建立健全返貧監(jiān)測與幫扶機(jī)制路徑探索
——以舒城縣為例

陳文秀

（中共舒城縣委黨校，安徽 舒城 231300）

黨的十九屆五中全會提出，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接［1］。2020 年年底，我國各地脫貧攻堅(jiān)任務(wù)圓滿完成，所有貧困人口均已脫貧。脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后面臨的首要問題就是如何防止返貧，鞏固既有的脫貧攻堅(jiān)成果。而要想鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，必須建立健全返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制。

1 返貧內(nèi)涵界定

關(guān)于返貧問題的研究由來已久，實(shí)際上返貧是與脫貧相伴相生的。而貧困人口脫貧又往往與扶貧開發(fā)的過程分不開。自20 世紀(jì)80 年代我國開始實(shí)施大規(guī)模的扶貧開發(fā)以來，返貧問題就一直存在。學(xué)術(shù)界對于這一概念概括為狹義、廣義2種。

狹義的返貧是指原有貧困群體實(shí)現(xiàn)脫貧后又返回到貧困狀態(tài)的過程，其本質(zhì)是重新貧困［2］，這樣的重新貧困表現(xiàn)為缺乏基本的生活物資與發(fā)展機(jī)會。

廣義的返貧將貧困戶遭遇的風(fēng)險(xiǎn)納入研究范疇，是諸多風(fēng)險(xiǎn)綜合作用的體現(xiàn)［3］。同時(shí)，廣義的返貧將收入生活水平略高于貧困人口的邊緣人口致貧現(xiàn)象納入研究范圍。

當(dāng)前，返貧主要是指，由于內(nèi)外因素的影響，已脫貧人口及邊緣人口面臨生產(chǎn)生活水平再次回到絕對貧困線之下的危險(xiǎn)，并且具有區(qū)域性、頻繁性、突發(fā)性等特征［4］。

2 主要返貧風(fēng)險(xiǎn)分類

返貧的發(fā)生不完全是突然的、不可預(yù)測的，系統(tǒng)梳理返貧風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，構(gòu)建返貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測模型，有助于及時(shí)采取相應(yīng)措施防止返貧發(fā)生［5］。安徽省舒城縣地處大別山區(qū)，屬于國家級貧困縣，2014—2020 年累計(jì)脫貧111 969人，具體情況如表1所示。

表1 2014—2020年舒城縣脫貧狀況變化

舒城縣在建立健全返貧監(jiān)測與幫扶機(jī)制方面進(jìn)行了有效探索，首先是系統(tǒng)梳理、細(xì)化返貧風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，把返貧風(fēng)險(xiǎn)歸納為外部風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 外部風(fēng)險(xiǎn)

由于貧困人口脫貧主要依托于產(chǎn)業(yè)扶貧，而產(chǎn)業(yè)扶貧主要是發(fā)展初級的農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)，一旦出現(xiàn)自然災(zāi)害或市場波動，極易影響扶貧產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定帶貧作用。

2.1.1 自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。該類風(fēng)險(xiǎn)主要包括洪澇災(zāi)害、水災(zāi)、旱災(zāi)、泥石流、滑坡、氣溫異常、季節(jié)性缺水和水質(zhì)安全、局部冰雹以及龍卷風(fēng)等。

2.1.2 市場波動風(fēng)險(xiǎn)。該類風(fēng)險(xiǎn)主要包括市場價(jià)格異常波動、流通環(huán)節(jié)不暢、市場競爭力不強(qiáng)、市場信息不對稱、市場失信行為、國際貿(mào)易壁壘及金融市場風(fēng)險(xiǎn)等。

這種市場波動帶來的風(fēng)險(xiǎn)，一方面對產(chǎn)業(yè)幫扶新型主體造成巨大的影響，另一方面較易導(dǎo)致脫貧人口失業(yè)，從而直接影響脫貧人口的家庭收入。

2.1.3 家庭變故風(fēng)險(xiǎn)。由于脫貧人口主要的競爭力在于其勞動力，一旦遭遇重大疾病或者意外傷殘，直接導(dǎo)致其勞動力喪失，同時(shí)背負(fù)巨額債務(wù)，極易返貧。這一類風(fēng)險(xiǎn)主要包括家庭成員突發(fā)重大疾病、家庭成員因意外事故傷殘等，家庭遭遇重大財(cái)產(chǎn)損失，家庭收入銳減、支出驟增等。

