農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷與農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)：一個(gè)縱向考察與分析

廖宏斌

中國農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)與農(nóng)村土地制度的關(guān)系一直頗受關(guān)注。學(xué)術(shù)界對此問題的研究重點(diǎn)主要集中在農(nóng)村土地制度對農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的影響、農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)對于土地制度本身的影響以及農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)與農(nóng)地制度之間的關(guān)聯(lián)性等領(lǐng)域。(1)學(xué)術(shù)界對中國農(nóng)村土地制度有兩種不同定義：第一種采用廣義定義法，認(rèn)為農(nóng)村土地制度是一個(gè)制度集或制度集合的概念，指與農(nóng)村耕地、林地、草地、集體建設(shè)用地等有關(guān)的所有制度安排；第二種采用狹義定義法，認(rèn)為農(nóng)村土地制度僅指與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地主要是耕地相關(guān)的制度安排。本文采用的是狹義定義法。既有研究揭示了農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)與農(nóng)地制度之間的內(nèi)在張力和作用機(jī)制，提出了相應(yīng)的解決辦法，然不足在于，研究重心主要集中分析改革開放之后二者之間的相互關(guān)系，從歷史縱向整體視角考察農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)問題的文獻(xiàn)并不多見。

眾所周知，自1949年中華人民共和國成立以來，我國農(nóng)地制度經(jīng)歷了復(fù)雜、深刻的調(diào)整與變化。不同時(shí)期，國家圍繞農(nóng)村土地作出的相關(guān)制度安排，及其對農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的影響是本文研究的核心議題。通過歷時(shí)性的考察，筆者發(fā)現(xiàn)，改革開放前國家重點(diǎn)圍繞農(nóng)村土地生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)計(jì)出的相關(guān)制度彼此配合，形成了以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的制度結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力基本無法流動(dòng)；改革開放后國家逐步消除了附著于農(nóng)村土地之上的政策限制，確立以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的制度，促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力的有效流動(dòng)。

一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向下的農(nóng)地制度變遷與農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)

中華人民共和國成立之初，面臨工業(yè)化建設(shè)資金不足的問題，國家最終選擇了最大化提取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余的道路。為此，國家通過制度改造解除了農(nóng)民對土地的所有權(quán)，并在生產(chǎn)、分配、流通和消費(fèi)領(lǐng)域作出了一系列相應(yīng)的制度安排。這些制度彼此關(guān)聯(lián)、相互配合、共同作用，形成了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的制度結(jié)構(gòu)，阻斷了農(nóng)村生產(chǎn)要素的市場流通，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展受到嚴(yán)重抑制。

(一)國家權(quán)力的介入與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變化

中華人民共和國成立之初，中國共產(chǎn)黨已在1.6億人口的老解放區(qū)完成了土地改革。1950年6月，中央人民政府政務(wù)院決定，按照農(nóng)村與大城市郊區(qū)分類實(shí)施的原則，在3億人口的新解放區(qū)推行土地改革。同年，中央人民政府先后頒布《中華人民共和國土地改革法》(1950年6月)和《關(guān)于農(nóng)村階級成分的決定》(1950年8月)，確立了土地改革的基本原則和劃分農(nóng)村階級的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)，并對一般情況和特殊情況下勞動(dòng)和附帶勞動(dòng)，主要?jiǎng)趧?dòng)和非主要?jiǎng)趧?dòng)，農(nóng)村地區(qū)土地沒收、征收與重新分配等系列問題加以詳細(xì)說明。按照既定方略，全國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)在1953年春已基本完成土地改革。這場改革消滅了封建地主階級，徹底改變了農(nóng)村土地所有制結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民生活水平得到了較大改善。(2)研究表明，土地改革前，農(nóng)民每年因租種土地而交給地主的地租約占實(shí)際產(chǎn)量的50%。而1949—1952年期間，國家向農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)正稅與附加稅分別占農(nóng)業(yè)實(shí)產(chǎn)量的13.5%、12.3%、14.5%、13.2%，農(nóng)民獲得了租地經(jīng)營實(shí)際產(chǎn)出的85%。參見周祖文：《中國農(nóng)村土地制度變遷——一個(gè)農(nóng)業(yè)剩余的視角(1949—1985)》，杭州：浙江大學(xué)出版社，2012年，第63頁。

