集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府角色

孫小毛

中國的研究學(xué)者從多方面對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了研究。無論是理論研究還是改革試點實踐，結(jié)果都表明，在市場化的進(jìn)程中，政府監(jiān)管和服務(wù)供給的重要性和必要性都需要規(guī)范和重視。厘清政府與市場的界限，建立寬松的政府與農(nóng)業(yè)的關(guān)系，是人力市場有效發(fā)展的重要前提[1]。因此，厘清政府在市場化進(jìn)程中的作用是非常重要的。

政府在城市國有土地市場中的角色定位出現(xiàn)錯位，引發(fā)了眾多學(xué)者對政府的假設(shè)角色和現(xiàn)實角色的探討。具體來說，在國有土地市場上，政府應(yīng)該是土地管理政策的執(zhí)行者和土地市場秩序的維護(hù)者，而實際作用則體現(xiàn)在地方政府與中央政府在土地調(diào)控中所存在的矛盾，地方政府的自治權(quán)擴張，地方政府對土地財政的高度依賴[2]。在市場化改革之前，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)還處于灰色地帶，國內(nèi)學(xué)者對這一時期政府的作用研究中幾乎涉及不到。然而，自2015年市場改革以來，關(guān)于用地市場改革的研究成果不斷涌現(xiàn)，但對政府行為或政府角色的研究還不夠深入。

面臨的問題

用地入市流轉(zhuǎn)的土地用途的問題

法律所稱經(jīng)營性用途，不是指現(xiàn)行用途，而是指土地和空間規(guī)劃確定的工業(yè)、商業(yè)和其他經(jīng)營性用途。這是有規(guī)劃的用途。問題是，很多地方的村鎮(zhèn)規(guī)劃還沒有覆蓋，所以很難準(zhǔn)確確定規(guī)劃用途，也就是說，很難確定能夠流轉(zhuǎn)市場的土地。同時，商品房能不能用？一般來說，商品房不會規(guī)劃在村集鎮(zhèn)范圍內(nèi)[3]。同時，根據(jù)立法初衷，商品房不包括在內(nèi)。利用集體建設(shè)用地租賃住房試點方案，可以增加租賃住房供應(yīng)，緩解住房供需矛盾。

集體建設(shè)用地供應(yīng)程序問題

與國有建設(shè)用地供應(yīng)不同，自然資源部門不僅是國有建設(shè)用地的管理者，而且是所有權(quán)的代表。集體建設(shè)用地的供給者是集體經(jīng)濟(jì)組織（村民小組集體、村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體），自然資源部門只是市場的管理者和服務(wù)者。對集體建設(shè)用地的供應(yīng)程序和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重構(gòu)。

同地同權(quán)同價問題

集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有建設(shè)用地使用權(quán)的同價問題是人們所關(guān)注。事實上，由于集體治理結(jié)構(gòu)、村民小組組長、村長等頻繁變動，履行職責(zé)存在不確定性，集體建設(shè)用地使用權(quán)風(fēng)險高于國有建設(shè)用地使用權(quán)。其權(quán)值和價格應(yīng)低于周邊國有建設(shè)用地使用權(quán)。

農(nóng)民宅基地問題

宅基地是集體建設(shè)用地的主體，占集體建設(shè)用地存量的80%以上。如果不能流轉(zhuǎn)到市場，商業(yè)性集體建設(shè)用地的范圍和數(shù)量都可以縮小。根據(jù)新法第62條，國家允許依法進(jìn)城定居的農(nóng)村村民自愿退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員充分利用閑置宅基地和閑置房屋，允許納入可出讓市場的商業(yè)性集體建設(shè)用地。

集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的問題

2019年8月26日，土地管理法修正案正式通過，標(biāo)志著集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場準(zhǔn)入改革試點成果得到肯定，正式上升為國家法律。新法最突出的修改是刪去了原《土地管理法》第四十三條，明確了集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的法律障礙，作出了明確具體的規(guī)定，為進(jìn)入市場活動提供了法律依據(jù)。然而，新《土地管理法》雖然對集體建設(shè)用地制度進(jìn)行了重大調(diào)整，呼應(yīng)了重大改革實踐，體現(xiàn)了立法工作與時俱進(jìn)，但仍存在諸多不足。比如，集體建設(shè)用地能否用于商品房開發(fā)，入市收入與土地出讓收入之間的平衡問題，新法沒有很好地解決，使集體建設(shè)用地不能完全實現(xiàn)與國有建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價”。

新增建設(shè)用地問題

要讓市場在國有建設(shè)用地配置中發(fā)揮更大作用。雖然國有土地有償使用已經(jīng)實施多年，但重點是新增建設(shè)用地。大量存量建設(shè)用地屬于劃撥用地，劃撥用地比例仍偏高。盤活存量劃撥土地仍存在政策障礙，二級市場作用尚未充分發(fā)揮。同時，在新增建設(shè)用地中，經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地未納入有償使用范圍。從未來發(fā)展趨勢看，新增建設(shè)用地增長將受到嚴(yán)格限制，現(xiàn)有建設(shè)用地的振興將成為建設(shè)用地供應(yīng)的主要來源。因此，在進(jìn)一步擴大國有建設(shè)用地市場新增建設(shè)用地配置的同時，要大力發(fā)展和規(guī)范租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等二級市場，鼓勵和支持存量建設(shè)用地的盤活，為建設(shè)用地做出積極貢獻(xiàn)資源節(jié)約型社會、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

