歐盟生物多樣性政策的最新實踐及其啟示

鄧 翔 謝林蕓 黃 哲

一、引言

生物多樣性及其所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務是人類生存和發(fā)展的重要基礎。據(jù)估計，75%以上的全球糧食作物類型依賴動物授粉，除了農(nóng)業(yè)和漁業(yè)產(chǎn)量，建筑業(yè)、旅游業(yè)等發(fā)展也都受到自然生物因素影響(1)資料來源：歐盟環(huán)境署，如無特別說明，下同。。各類污染、農(nóng)業(yè)和工業(yè)都會改變原有生境，Dalmazzone(2008)通過分析生物多樣性喪失的社會和經(jīng)濟因素認為造成生物多樣性喪失的主要威脅不是人類的收獲、捕獵等直接行為，而是人類活動對生物生境的破壞；貧困和生境退化往往互為因果，政策失當和其他制度缺陷也會加劇生境退化〔1〕。

1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會在里約熱內(nèi)盧召開并簽署了《生物多樣性公約》(以下簡稱《公約》)，締約方大會(COP)是《公約》的最高權(quán)力機構(gòu)。2019年《全球生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務評估報告》顯示，仍有大量物種面臨生存威脅〔2〕。即將在云南昆明舉辦的COP15則將審議通過“后2020全球生物多樣性框架”。

生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務是典型的公共物品，面臨著外部性問題。生物多樣性保護措施與地方經(jīng)濟發(fā)展往往相互掣肘，導致生物多樣性保護工作不具有自發(fā)性和有效性。歐盟長期致力于兼具競爭力和可持續(xù)性的發(fā)展，生物多樣性正是該戰(zhàn)略的重要板塊。歐盟循序漸進地建立起了生物多樣性制度體系，在實踐中積累了豐富經(jīng)驗，其中經(jīng)濟政策工具的運用對我國生物多樣性政策的設計和完善意義重大。

二、歐盟生物多樣性政策體系

歐盟生物多樣性政策是由專門法令、相關規(guī)定和政策工具搭建起來的體系，最早可以追溯到野鳥指令與棲息地指令。在此基礎上，歐盟搭建起Natura 2000生態(tài)保護區(qū)。歐盟生物多樣性原則在共同農(nóng)業(yè)政策、漁業(yè)政策和區(qū)域政策中均有所體現(xiàn)。歐盟生物多樣性政策主要通過LIFE計劃實施，由LIFE基金、歐洲農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金、歐洲海洋和漁業(yè)基金等為生物多樣性保護工作提供資金支持?！稓W盟生物多樣性戰(zhàn)略2030》與多個政策協(xié)調(diào)構(gòu)成了最新的《歐洲綠色政綱》(European Green Deal，以下簡稱《綠政》)。

1.自然指令

鳥類數(shù)量的多少是反映一個地區(qū)生物多樣性狀況的重要指標。1979年通過的野鳥指令旨在保護鳥類及其棲息地，避免經(jīng)濟活動對鳥類造成傷害(2)該指令要求成員國為附件1中所列出的194種鳥類劃定特別保護區(qū)(Special Protection Areas，SPAs)。。1992年頒布的棲息地指令構(gòu)成了歐盟生物多樣性政策的另一基石，要求各成員國考慮區(qū)域性和地方性的特點，制定差異化的野生動植物和棲息地保護措施，劃定了特殊保護區(qū)(3)該指令要求成員國為附件Ⅰ中的約200種類型的棲息地和附件Ⅱ中的900種動植物及其棲息地劃定特殊保護區(qū)(Special Areas of Conservations，SACs)。。此外，歐盟生物多樣性法規(guī)還包括針對性更強的動物園指令、外來入侵物種條例、野生動物貿(mào)易法等。

