土地托管中農(nóng)戶權(quán)益及其保障機(jī)制研究

張 靜，王 微

（寧夏農(nóng)林科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與信息技術(shù)研究所，寧夏銀川 750002）

關(guān)鍵字：土地托管；農(nóng)戶權(quán)益；保障機(jī)制

0 引言

黨的十九大報告提出，要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)街接。在此背景下，積極探索小農(nóng)戶擴(kuò)展生存空間的多元路徑與利益保障機(jī)制、改善小農(nóng)戶在市場環(huán)境中的天然弱勢，使其能夠逐漸適應(yīng)市場需求，融入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程中具有重要意義。土地托管作為一種新型社會化服務(wù)方式，逐漸成為放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、機(jī)械化、集約化、專業(yè)化的重要服務(wù)組織形式。對農(nóng)民而言，根植于他們思想中的“土地情節(jié)”和傳統(tǒng)農(nóng)耕文化導(dǎo)致他們愈發(fā)渴望“離鄉(xiāng)不丟地、不種有收益”，而土地托管則成為了現(xiàn)實(shí)中解決農(nóng)村“種地難”問題的有效途徑。對于小農(nóng)戶而言，天然的、自給自足的小規(guī)模是一把“雙刃劍”，這既是小農(nóng)戶以家庭為生計(jì)單元的生產(chǎn)經(jīng)營，也是導(dǎo)致其農(nóng)戶權(quán)益無法得到有效保障的根本所在。幾乎所有小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營活動的約束條件都是由“小”引發(fā)，因?yàn)樯a(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小，所以無法通過規(guī)?；档蜕a(chǎn)成本、抵御市場和自然風(fēng)險的能力弱、不具備市場勢力、交易成本高、在技術(shù)進(jìn)步中處于相對被動的位置等。所有這些因素疊加在一起，構(gòu)成了小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式之間的藩籬。因此，如何助力小農(nóng)戶突破內(nèi)部和外部約束條件限制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的有機(jī)銜接和利益保障是土地托管這一國家重點(diǎn)培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的重要內(nèi)容。

1 土地托管的內(nèi)涵

本文所指的土地托管是農(nóng)戶將部分土地經(jīng)營權(quán)讓渡給托管服務(wù)主體，由托管主體提供社會化服務(wù)，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個環(huán)節(jié)提供綜合配套服務(wù)，主要包括作物選擇、農(nóng)資購買、農(nóng)機(jī)作業(yè)、田間管理、農(nóng)技培訓(xùn)、流通加工、產(chǎn)品出售等，在此基礎(chǔ)上形成“托管服務(wù)主體+農(nóng)戶”的二元合作模式，以共同完成基于雙方農(nóng)業(yè)需求的生產(chǎn)性經(jīng)營活動。該種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式提供的生產(chǎn)要素主要是土地經(jīng)營權(quán)與社會化服務(wù)內(nèi)容。

土地托管最重要的特征就是農(nóng)戶不僅可以保留農(nóng)地的承包權(quán)，也可以保留農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，農(nóng)戶在這一模式中僅享用土地托管服務(wù)方提供的服務(wù)，而不是將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，更不是剝奪農(nóng)戶參與土地經(jīng)營的權(quán)利。土地托管模式為解決當(dāng)下農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中凸現(xiàn)的低值低效、誰來種地等難題提供了“范式參考”，同時實(shí)現(xiàn)了糧食生產(chǎn)由土地規(guī)模經(jīng)營到服務(wù)規(guī)模經(jīng)營的深度轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變得益于收益共享和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的構(gòu)建，但卻受限于運(yùn)作模式構(gòu)建初期及發(fā)展期的交易成本，因此如何保障“托管服務(wù)主體+農(nóng)戶”二元合作模式下雙方的利益，在政策層面促進(jìn)土地托管發(fā)展，培育托管服務(wù)主體是土地托管發(fā)展的關(guān)鍵。

2 土地托管模式對農(nóng)戶收益影響

本文所指農(nóng)戶收益主要由直接收益和間接收益兩部分構(gòu)成。直接收益由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性收入和非農(nóng)業(yè)收入組成，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性收入包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和林業(yè)收入；非農(nóng)業(yè)收益包括工資性收入、經(jīng)營性收入、轉(zhuǎn)移性收入和財(cái)產(chǎn)性收入。間接收益的主要構(gòu)成要素由農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的溢出效應(yīng)和正外部收益組成，如村集體收入增加，投資分紅增加；投資規(guī)模效應(yīng)和多業(yè)態(tài)集聚效應(yīng)所產(chǎn)生的外部性收益；產(chǎn)業(yè)升級效應(yīng)和品牌效應(yīng)產(chǎn)生的外部收益；知識溢出效應(yīng)所增加自身的人力資本價值。而在土地托管過程中農(nóng)戶權(quán)益的實(shí)現(xiàn)主要在于運(yùn)作模式的合理性、優(yōu)越性與可行性。