2.2 內(nèi)部動能問題

由于脫貧攻堅(jiān)主要由政府主導(dǎo)，因此貧困人口脫貧主要的動能來自外部。貧困人口在脫貧攻堅(jiān)期持續(xù)地接受政府政策上的優(yōu)惠，各種幫扶措施造成了貧困人口依賴于脫貧攻堅(jiān)路徑，即所謂“等靠要”思想。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)結(jié)束后，在過渡性措施實(shí)施過程中，一些幫扶措施力度必然下降。在這一時(shí)期，如果脫貧人口內(nèi)部動能、內(nèi)生動力不足，那么他們在面對外部風(fēng)險(xiǎn)時(shí)更易返貧。

3 建立健全返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制的路徑

系統(tǒng)梳理返貧點(diǎn)之后，通過一定手段監(jiān)測潛在對象返貧情況，并及時(shí)對其進(jìn)行一定的干預(yù)處理，能有效達(dá)到防止返貧的目的［6］。

3.1 構(gòu)建預(yù)警機(jī)制

3.1.1 開展脫貧人口“回頭看”。對于脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行摸底。信息的獲取一方面依托舒城縣扶貧局與舒城縣直相關(guān)部門（教育、醫(yī)療、住建、民政等）之間的數(shù)據(jù)比對及分析，另一方面依托幫扶責(zé)任人、鎮(zhèn)村干部（駐村工作隊(duì)）入戶進(jìn)行摸排。摸排時(shí)重點(diǎn)關(guān)注基本生產(chǎn)生活情況、返貧風(fēng)險(xiǎn)評估，根據(jù)這兩方面信息制定相關(guān)幫扶措施。

3.1.2 自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警。針對外部風(fēng)險(xiǎn)，需要進(jìn)行自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警。通過六安市扶貧局與相關(guān)預(yù)測部門信息共享，提高自然災(zāi)害提前預(yù)警的能力。同時(shí)，加強(qiáng)脫貧人口防范自然災(zāi)害技術(shù)指導(dǎo)，加強(qiáng)種養(yǎng)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)作物抵御自然風(fēng)險(xiǎn)的能力。

3.1.3 開展監(jiān)測預(yù)警。所謂預(yù)警監(jiān)測，其實(shí)質(zhì)是建立一種信息化監(jiān)測體系。將基層實(shí)地反饋的各項(xiàng)信息及時(shí)上傳至安徽省脫貧攻堅(jiān)大數(shù)據(jù)管理平臺，這些信息包括脫貧監(jiān)測戶及邊緣戶的基本情況、具體的幫扶措施。

安徽省脫貧攻堅(jiān)大數(shù)據(jù)管理平臺根據(jù)基層反饋的各項(xiàng)信息，進(jìn)行數(shù)據(jù)比對、分析。對返貧、致貧風(fēng)險(xiǎn)較大的人口進(jìn)行紅色標(biāo)注，這種紅色標(biāo)注意味著進(jìn)入預(yù)警狀態(tài)?；鶎痈鶕?jù)平臺預(yù)警情況，重點(diǎn)跟蹤并持續(xù)幫扶相關(guān)群體，直至消除風(fēng)險(xiǎn)，再反饋至平臺消除紅色預(yù)警（具體見圖1）。

圖1 舒城縣返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制示意圖

3.2 構(gòu)建動態(tài)幫扶救助體系

3.2.1 強(qiáng)化脫貧人口幫扶。針對不同的已脫貧戶采取不同的幫扶措施。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)結(jié)束后，一些財(cái)政資金補(bǔ)助類政策必然會減少。但是，針對因外部突發(fā)事件而導(dǎo)致具有致貧風(fēng)險(xiǎn)的已脫貧人口及重點(diǎn)脫貧監(jiān)測戶，必須給予相應(yīng)的政策措施傾斜。

3.2.2 強(qiáng)化邊緣人口救助幫扶。邊緣人口的收入略高于建檔立卡標(biāo)準(zhǔn)，但是由于沒有將其納入建檔立卡貧困戶的范圍，其抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。因此，針對邊緣人口必須建立聯(lián)系人制度。對照幫扶責(zé)任人制度，動員基層黨員干部及社會熱心人士與邊緣戶建立幫扶聯(lián)系制度。幫扶聯(lián)系制度要求，聯(lián)系人一方面通過走訪及時(shí)了解邊緣人口的生產(chǎn)生活及心理狀況；另一方面根據(jù)具體情況有針對性地制定相應(yīng)的幫扶措施，重點(diǎn)在發(fā)展生產(chǎn)與基本生活保障方面給予支持，幫助其擺脫致貧風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 強(qiáng)化穩(wěn)定脫貧

