打破行政邊界 創(chuàng)建合作路徑

張程

2018年11月5日，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會上宣布，支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略。次年5月，中共中央政治局會議審議了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（下簡稱《規(guī)劃綱要》），并于當年12月正式發(fā)布。《規(guī)劃綱要》作為長三角地區(qū)當前和今后一個時期一體化發(fā)展的綱領性文件，明確了長三角地區(qū)的戰(zhàn)略定位和一體化發(fā)展的分階段目標和推進安排。

長江三角洲地區(qū)（以下簡稱長三角）是我國東部承接南北、溝通內(nèi)外的重要樞紐地區(qū)，是我國經(jīng)濟發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一，在國家現(xiàn)代化建設大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。

當今世界面臨百年未有之大變局，機遇與挑戰(zhàn)并存。推進長三角一體化發(fā)展，有利于提升長三角在世界經(jīng)濟格局中的能級和水平，引領我國參與全球合作和競爭;有利于深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，探索區(qū)域一體化發(fā)展的制度體系和路徑模式，引領長江經(jīng)濟帶發(fā)展，為全國區(qū)域一體化發(fā)展提供示范;有利于充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的比較優(yōu)勢，提升長三角地區(qū)整體綜合實力，在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程中走在全國前列。實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略，是引領全國高質(zhì)量發(fā)展、完善我國改革開放空間布局、打造我國發(fā)展強勁活躍增長極的重大戰(zhàn)略舉措。

推進長三角一體化發(fā)展的進程中，“一體化”是重點和難點，也是外界最為關注的焦點之一。“一體化”發(fā)展是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的高級形態(tài)，比協(xié)調(diào)發(fā)展和協(xié)同發(fā)展的要求更高，難度也更大。如何在不改變行政隸屬關系的情況下，打破行政邊界，實現(xiàn)共商共建共管共享共贏的一體化合作機制，是改革的難點和突破口。上海市檢察機關在這方面做出了許多有益嘗試，并形成了值得借鑒的經(jīng)驗。

加強檢察一體化協(xié)作的必要性

長三角地區(qū)“三省一市”（江蘇省、浙江省、安徽省、上海市）地理位置毗鄰，交通網(wǎng)絡發(fā)達，人員流動頻繁，這就使得長三角地區(qū)的司法案件辦理具有許多共通的地方，需要加強協(xié)作來提高區(qū)域檢察工作的質(zhì)效。

首先，從犯罪人口結構來看，長三角區(qū)域內(nèi)各城市的犯罪人口結構呈現(xiàn)出趨同化的特點，例如高學歷、技術型、專業(yè)性的犯罪人員比例均有上升的趨勢，且外國人犯罪也日益高發(fā)。其次，由于長三角區(qū)域內(nèi)各省市天然的地理位置，導致犯罪結果發(fā)生地、犯罪行為發(fā)生地以及犯罪嫌疑人居住地分離且跨區(qū)域范圍大，尤其同一犯罪嫌疑人同時跨多個省市實施犯罪的可能性越來越高，導致案件管轄以及涉案省市之間的檢察溝通協(xié)調(diào)難度增大。最后，從刑事案件的發(fā)案率和案件類型來看。因為長三角區(qū)域內(nèi)各城市經(jīng)濟發(fā)展模式和人口結構的趨同化，也使得長三角刑事案件的現(xiàn)狀趨同化，如刑事案件量大，涉眾型金融類案件、侵害知識產(chǎn)權類刑事案件等頻發(fā)，新型犯罪及高科技犯罪案件逐步增多等。區(qū)域內(nèi)檢察機關之間加強交流合作，構建高效的常態(tài)化協(xié)作機制變得十分必要。

此外，隨著法治建設深入推進，人民群眾法治意識增強，對司法公正的標準越來越高。在長三角一體化發(fā)展過程中，“三省一市”之間經(jīng)濟社會發(fā)展程度難免存在差距，相應的就會導致在統(tǒng)一執(zhí)法、證據(jù)采信和定罪量刑標準等方面也不盡相同，尤其是在辦理跨區(qū)域案件時，極易發(fā)生同案不同處理、同罪不同罰的情形，嚴重影響司法公正。比如上海市對盜竊罪“數(shù)額較大”“數(shù)額巨大”“數(shù)額特別巨大”標準分別確定為一千元、三萬元、三十萬元;江蘇省和安徽省的標準則分別為二千元、五萬元、四十萬元;浙江省的標準則為三千元、八萬元、四十萬元。顯然不同的標準在定罪量刑上就很可能產(chǎn)生不同的結果。

