規(guī)范監(jiān)督”的單一邏輯進(jìn)行建構(gòu),重點(diǎn)是規(guī)范考核組對支部書記的監(jiān)督、考核行為,具體包括考核主體、內(nèi)容、方式、等次確定及結(jié)果運(yùn)用五個(gè)方面?？己说谋举|(zhì)是上級對下級的一種監(jiān)督行為,因而對支部書記的考核“由上一級黨委(黨總支)”組織的考核組實(shí)施考核,且“考核組組長由黨委(黨總支)負(fù)責(zé)人擔(dān)任,成員不少于2人”(第五條)。在考核內(nèi)容上,《支部書記考核辦法》在充分尊重各區(qū)間差異性基礎(chǔ)上,一方面以清單的方式明確了6個(gè)方面的考核內(nèi)容,另一方面也可“結(jié)合實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則”(第九條)。在考核方式上,包括個(gè)別談話、述職評議、查閱資料等?？己说却未_定實(shí)行比例制與一票否決制相結(jié)合,前者指被評為優(yōu)秀等次的支部書記“不超過黨委(黨總支)管轄黨支部書記數(shù)量的30%”;后者指被考核的支部書記只要有所列舉的6種情況①六種情況具體包括:(一)履行黨建工作職責(zé)不認(rèn)真的;(二)落實(shí)黨建工作任務(wù)差距較大的;(三)黨支部組織生活不正常的;(四)黨員教育管理問題較多的;(五)本人存在違法違紀(jì)問題的;(六)其他不宜評為稱職及以上等次的情形。之一,就“不能評為稱職及以上等次”(第六條)。在考核結(jié)果的運(yùn)用上,強(qiáng)調(diào)將考核結(jié)果作為干部選拔任用、評先評優(yōu)、組織推薦表彰的重要依據(jù),如“擔(dān)任或者曾擔(dān)任黨支部書記的擬提拔對象或者擬推薦為‘兩代表一委員’人選的,在組織考察時(shí),須充分了解對其履行黨建工作職責(zé)的考核結(jié)果,作為能否提拔或者推薦的重要依據(jù)”(第七條)。

基于對以上四部黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)分析可知,它們都體現(xiàn)了以特定黨內(nèi)行為主體為中心的構(gòu)建邏輯。此外,四部黨內(nèi)法規(guī)在基層黨建和城市治理上具有重大意義,具體表現(xiàn)在三個(gè)方面。第一,推動全面從嚴(yán)治黨向基層延伸,四部黨內(nèi)法規(guī)都內(nèi)在地體現(xiàn)了“規(guī)范監(jiān)督”的構(gòu)建邏輯。第二,從黨的組織法規(guī)體系建設(shè)來看,作為區(qū)委的派出機(jī)構(gòu),街道黨工委層級長期缺乏足夠的專門黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范,相比而言其上有《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》,其下有《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》;深圳出臺的《街道黨工委工作規(guī)則》《社區(qū)黨委工作規(guī)則》是關(guān)于街道黨工委和社區(qū)黨委層級組織法規(guī)制度建設(shè)的先行先試,彌補(bǔ)了黨內(nèi)法規(guī)對中國共產(chǎn)黨縱向組織鏈條覆蓋不足的問題,對推進(jìn)“1+4”橫向內(nèi)容分類黨內(nèi)法規(guī)體系中組織法規(guī)制度建設(shè)具有重要探索意義。第三,針對快速發(fā)展的社會組織提出“三同步”“五嵌入”②“三同步”:指民政部門黨委(黨組)應(yīng)當(dāng)健全完善社會組織黨建與社會組織登記、檢查、評估等同步落實(shí)的協(xié)調(diào)機(jī)制,對新申請成立的社會組織,同步采集黨員信息、同步推動組建黨組織、同步指導(dǎo)黨建工作寫入章程?！拔迩度搿?指社會組織業(yè)務(wù)主管單位黨組織,要結(jié)合各自職能和業(yè)務(wù)工作將黨建工作全流程嵌入社會組織年檢年報(bào)、等級評估、換屆改選、購買服務(wù)和承接政府轉(zhuǎn)移職能、評先評優(yōu)等各個(gè)環(huán)節(jié)。機(jī)制,黨組織的覆蓋面和覆蓋質(zhì)量得到制度性保障。

4.3 以特定內(nèi)容事項(xiàng)為中心的黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建邏輯