2.實施路徑

(1)資金支持計劃

生物多樣性工作受到資金工具支持。到2024年，歐盟爭取實現(xiàn)將2021-2027年多年期財政框架總額的7.5%用于生物多樣性目標，在2026年該比例將達到10%。LIFE計劃又稱LIFE環(huán)境金融工具，是歐盟環(huán)境和氣候行動計劃的重要籌資工具。自1992年起，LIFE計劃歷經(jīng)四個完整的階段。2018-2020年，LIFE計劃總預算為16.6億歐元，其中自然和生物多樣性領域預算為6.33億歐元，較上一階段增加10%(4)資料來源：歐盟委員會發(fā)布的《LIFE多年期工作計劃2018-2020》。。只有有助于將棲息地和物種維持在或恢復到相應標準的項目才能獲得支持，項目必須針對歐盟特殊保護區(qū)域和指令所列出的物種，資金支持率最高可達75%。項目遴選純粹基于質(zhì)量和潛在影響而不是國家配額，以確保獲資項目的有效性。

(2)歐盟共同政策

20世紀90年代歐共體共同農(nóng)業(yè)政策改革確立的交叉遵守制度，將取得農(nóng)業(yè)支持補貼的資格與采取特定的活動(確保農(nóng)田和牧場保持良好的環(huán)境條件)相關聯(lián)〔3〕，為保護生物多樣性提供了一種機制。歐盟對未能遵守制度的農(nóng)民采取相應的處罰措施。歷經(jīng)多次改革，共同漁業(yè)政策從最初的基于單一種群設定的總捕撈量發(fā)展成以整體漁業(yè)資源為核心的最大可持續(xù)產(chǎn)量。最大可持續(xù)產(chǎn)量由漁業(yè)科技和經(jīng)濟委員會向漁業(yè)部長理事會提出，理事會再根據(jù)“相對穩(wěn)定”原則將配額分到各個成員國〔4〕。歐盟共同區(qū)域政策在生物多樣性方面有兩個原則：一是最小化有害影響。項目按照避免影響、減少影響采取恢復措施的優(yōu)先級順序，抵消不可避免的影響，從而實現(xiàn)“類似或更好”的結(jié)果。二是最大化有利影響。劃撥專用資金用于投資Natura 2000、生物多樣性服務、綠色基礎設施、自然文化保護區(qū)等，同時促進生物多樣性的恢復和經(jīng)濟社會的發(fā)展〔5〕。

3.發(fā)展目標

《綠政》旨在以可持續(xù)方式讓新冠肺炎疫情下的歐洲能夠在日益嚴峻的環(huán)境挑戰(zhàn)中尋覓發(fā)展機會。《綠政》包括生物多樣性、食物供給、清潔能源等9個領域。作為《綠政》的重要板塊，《歐盟生物多樣性戰(zhàn)略2030》的目標可以精煉為四點(5)資料來源：歐盟委員會發(fā)布的《歐盟生物多樣性戰(zhàn)略2030》。：到2030年，一是進一步擴大保護區(qū)范圍，保護區(qū)各占陸地和海洋面積30%以上，即分別增加4%和19%。二是恢復生態(tài)系統(tǒng)，如有害殺蟲劑使用減少50%，復流河道2.5萬公里，植樹30億棵。三是加強資金支持，在生物多樣性領域釋放資金共200億歐元，并使自然資本和生物多樣性因素能夠影響交易決策。四是推動達成有效的生物多樣性全球框架。

三、歐盟生物多樣性政策工具

歐盟生物多樣性政策工具分為三種類型：一是通過成本和收益的內(nèi)部化，消除相關經(jīng)濟活動的外部性，從而增加有益于生物多樣性的活動、減少產(chǎn)生危害的活動。二是在物種和棲息地保護與經(jīng)濟發(fā)展之間尋求平衡，形成生態(tài)與經(jīng)濟效益并重的保護模式。三是在全面準確評估成本和收益的前提下，主動建立生物多樣性友好的基礎設施或解決方案。三類工具在主動性上層層遞進，體現(xiàn)了歐盟國家綠色發(fā)展戰(zhàn)略原則。