區(qū)域檢察協(xié)作可以將分散的檢務資源充分和合理地整合利用起來（圖/IC photo）

在當前長三角區(qū)域一體化發(fā)展的大背景下，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會聯(lián)系日益緊密，社會運轉速度日益加快，加之互聯(lián)網(wǎng)信息技術的發(fā)展，跨地域、跨行業(yè)的犯罪和案件勢必增多，檢察機關跨地區(qū)辦案的情況越來越多，犯罪形勢和執(zhí)法環(huán)境也越來越復雜，以前那種各自為戰(zhàn)的檢察模式已經(jīng)不能適應當前區(qū)域檢察辦案的現(xiàn)實需要。區(qū)域檢察協(xié)作可以將分散的檢務資源充分和合理地整合利用起來，通過優(yōu)化資源配置，形成懲治犯罪合力，從而降低執(zhí)法辦案成本，提高訴訟效率，有效打擊和遏制區(qū)域性犯罪。

客觀存在的難題

在“不破行政隸屬、打破行政邊界”的制度創(chuàng)新探索中，天然的就存在著不少的難題。

首先，長三角地域間存在著天然的差異。“三省一市”四地均享有較為獨立的地方立法權，而區(qū)域內(nèi)在立法過程中又必然會結合自身的經(jīng)濟發(fā)展水平以及社會文化基礎，所以這就導致各地在法律規(guī)定與執(zhí)法標準上不可避免的存在一些差異。這對區(qū)域內(nèi)的協(xié)作十分不利。

在刑事案件辦理過程中，各省市的量刑指導意見就各不相同，比如上海市與安徽省對詐騙罪“數(shù)額較大”“數(shù)額巨大”“數(shù)額特別巨大”的起點標準分別為五千元、五萬元、五十萬元;江蘇的標準則分別為六千元、六萬元、五十萬元;浙江省的標準則分別為六千元、十萬元、五十萬元。這種區(qū)域間的差異顯然會為一體化協(xié)作帶來困難。又比如在社區(qū)矯正工作銜接方面，在社會調(diào)查評估中，由于各地對“居住地”認定標準不一致，很容易造成在法院判決后，居住地和戶籍地司法機關均不予接受列管，造成漏管現(xiàn)象的發(fā)生。

其次，區(qū)域內(nèi)檢察協(xié)作缺乏司法配套措施。一是相關制度與規(guī)范缺失。當前檢察協(xié)作基礎多以“軟法”為主，包括備忘錄、框架協(xié)議、項目協(xié)議等。此類規(guī)范性文件宣傳性、引導性、政策性強，但缺乏強制性、權威性與可操作性，自然約束力不強，容易使諸項配套措施浮于表面，導致工作實效不明顯。檢察協(xié)作參與者的行為以及行為規(guī)范應具備法律依據(jù)，尤其跨行政區(qū)域以及跨地域管轄的法定化。然而，長三角區(qū)域的檢察協(xié)作大多屬于非法定規(guī)劃，此種“非法定性”表現(xiàn)為法律層級不夠高，法律強制力不夠明確，因此對于檢察協(xié)作的程序、規(guī)則以及法律責任等都缺乏權威性與執(zhí)行力。要解決這些問題，不僅需要政策引導發(fā)展，還需要立法的跟進。二是區(qū)域內(nèi)檢察協(xié)作統(tǒng)籌執(zhí)行機構職權不明、權能低。當前，長三角一體化進程中檢察協(xié)作工作的推進，多以聯(lián)席會議、檢察論壇或者領導小組的形式部署、落實相關工作。這種組織形式多為松散，工作要求多為原則性、框架式，執(zhí)行力與權威性不強。協(xié)調(diào)會議召開的時間、程序等沒有固定統(tǒng)一的規(guī)定，很難使已產(chǎn)生的矛盾得到及時有效的處理。

最后，如何打破行政隸屬的約束也是大問題。在長三角一體化檢察協(xié)作進程中，部分地區(qū)將行政區(qū)劃與地域管轄奉為圭臬，嚴格遵守，不容逾越。并且在這種行政區(qū)劃認知的引導下，地方本位主義觀念愈演愈烈，區(qū)域內(nèi)的檢察機關在開展工作時多以本地區(qū)的利益為上，是否開展協(xié)作均以利益衡量為前提，若一方利益小于協(xié)作前收益就可能會存在抵觸情緒。只有在多方利益都有所提高的情況下才有可能實現(xiàn)檢察協(xié)作?；诘鼐夑P系以及城市功能規(guī)劃，區(qū)域內(nèi)各省市在一定程度上存在產(chǎn)業(yè)同構化、城市同質(zhì)化，因此不可避免的存在一些競爭關系。要解決這個問題，需要從更高層級的高度去統(tǒng)籌規(guī)劃，布局謀篇。

面對以上種種問題和挑戰(zhàn)，上海市檢察機關積極作為，勇于探索。一年多以來，已經(jīng)找到了許多成熟的協(xié)作路徑，并形成了一些常態(tài)化的協(xié)作機制，為長三角一體化發(fā)展的探索做出了貢獻。