以特定內(nèi)容事項(xiàng)為中心制定黨內(nèi)法規(guī),是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建的又一基本邏輯,其特點(diǎn)在于盡可能將參與特定“內(nèi)容事項(xiàng)”的各行為主體統(tǒng)合于某部黨內(nèi)法規(guī)之中,以求對該“內(nèi)容事項(xiàng)”的完成作一種全景式呈現(xiàn)。如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《干部教育培訓(xùn)工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等黨內(nèi)法規(guī),其主體內(nèi)容重點(diǎn)圍繞“黨內(nèi)監(jiān)督”“干部選拔”“干部教育”“黨員權(quán)利保障”等“內(nèi)容事項(xiàng)”構(gòu)建起來。特定“內(nèi)容事項(xiàng)”的完成是多個(gè)行為主體合力的結(jié)果,因而以特定“內(nèi)容事項(xiàng)”為中心的黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建邏輯必然也會相應(yīng)地配合“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”來交替使用。

圍繞特定內(nèi)容事項(xiàng)構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī),是黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的重要實(shí)現(xiàn)路徑,與此同時(shí)也是最為復(fù)雜的實(shí)現(xiàn)路徑,其復(fù)雜性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是涉及的行為主體多元且形態(tài)各異,內(nèi)容事項(xiàng)的完成是多元行為主體合力的結(jié)果,且行為主體既涉及個(gè)體形態(tài)的黨員干部,又關(guān)系到組織形態(tài)的各級各類黨組織;二是因行為主體的多元復(fù)雜,使得黨內(nèi)法規(guī)的制定、修改往往牽一發(fā)而動全身,且成本相對較高。深圳市委在試點(diǎn)工作中制定的《長效機(jī)制規(guī)定》,主要圍繞糾正“四風(fēng)”問題這一特定“內(nèi)容事項(xiàng)”建構(gòu)起來的,該黨內(nèi)法規(guī)以責(zé)任為主線,構(gòu)建起糾正“四風(fēng)”問題的“四大”長效機(jī)制,即組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、教育引導(dǎo)機(jī)制、監(jiān)督檢查機(jī)制和查處問責(zé)機(jī)制?！八拇蟆遍L效機(jī)制主要通過“行為主體功能的激發(fā)與強(qiáng)化”和“多元主體職能合力”兩種路徑,較為巧妙地處理了因作風(fēng)建設(shè)主體多元復(fù)雜性帶來的相關(guān)問題。

第一,“行為主體功能的激發(fā)與強(qiáng)化”主要用于組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和查處問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建。組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)各級黨委(黨組)在糾正“四風(fēng)”問題上“負(fù)總責(zé)”,并將糾正“四風(fēng)”問題工作納入各級黨委(黨組)績效考核范疇。各級黨委(黨組)通過評估、召開專題研討會、建立年度目標(biāo)、開展專項(xiàng)整治等形式全面加強(qiáng)對本地區(qū)、本部門、本單位“四風(fēng)”糾正工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨政有關(guān)部門按職責(zé)分工強(qiáng)化對糾正“四風(fēng)”工作的管理和監(jiān)督。按民主集中制組織起來的中國共產(chǎn)黨,其組織體系具有明顯的“科層”特性,因而“上級要求”成為黨組織體系運(yùn)轉(zhuǎn)的重要動力來源。深圳市委把“組織領(lǐng)導(dǎo)”機(jī)制作為糾正“四風(fēng)”問題的首要機(jī)制,一方面在于強(qiáng)化各級黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用,落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任;另一方面也是基于對中國共產(chǎn)黨組織結(jié)構(gòu)特性的科學(xué)認(rèn)知。

第二,“多元主體職能合力”主要用于教育引導(dǎo)、監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制的構(gòu)建。該路徑以內(nèi)容事項(xiàng)為中心,以多元主體為著力點(diǎn),推動具體內(nèi)容事項(xiàng)的貫徹落實(shí)。例如,教育機(jī)制建設(shè)要求各級黨委(黨組)堅(jiān)持推動反“四風(fēng)”教育常態(tài)化制度化,堅(jiān)持正確選人用人導(dǎo)向;各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要匯集“四風(fēng)”問題典型案例以強(qiáng)化警示教育;各級組織部門和黨校(行政學(xué)院)須將糾正“四風(fēng)”納入干部教育培訓(xùn)內(nèi)容;各級宣傳部門要加強(qiáng)反“四風(fēng)”宣傳工作;黨員領(lǐng)導(dǎo)干部則要起到先鋒模范作用。

在作風(fēng)建設(shè)上,深圳探索形成的“四大”長效機(jī)制,不僅延承以往“整治”和“糾偏”的行動邏輯,以高壓態(tài)勢全面清除不良作風(fēng);還通過組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、教育引導(dǎo)機(jī)制來幫助黨員干部“培育”“樹立”優(yōu)良的作風(fēng),從而在糾正“四風(fēng)”問題上實(shí)現(xiàn)正向激勵與負(fù)向激勵的有機(jī)結(jié)合。