1.生態(tài)系統(tǒng)服務付費和生物多樣性補償

(1)生態(tài)系統(tǒng)服務付費

生態(tài)系統(tǒng)服務付費(Payment for Ecosystem Services,PES)興起于20世紀90年代的發(fā)達國家，將人類從生態(tài)系統(tǒng)中獲得的效益視為產(chǎn)品，確定此類服務的貨幣價值，構(gòu)建生態(tài)服務供給者與需求方的交易體系，是科斯定理的一種實踐〔6〕。

圖1 生態(tài)系統(tǒng)服務付費機制

圖1顯示了生態(tài)系統(tǒng)服務付費的結(jié)構(gòu)與流程。首先，根據(jù)生物多樣性所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務溢出范圍和強度確認供給者和受益方。目前，受益方的界定仍然存在困難，政府仍然是PES的主要支付者，個人付費動機主要是生態(tài)系統(tǒng)服務帶來的效用；供給者主要有農(nóng)民、林地所有者、企業(yè)和公共機構(gòu)。對于政府主導的項目，其資金來源以政府的財政撥款和專項基金為主；對于市場主導的項目，其資金主要來自產(chǎn)品質(zhì)量提升所帶來的企業(yè)利潤。歐盟PES項目通常以現(xiàn)金、實物補償和技術支持三種方式組合支付，以法國東部的Vittle流域保護項目為例，PES支付方式包括現(xiàn)金、技術支持、農(nóng)業(yè)勞動成本和土地租金〔7〕。理論上，受益方與供給者直接交易可以降低交易成本，但由于現(xiàn)實中生態(tài)服務交易的特殊性和復雜性，需要通過PES治理結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)受益方和供給者的利益訴求，設計激勵手段、程序和機制等，以避免和糾正不當激勵。中介機構(gòu)既可以代表受益方也可以代表供給者，還可以作為管理者，批發(fā)購買生態(tài)服務再銷售給多個受益方。

(2)生物多樣性補償

生物多樣性補償(Biodiversity Offset)又稱生物多樣性抵消，是指通過采取適當?shù)念A防和減緩措施，對項目造成的不可避免的損害而進行的一種可衡量的保護活動〔8〕。與PES不同，生物多樣性補償主要針對經(jīng)濟活動的負外部性而展開，其中心思想在于，如果被損害的物種和棲息地能夠在其他生境得以恢復或再生，那么該項目可以通過在其他生境的“補償”行為而得以進行，其本質(zhì)是庇古稅的一種創(chuàng)新〔9〕。生物多樣性補償?shù)倪\作方式包括個體補償和保護銀行。所謂個體補償是指由對棲息地造成損害的主體根據(jù)受害程度選擇相似的棲息地進行修復和保護，以實現(xiàn)生物多樣性的零凈損失。保護銀行是指由市場為企業(yè)提供服務，在該模式下，只要購買并提交相應的信用積分，企業(yè)就可以進行可能導致生物多樣性損害的開發(fā)項目。相對于個體補償而言，保護銀行更為靈活，更具有生態(tài)與成本效益。

2.Natura 2000站點運行

野鳥指令和棲息地指令的出臺為歐盟Natura 2000站點的建立奠定了制度基礎。Natura 2000是世界上最大的生態(tài)保護網(wǎng)絡之一，涵蓋歐盟18%的土地面積和6%的海洋領土。

Natura 2000保護區(qū)強調(diào)可持續(xù)管理。活動項目在通過了環(huán)境評價、證明其不會對環(huán)境造成損害后便可以開展，歐盟委員會還將表彰和推廣優(yōu)秀的項目。2015年創(chuàng)立于西班牙歐羅巴山區(qū)的Pro-Biodiversidad認證標志要求受益農(nóng)戶遵循羊群自然生長周期，使用山地牧場喂養(yǎng)，同時注重與山區(qū)其他野生動物的共存。在該模式下，牧場主、經(jīng)銷商、屠宰中心和生物多樣性保護機構(gòu)達成緊密合作(6)資料來源：FCQ，“Marca de garantia pro-biodiversidad”，https://quebrantahuesos.org/marca-de-garantia-pro-biodiversidad/。，由于區(qū)域級食品分銷平臺和網(wǎng)站合作餐飲機構(gòu)的參與，獲Pro-Biodiversidad認證標志的羊肉供不應求。到2017年，項目實現(xiàn)牧場主增收45%，并促進了該地區(qū)生物多樣性的保持。