3.3.1 扎實(shí)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)幫扶。產(chǎn)業(yè)幫扶對于解決返貧問題具有至關(guān)重要的作用。扶貧產(chǎn)業(yè)自身的風(fēng)險(xiǎn)，是導(dǎo)致脫貧人口返貧的重要風(fēng)險(xiǎn)源。因此，必須提升產(chǎn)業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。一方面，要提升產(chǎn)業(yè)幫扶競爭力，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)；另一方面，加強(qiáng)對受災(zāi)帶貧主體的支持，發(fā)放恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)資金2 186.42 萬元，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶、經(jīng)營主體、龍頭企業(yè)的秋播和恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的物資材料、服務(wù)補(bǔ)助，提升帶貧成效。對受災(zāi)嚴(yán)重、參與收益分紅的67 個(gè)主體，給予293.8 萬元恢復(fù)生產(chǎn)資金支持，確保產(chǎn)業(yè)幫扶項(xiàng)目持續(xù)、穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。

同時(shí)，舒城縣開展了2018—2019 年度農(nóng)業(yè)特色項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評估，對12 783 貧困戶開展了農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)扶貧保險(xiǎn)。截至2020 年年底，舒城縣特色產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)已賠付4 778.0萬元，“深貧?！辟r付494.6萬元；積極開展災(zāi)貧貸業(yè)務(wù)，已對接104個(gè)主體，發(fā)放5戶520.0萬元。

3.3.2 扎實(shí)推進(jìn)消費(fèi)幫扶。舒城縣在桃溪國家級農(nóng)業(yè)科技園區(qū)設(shè)立了消費(fèi)扶貧專館，組織了11家農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參加省扶貧產(chǎn)品展示展銷會。在2020 年安徽農(nóng)交會上，舒城縣蔬菜產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)推介活動現(xiàn)場簽訂了意向采購協(xié)議2家4 360.0萬元。

此外，舒城縣應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地市場體系建設(shè)，多渠道拓寬農(nóng)產(chǎn)品市場營銷渠道，培育特色農(nóng)業(yè)品牌，加大產(chǎn)銷信息服務(wù)力度；依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系，將農(nóng)產(chǎn)品供需信息有效傳導(dǎo)給新型經(jīng)營主體和廣大農(nóng)戶；針對脫貧人口開展信息技術(shù)應(yīng)用培訓(xùn)，幫助他們適應(yīng)信息化時(shí)代。

3.3.3 扎實(shí)推進(jìn)就業(yè)幫扶。就業(yè)幫扶可以吸納大量脫貧人口就業(yè)。低收入群體既可以在幫扶車間就業(yè)，又可以居家就業(yè)。在新冠肺炎疫情的影響下，為了穩(wěn)定低收入群體就業(yè)，可以適當(dāng)開發(fā)公益性崗位，包括衛(wèi)生員、保潔員、公共設(shè)施看護(hù)員等。這些公益性崗位可以最大限度地保障脫貧人口不返貧、邊緣人口不致貧。

3.3.4 加大社保兜底保障力度。在產(chǎn)業(yè)幫扶、就業(yè)幫扶之外，還有部分因特殊原因喪失勞動能力的低收入群體，針對這部分群體必須采取兜底保障的措施來避免其返貧。

3.4 “三扶”結(jié)合激發(fā)內(nèi)生動力

按照“扶貧先扶人”的思路，堅(jiān)持扶貧與志智德“三扶”結(jié)合，鼓勵(lì)困難群眾自力更生，提高“造血”能力。一是培育幫扶帶頭人。培育帶動作用明顯的龍頭企業(yè)，建設(shè)包含幫扶車間、勞動就業(yè)中心的農(nóng)業(yè)生態(tài)發(fā)展有限公司“幫扶驛站”。二是加強(qiáng)技能培訓(xùn)。協(xié)調(diào)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，開展免費(fèi)診療、家政服務(wù)、農(nóng)業(yè)技能等培訓(xùn)，提高脫貧人口就業(yè)能力。三是開展系統(tǒng)“三扶”活動。樹立正面的自主、自力脫貧致富的典型，利用村級公示欄、廣播、喇叭等宣傳手段廣泛宣傳。廣泛開展核心價(jià)值觀教育，培育群眾正確的價(jià)值取向。同時(shí)，通過基層干部、幫扶干部、聯(lián)系人的廣泛走訪，深入群眾宣傳最新的鄉(xiāng)村振興政策。此外，根據(jù)每一戶的基本情況，開展鄉(xiāng)風(fēng)文明評比活動；開展農(nóng)家書屋閱讀實(shí)踐活動，打造林間講堂、文化廣場、籃球場等，為村民打造學(xué)習(xí)文化、培育精神、鍛煉身體、娛樂身心的空間和平臺。

總之，通過增強(qiáng)已脫貧人口自我發(fā)展的能力與動力，構(gòu)建一個(gè)內(nèi)外一體的有效的穩(wěn)定脫貧機(jī)制。