5 結(jié)語

本文提出“法規(guī)適應(yīng)”是黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作的實(shí)踐要義,它需要試點(diǎn)城市黨委以中央政策要求的“適應(yīng)性任務(wù)”為導(dǎo)向,以地方發(fā)展現(xiàn)狀的經(jīng)驗(yàn)和問題為“適應(yīng)性依據(jù)”,進(jìn)而有的放矢地展開“適應(yīng)性探索”。具體到本輪試點(diǎn)工作,深圳市委嚴(yán)格按照中央政策要求、全面結(jié)合地方發(fā)展現(xiàn)狀,以基層黨建和作風(fēng)建設(shè)為主要內(nèi)容制定出臺了5部地方黨內(nèi)法規(guī),其制定程序與構(gòu)建邏輯不僅充分體現(xiàn)了“法規(guī)適應(yīng)”的實(shí)踐要義,更彰顯出深圳探索對于黨建引領(lǐng)城市治理、黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)乃至中國特色“治黨-黨治”實(shí)踐的創(chuàng)新價(jià)值與意義。

首先,從黨建引領(lǐng)城市治理創(chuàng)新發(fā)展的層面看,自黨的十八屆四中全會提出將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”確定為中國特色社會主義法治體系的具體目標(biāo),黨內(nèi)法規(guī)在全社會范圍內(nèi)產(chǎn)生的影響便更加凸顯。在以“黨的領(lǐng)導(dǎo)”為根本特征的城市治理體系及治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中,黨內(nèi)法規(guī)的制定與運(yùn)用愈發(fā)成為提升黨建質(zhì)量、保障黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)而推進(jìn)城市基層治理創(chuàng)新的重要途徑。深圳實(shí)踐彌補(bǔ)了黨內(nèi)法規(guī)在街道黨工委和社區(qū)黨委行為規(guī)范方面的不足問題以及在健全糾正“四風(fēng)”長效機(jī)制上的缺失問題,切實(shí)通過制定問題導(dǎo)向明確、規(guī)范主體清晰的黨內(nèi)法規(guī)來提升深圳城市黨建質(zhì)量、優(yōu)化黨建引領(lǐng)城市治理創(chuàng)新。

其次,從完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的層面看,通過“先行先試”——適時(shí)在地方黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范內(nèi)容、制定程序、構(gòu)建邏輯等方面進(jìn)行創(chuàng)新是黨內(nèi)法規(guī)體系化構(gòu)建的重要組成部分。對此,深圳在黨內(nèi)法規(guī)制定程序上創(chuàng)制的“五項(xiàng)工作機(jī)制”突出了地方首創(chuàng)特色的探索,它成為規(guī)避市級黨內(nèi)法規(guī)與高位階黨內(nèi)法規(guī)間沖突,并促成不同層級黨內(nèi)法規(guī)有效銜接、體系自洽及“點(diǎn)”“面”互補(bǔ)的重要實(shí)現(xiàn)機(jī)制;而深圳在黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建路徑上形成的以“特定行為主體”和“特定內(nèi)容事項(xiàng)”為中心的黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建邏輯,則為地方黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建作了開創(chuàng)性探索。更進(jìn)一步,深圳在以上兩方面做出的創(chuàng)新探索為中央和地方黨內(nèi)法規(guī)制定工作提供了可能性參考,其試點(diǎn)實(shí)踐質(zhì)量與成效也將成為是否進(jìn)一步落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴(kuò)容的重要研判依據(jù),為完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)積累了重要經(jīng)驗(yàn)。

再次,從推動中國特色“治黨-黨治”實(shí)踐的層面看,圍繞“法規(guī)適應(yīng)”展開的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)實(shí)際上是“治黨”的關(guān)鍵意涵。在黨的百年奮斗歷程中,無論多高質(zhì)量的“治黨”成效都不是黨的建設(shè)的最終目的,唯有將“治黨”成效不斷轉(zhuǎn)化為“黨治”成就、通過高質(zhì)量黨建推進(jìn)高水平中國特色社會主義建設(shè)才是中國共產(chǎn)黨孜孜以求的目標(biāo)。因此,必須從“戰(zhàn)略躍升”的高度來理解黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)及其相關(guān)試點(diǎn)工作,要充分認(rèn)識到它起始于黨的建設(shè)而深化于黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家治理,并最終統(tǒng)一于政黨治理與國家治理的主導(dǎo)型互動結(jié)構(gòu)之中。這意味著深圳黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作毋庸置疑是推動中國特色“治黨-黨治”實(shí)踐的重要嘗試,其適應(yīng)性探索承擔(dān)著提升“治黨”成效并將其轉(zhuǎn)化為“黨治”成就的先行先試任務(wù),具有重大的政治意義。