3.綠色基礎設施和自然方案

自然生態(tài)系統(tǒng)能夠同時提供廣泛而協(xié)調(diào)的多種服務，人類能夠通過主動建立或提升所處的生態(tài)系統(tǒng)中的設施，有效地提供服務、解決問題，同時有利于生物多樣性目標，綠色基礎設施和自然方案即屬于這類實踐。

綠色基礎設施(Green Infrastructure，GI)的概念是相對于傳統(tǒng)的“灰色”基礎設施而提出的。在空間上，綠色基礎設施是由網(wǎng)絡中心和連接廊道組成的天然與人工綠色空間系統(tǒng)〔10〕，動態(tài)交互地維持多個生物過程的自然條件，對于野生動植物具有重要意義。歐盟概念的綠色基礎設施是一個戰(zhàn)略性規(guī)劃的自然和半自然區(qū)域網(wǎng)絡，網(wǎng)絡空間內(nèi)環(huán)境的改善提高了居民的健康水平和生活質(zhì)量，還能夠促進發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)造就業(yè)崗位和豐富生物多樣性，Natura 2000網(wǎng)絡構(gòu)成了歐盟綠色基礎設施的主骨架。

將生物多樣性等資源視為能夠帶來社會經(jīng)濟增長的“基礎設施”，這一理念要求根據(jù)當?shù)厣鷳B(tài)資源的特質(zhì)創(chuàng)造性地進行開發(fā)，反過來，為實現(xiàn)綠色基礎設施功能和效益的最大化，地區(qū)利益主體必將進行相應的生態(tài)修復和建設，以促進生態(tài)環(huán)境在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展的良性循環(huán)〔11〕。基于自然的解決方案(Nature-Based Solutions，NBS)較綠色基礎設施有進一步的延伸，在解決社會問題或改善人類生存環(huán)境的同時促進生物多樣性目標的實現(xiàn)?；谧匀坏慕鉀Q方案強調(diào)設計靈感和實施條件均源于自然，并能夠進一步優(yōu)化自然，理想的自然方案具有成本效益，能夠同時提供環(huán)境、社會和經(jīng)濟效益，并有利于歐盟“復原力”的構(gòu)建(7)資料來源：Oppla，“Existing ecosystem-based initiative at EU level”，https://oppla.eu/case-studies/existing-ecosystem-based-initiatives-eu-level。。

里斯本始于其東部濱水區(qū)(原工業(yè)區(qū))的系列改造實現(xiàn)了成本效益的城市有機復興，為基于自然的解決方案提供了范例。里斯本的創(chuàng)舉主要包括四個方面(8)資料來源：Oppla，“Lisbon：NBS enhancing resilience through urban regeneration”，https://oppla.eu/casestudy/19462。：一是城市綠地及廊道的建立有助于緩解城市熱島效應和適應氣候變化〔12〕。2012年建立的主綠色走廊(Main Green Corridor)將孟山都森林公園與市中心聯(lián)結(jié)起來，并通過建立功能性草地減少維護用水和氮肥。二是行道樹和口袋公園有助于控制城市空氣和噪音污染、改善市政排水系統(tǒng)，并為步行者和騎行者提供更好的交通環(huán)境。據(jù)估計，里斯本的42247棵行道樹每年提供的服務價值約為750萬歐元，而樹木管理費用僅170萬歐元〔13〕。三是2007年開始實施的城市農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略也促進了城市生態(tài)空間的完善。利用廢棄區(qū)建立種植園以及相應的設施服務，滿足城市人口的種植需求。四是生物多樣性保護也為里斯本提供了商機。如生物多樣性監(jiān)測和保護工作使以珍稀動植物觀賞為主題的塔古斯國際自然公園再獲認證。