合同監(jiān)管方面的問題

一些執(zhí)法人員，特別是一些基層工商分局的執(zhí)法人員，對合同監(jiān)督了解不夠，重視不夠，缺乏工作積極性和主動性，甚至有監(jiān)督盲點存在。基層執(zhí)法人員合同監(jiān)督執(zhí)法水平和能力嚴(yán)重不足，影響監(jiān)督質(zhì)量合同違法行為有多重表現(xiàn)形式，不僅具有復(fù)雜性，而且具有隱蔽性，導(dǎo)致監(jiān)管部門的監(jiān)管執(zhí)法處于存在困難。在合同簽訂、變更和履行的過程中，由于監(jiān)管不到位，會出現(xiàn)合同主體不當(dāng)、書面表述不嚴(yán)謹(jǐn)、合同條款不完整等等方面的問題。

相應(yīng)的策略解析

用地入市中的政府角色主要體現(xiàn)在構(gòu)建制度環(huán)境、培育市場、市場準(zhǔn)入管理、協(xié)調(diào)收益分配和維護(hù)市場秩序等方面

合理劃分政府與集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)責(zé)，明確權(quán)利邊界，能夠有效地解決問題。為了更好地保護(hù)好雙方的權(quán)益，地方政府需要重視合同鑒定工作并強化管理。 科學(xué)制定合同制度，政府進(jìn)行有效監(jiān)管，是維護(hù)農(nóng)民集體和投資者合法權(quán)益的基本條件。與國有轉(zhuǎn)讓合同相比，合同簽訂時需要相關(guān)單位參與鑒證，并簽字。一是有利于政府對集體土地入市的監(jiān)管，二是有利于提高集體土地競得人對集體土地使用擔(dān)心。改革試點階段，提高集體經(jīng)濟(jì)組織的契約精神，推動完成村規(guī)民約和集體經(jīng)濟(jì)組織章程的修訂工作。針對土地入市過程中可能出現(xiàn)的土地入市主體混亂、入市用地權(quán)屬不清、規(guī)劃條件不一致等問題，地方政府有責(zé)任作為交易擔(dān)保單位行使監(jiān)管職能，引導(dǎo)合同雙方規(guī)范合同規(guī)定內(nèi)容，確保簽訂的合同符合規(guī)范，防止無效合同的發(fā)生。此外，縣級自然資源主管部門在土地入市交易后，需要對交易合同進(jìn)行備案。在維護(hù)農(nóng)民集體權(quán)益方面，地方政府需要構(gòu)建利益共享機制，嚴(yán)格收入分配監(jiān)管。地方政府要防范土地入市主體的脆弱性，對出讓價格實行專戶管理。與國有轉(zhuǎn)讓合同要求受讓人直接向出讓人支付轉(zhuǎn)讓價款相比，余江的做法是打到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帳戶，提取調(diào)節(jié)金后，轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)三資平臺，因為集體經(jīng)濟(jì)組織的帳戶是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)三資平臺。也就是村賬鄉(xiāng)管，而不是直接支付給出讓人，基本延續(xù)了農(nóng)村金融“村賬鎮(zhèn)管”的監(jiān)管理念。

政府角色不能超越用地入市制度改革的目標(biāo)和底線，需加強防范政府角色錯位、越位和缺位風(fēng)險

鑒于土地利用改革的“試點性質(zhì)”，地方政府自然被賦予一定范圍的政策創(chuàng)新空間。一旦超過規(guī)定規(guī)定范圍，必然導(dǎo)致政府角色的缺位、越位或錯位。比如，出讓地塊的用途是在集體轉(zhuǎn)讓合同中確定的。因地制宜、分類編制“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃，有條件有需求的村莊今年年底前“應(yīng)編盡編”。堅持以鄉(xiāng)村振興要求做好長遠(yuǎn)謀劃，落實符合規(guī)劃布局的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，突出村莊特色及歷史人文、自然環(huán)境和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。廣西北流市在土地使用權(quán)市場化改革試點過程中，由于對改革目標(biāo)和底線解讀不當(dāng)。后期，由于存在擾亂房地產(chǎn)市場秩序和農(nóng)村社會穩(wěn)定的風(fēng)險，中央政府予以制止。因此，在土地利用進(jìn)入市場的過程中，要防止地方政府角色的自主擴張，及時糾正政府角色的缺失。

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場應(yīng)是當(dāng)前階段政府角色的價值追求

中央政府負(fù)責(zé)開辟法律渠道，實行同地、同價、同權(quán)、同市、同責(zé)。隨著合同的簽訂和生效，將受讓人、出讓人和地方政府聯(lián)系在一起，將集體和農(nóng)民嵌入其中，共同推動土地入市的進(jìn)程。正是在三方乃至多方互動的過程中，政府的角色得到了調(diào)整和確立。最后，隨著“同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、利益共享”的改革目標(biāo)的實現(xiàn)，實現(xiàn)了建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的總體目標(biāo)。

結(jié)束語

通過上面的研究可以明確，政府在集體經(jīng)營性建設(shè)用地的管理中發(fā)揮著重要作用。通過調(diào)整政府角色，切實地發(fā)揮政府對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的調(diào)控作用。本文基于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府角色，明確當(dāng)前該項工作中所存在的問題，提出相應(yīng)的解決策略。

（江西省鷹潭市自然資源局余江分局）

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