在土地托管過程中農(nóng)戶權(quán)益是如何得以實(shí)現(xiàn)的呢？土地托管服務(wù)模式主要是通過三種路徑來實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶權(quán)益最大化的。首先是與農(nóng)戶形成直接的農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益，給農(nóng)戶帶來直接的土地租金收入或分紅收益，以及轉(zhuǎn)移性收入。其次是與農(nóng)戶之間形成勞動雇傭關(guān)系，給農(nóng)戶帶來直接的工資性收入。最后是與農(nóng)戶之間形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合約，社會化服務(wù)主體通過當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)延伸拓寬其所經(jīng)營產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，同時通過整合現(xiàn)有農(nóng)業(yè)資源，創(chuàng)新服務(wù)經(jīng)營模式，增加農(nóng)民增收渠道和方式，使得加入該服務(wù)組織的農(nóng)戶獲得農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈延伸的農(nóng)業(yè)經(jīng)營性增值收益。但產(chǎn)業(yè)鏈延伸需要農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體與農(nóng)戶的有機(jī)聯(lián)合，使分散的資源要素在產(chǎn)業(yè)化體系運(yùn)作下進(jìn)行二次分配組合，這就勢必會造成農(nóng)戶在整個產(chǎn)業(yè)鏈條中會處于弱勢地位。因此，現(xiàn)有土地托管模式在“事業(yè)上升期”的這一階段，必須立足當(dāng)?shù)刈罹哔Y源稟賦產(chǎn)業(yè)，整合現(xiàn)有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資源，在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的鏈條中找到自身發(fā)展的利益所得點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)其組織內(nèi)部的協(xié)作和循環(huán)，切實(shí)扮演好聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)、促進(jìn)農(nóng)民增收的角色。具體合作模式演化過程見圖1。

圖1 “托管服務(wù)主體+農(nóng)戶”二元合作模式演化過程示意圖

3 保障機(jī)制優(yōu)化路徑

如何才能改變現(xiàn)階段土地托管過程中農(nóng)戶的組織弱勢進(jìn)而促進(jìn)其與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織的相容性發(fā)展呢？當(dāng)前，最具有代表性的利益保障機(jī)制就是通過各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供各類社會化服務(wù)，以縱向一體化服務(wù)和各類組織橫向聯(lián)合來帶動農(nóng)戶與各類服務(wù)組織的相容性發(fā)展，從而為農(nóng)戶尋求最大利益空間。本文通過實(shí)地走訪調(diào)研和文獻(xiàn)檢索發(fā)現(xiàn)，寧夏地區(qū)近年來農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展總體水平明顯提升，產(chǎn)業(yè)鏈條較為完整、全業(yè)態(tài)格局基本形成，農(nóng)村活力顯著增強(qiáng)，農(nóng)民收入持續(xù)增加，“一業(yè)突出、多業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)集中、經(jīng)營集約”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局初顯，在此基礎(chǔ)上應(yīng)加快制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，挖掘產(chǎn)業(yè)主體在維系小農(nóng)戶利益和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等方面的作用，充分發(fā)揮各類社會化服務(wù)組織的中介作用、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動作用，因地制宜促進(jìn)土地托管良性發(fā)展，不斷提升農(nóng)民組織化程度。

3.1 以農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織為中介的“社區(qū)型”保障機(jī)制

農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織的社區(qū)性主要體現(xiàn)在，一方面，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織在社會資源、投資融資等方面有相對優(yōu)勢，這會拓寬加入社會化服務(wù)組織的農(nóng)戶的收入來源，對帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有促進(jìn)作用。同時，還可以利用農(nóng)戶與服務(wù)主體間建立的信任、聲譽(yù)及社會契約精神促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。其中，最重要的是集體意識會在很大程度上激發(fā)農(nóng)民自身素質(zhì)的提升。另一方面農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織可以將所獲得的部分收益作為公益金交由村兩委管理支出，提升公共服務(wù)水平，使農(nóng)戶切實(shí)感受到社會化服務(wù)組織的發(fā)展所帶來的社會保障價值。

要依據(jù)國家相關(guān)政策引領(lǐng)工商資本下鄉(xiāng)，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織與工商資本的有機(jī)融合。在農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織的帶動引領(lǐng)下，農(nóng)民可將撂荒或棄耕土地的承包經(jīng)營權(quán)入股社會化服務(wù)組織，從而進(jìn)一步釋放家庭勞動力，這部分勞動力可以進(jìn)入引流回鄉(xiāng)的工商企業(yè)并從事相關(guān)的工作中，這樣可以使這部分勞動力在擁有社會化服務(wù)組織股份的同時還可以提高他們非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入，這在一定的程度上又增加了農(nóng)民的收入。同時，將本村具有勞動能力并有培訓(xùn)意愿的農(nóng)戶納入免費(fèi)培訓(xùn)，結(jié)合農(nóng)戶就業(yè)需求開展“訂單式”培訓(xùn)，并與企業(yè)開展合作，增加農(nóng)民工實(shí)訓(xùn)機(jī)會，促進(jìn)農(nóng)戶就業(yè)能力的提升，提高農(nóng)戶的工資性收入。這種“社區(qū)型”保障機(jī)制一方面可以保障農(nóng)戶的基本利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)合作組織真正為農(nóng)戶服務(wù)的職能，同時又以政府為依托，促進(jìn)了農(nóng)戶利益與農(nóng)業(yè)合作組織融合發(fā)展的目標(biāo)。