從影響生物多樣性的經(jīng)濟活動本身的管控或鼓勵措施，到保護區(qū)的開發(fā)利用，再到城市發(fā)展中基于自然的解決方案，經(jīng)濟手段的實施和經(jīng)濟效益的推動始終是歐盟生物多樣性政策工具的核心，在實踐過程中歐盟生物多樣性政策工具層層遞進，主動性和綜合性不斷提升。

四、歐盟生物多樣性政策的啟示

伴隨經(jīng)濟發(fā)展，我國豐富的生物多樣性和遺傳資源面臨著嚴重的流失威脅，但相關政策仍然是以行政命令為主、經(jīng)濟調(diào)節(jié)有限，以單一保護為主、利用方案較少〔14〕。經(jīng)濟手段主要停留在歐盟政策工具的第一個層面，并且存在缺失和誤區(qū)(如“有害補貼”)。在此，本文為我國生物多樣性工作總結(jié)有用的啟示。

1.明晰權(quán)屬利益關系

在歐盟相關經(jīng)濟活動中，完善的產(chǎn)權(quán)制度能促使損害者(供給者)和受害者(受益方)做出接近社會最優(yōu)化的決策。我國自然資源在很大程度上存在權(quán)屬不清的現(xiàn)象，生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務創(chuàng)造的效益往往由個人或企業(yè)以極低甚至零價格獲得，生物多樣性喪失的代價卻要由集體或社會共同承擔，保護和恢復的成本則由政府和公益機構(gòu)支付。自然保護區(qū)包括相當數(shù)量的集體甚至私人生態(tài)資源，這部分集體和個人被動承擔了生態(tài)保護的成本〔15〕。明確生物多樣性資源的所有權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，能夠矯正經(jīng)濟活動的負外部性，使生態(tài)系統(tǒng)服務的提供者、受益者和破壞者得到相應補償或支付相應代價，以此鼓勵人們從事生物多樣性友好的事業(yè)，同時抑制有損生物多樣性的經(jīng)濟活動。

2.建立生物多樣性價值評估體系

個體往往難以全面、準確、辯證地看待生物多樣性的短期和長期價值。生物多樣性價值評估的市場價格法、模擬市場法和替代市場法〔16〕，在歐盟的生物多樣性政策中得到了充分體現(xiàn)和長足發(fā)展。建立價值評估體系有助于個體和組織逐步加深對生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務經(jīng)濟價值的認識，是我國生態(tài)系統(tǒng)服務付費、生物多樣性補償、自然資產(chǎn)負債表等制度實施的前提。此外，將量化的生物多樣性目標納入官員政績考核中同樣十分重要。

3.加大綠色價值挖掘

有效反映自然資源的社會成本和生態(tài)系統(tǒng)服務的社會收益，能夠在保護生物多樣性的同時促進投資、提升環(huán)保效率和擴大參與主體。歐盟用綠色基礎設施和自然方案解決城市問題，借以實現(xiàn)生物多樣性與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動。在早期粗放增長模式下，我國生物多樣性保持常常讓位于經(jīng)濟發(fā)展，大量棲息地被轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)或商業(yè)用地，生物多樣性豐富的地區(qū)常與貧窮落后的刻板印象相聯(lián)系。我國應該加強生物多樣性資源合理開發(fā)利用，轉(zhuǎn)變發(fā)展思維，因地制宜推出綠色發(fā)展方案，使生物多樣性成為各地經(jīng)濟社會發(fā)展的靈感和動力，而非制約因素。

4.強化財政保障機制

盡管市場化為歐盟生物多樣性工作注入了強勁動力，相關機制的建立、運轉(zhuǎn)和維護仍然需要大量資金支持。LIFE環(huán)境金融工具作為政策實施的重要保障，對資金援助對象、申請流程等均有詳細規(guī)定。此外，要實現(xiàn)生物多樣性資源利用的跨期最優(yōu)，政府必須具備相應的代際轉(zhuǎn)移支付能力。為此，我國應該設立生物多樣性專門基金和社會籌資平臺，用以提升公眾認知水平、矯正相關外部性，鼓勵開展優(yōu)質(zhì)項目，并注重完善主體資格審查和項目審批流程。