3.2 以農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織為引領(lǐng)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

隨著代際更替，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)對農(nóng)二代繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)毫無吸引力可言，這就導(dǎo)致現(xiàn)有耕地拋荒、棄耕，粗放經(jīng)營等問題趨于常態(tài)化，從而致使糧食安全危機(jī)長期化。因此，要改善小農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營條件，杜絕“大農(nóng)吃小農(nóng)”現(xiàn)象的發(fā)生，以土地托管模式為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織是實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接，防止農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)較大生產(chǎn)力真空的基礎(chǔ)條件。①要有一種利益交換與平衡機(jī)制來約束參與其中的利益主體，同時要建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織的章程制度，從各個機(jī)構(gòu)的設(shè)立和管理著手使之成為真正為農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營服務(wù)的組織。②要進(jìn)一步鼓勵以農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織為引領(lǐng)的參與主體以標(biāo)準(zhǔn)化基地為載體，通過兼并、重組、收購、控股等方式組建一批專業(yè)化程度較高的產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體在發(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)側(cè)重于各種產(chǎn)業(yè)間的互助合作和標(biāo)準(zhǔn)化管理。帶領(lǐng)更多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體逐步擺脫人才匱乏瓶頸。③充分發(fā)揮公益性經(jīng)營管理手段，擴(kuò)大小農(nóng)戶的聚合力，從而帶動周邊農(nóng)戶參與大市場交換，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。同時還可以通過訂單生產(chǎn)、承貸承還、信貸擔(dān)保等形式，建立緊密的企農(nóng)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

4 以利益交換和平等協(xié)商為基礎(chǔ)的共同利益保障機(jī)制

以利益交換和平等協(xié)商為基礎(chǔ)的共同利益保障機(jī)制是指在土地托管過程中，每個農(nóng)戶都是獨(dú)立的利益主體，他們與托管主體（社會化服務(wù)組織）之間形成了復(fù)雜的互動與利益關(guān)聯(lián)。以利益交換和平等協(xié)商為基礎(chǔ)的共同利益保障機(jī)制則更加強(qiáng)調(diào)利益主體在協(xié)調(diào)各自利益的時候，相互之間的地位是平等的，是通過協(xié)商、利益協(xié)調(diào)而不是強(qiáng)制的方式達(dá)成共識與協(xié)議的。這樣既能保證在互動與利益博弈中的利益訴求都能得以到達(dá)，且在實(shí)踐中使得約定協(xié)議和相關(guān)重要條款都能契合雙方的利益預(yù)期，從而保證組織的正常運(yùn)行。首先，各方利益主體都要有公開且充分表達(dá)自己利益訴求的渠道。例如，在農(nóng)戶土地進(jìn)入托管流程后，農(nóng)戶還可以向托管主體或服務(wù)主體直接表達(dá)出“你們收益拿的多，給我們農(nóng)民的少怎么辦”？“土地入股后，我還可以像打工一樣每個月拿工資嗎？”等利益訴求。而接受了農(nóng)戶訴求的服務(wù)主體這時候就要最大程度發(fā)揮“中介”的角色，要及時、實(shí)事求是的向各個利益主體轉(zhuǎn)達(dá)農(nóng)戶訴求，并讓農(nóng)戶將自己的擔(dān)心、顧慮和相關(guān)訴求一一列出。其次，接到訴求之后的各個利益主體要在基于自身對市場風(fēng)險的考量后，對自身風(fēng)險及利益進(jìn)行現(xiàn)實(shí)的量化與評估，并提出自己的解決方案與接受程度,然后再與有經(jīng)驗(yàn)的“種田能手”、“農(nóng)民專家”等具有代表性的農(nóng)戶進(jìn)行一次面對面的談判，切實(shí)讓雙方都能做到最大程度的讓步，并將談判結(jié)果傳達(dá)給其他利益主體和農(nóng)戶。如有農(nóng)戶或其他利益主體對結(jié)果仍不滿意或質(zhì)疑，可采取多次“迂回談判”，還可在一個制度體系下，制定不同經(jīng)營主體的差異化方案以滿足其他利益主體和農(nóng)戶的需要。如果不能用同一套方案執(zhí)行，那就可以執(zhí)行差異化的合作方案，并采取上述方法重新制定，同時農(nóng)戶的根本利益保障在合同相關(guān)條款中必須加以明確。最后，經(jīng)過這樣反復(fù)協(xié)商及溝通之后，主體和農(nóng)戶訴求都會得到最大程度的完整表述并實(shí)現(xiàn)最終的利益均衡。此外，基層政府組織也要從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的視角出發(fā)，根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際鼓勵托管主體及相關(guān)組織做好協(xié)調(diào)工作，努力減少在土地托管過程中農(nóng)戶與組織之間發(fā)生分歧的頻率，當(dāng)好產(chǎn)業(yè)振興中農(nóng)戶與主體之間的“調(diào)解員”。