針對改革過程中遇到的無地或少地農(nóng)民分得土地后勞動(dòng)力、農(nóng)機(jī)具等供給不足的情形，中央人民政府決定在1950年底開展生產(chǎn)互助初級合作社建設(shè)。合作社主要有臨時(shí)性勞動(dòng)互助合作社、常年固定的勞動(dòng)互助合作社和初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社三種類型。其中，初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社以土地、農(nóng)機(jī)農(nóng)具等生產(chǎn)資料個(gè)人所有為基本前提，至于生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)、生產(chǎn)多少，基本上由農(nóng)民自行決定，國家只負(fù)責(zé)向農(nóng)民收取部分正稅和附加稅(一般不超過農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營所得的15%)。初級合作社兼顧了國家集體與農(nóng)民個(gè)體的利益，有效緩解了解放初期農(nóng)村勞動(dòng)力和生產(chǎn)工具供給不足之間的緊張關(guān)系，深受農(nóng)民的歡迎。到1955年時(shí)，全國自愿參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的農(nóng)戶已達(dá)7727萬戶，約占農(nóng)戶總數(shù)的65%。(3)廖洪樂：《中國農(nóng)村土地制度六十年——回顧與展望》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008年，第43頁。

然而，對于所有二戰(zhàn)后通過民族主義革命形成的以主體民族為主的獨(dú)立國家，無論認(rèn)同何種從宗主國舶來的“主義”，其在殖民解放、獲得獨(dú)立后的第一件事，就是追求工業(yè)化。(4)溫鐵軍：《八次危機(jī)：中國的真實(shí)經(jīng)驗(yàn)》，上海：東方出版社，2013年，第11頁。中國也不例外。早在1949年9月，中共中央在《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中就明確指出，要發(fā)展國家資本主義，需要處理好工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間的關(guān)系，土地改革是國家發(fā)展生產(chǎn)力和推動(dòng)工業(yè)化的必要條件。1953年2月，在毛澤東的建議下，中共中央正式提出了“過渡時(shí)期的總路線”，并決定采取“一化三改造”的政策方針。其中，“一化”就是指要實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義國家的工業(yè)化。但是，自建設(shè)社會(huì)主義國家工業(yè)體系的宏偉藍(lán)圖確定之日起，中央政府面臨的現(xiàn)實(shí)問題是如何在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)深厚的中國找到推動(dòng)工業(yè)化建設(shè)所需的巨額資金，即“錢從哪里來”的問題。

囿于國際環(huán)境的嚴(yán)酷約束，對于一個(gè)剛?cè)〉谜?quán)且正處于積貧積弱狀態(tài)的國家來說，掌控農(nóng)業(yè)剩余索取權(quán)便成為中央政府迫不得已的選擇。1954年，中共中央農(nóng)村工作部第二次全國農(nóng)村會(huì)議指出，工業(yè)化生產(chǎn)與分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、落后的農(nóng)業(yè)技術(shù)之間存在深刻的矛盾，解決這些矛盾的第一個(gè)方針，就是推行社會(huì)革命。在此情形下，國家加快了對農(nóng)村所有制的改造。1955年11月，全國人大常委會(huì)頒布《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》，農(nóng)村生產(chǎn)互助合作由初級社階段迅速過渡到高級社階段。1956年6月，國務(wù)院正式出臺的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，將農(nóng)民私有土地、耕畜、農(nóng)具等生產(chǎn)資料及其土地上附屬設(shè)施全部轉(zhuǎn)為合作社所有，并取消合作社的勞動(dòng)報(bào)酬。從1958年夏季開始，全國小型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作社被合并為大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。之后，僅在短短幾個(gè)月的時(shí)間里，大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社又以鄉(xiāng)為單位組建成農(nóng)村人民公社。到1958年底，全國74萬個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社被合并為2.6萬多個(gè)農(nóng)村人民公社，入社農(nóng)戶達(dá)1.2億戶，占農(nóng)戶總數(shù)的99%。(5)廖洪樂：《中國農(nóng)村土地制度六十年——回顧與展望》，第50頁。

(二)配套制度的完善與農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)受阻

20世紀(jì)50年代，國家先是引導(dǎo)農(nóng)村互助合作促成農(nóng)民生產(chǎn)合作，繼而又以人民公社直接取代了合作社。但國家并沒有止步于此，而是在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步主導(dǎo)了社會(huì)再生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)。

首先，在生產(chǎn)領(lǐng)域。國家不僅將農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收歸集體所有，還出臺了戶籍管理制度，嚴(yán)格限制農(nóng)村勞動(dòng)力的區(qū)際流動(dòng)。1958年，新中國正式出臺了第一個(gè)專門針對戶籍管理的法規(guī)——《中華人民共和國戶口登記條例》。該條例以居民是否從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為標(biāo)準(zhǔn)確立了“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種戶籍，并明令規(guī)定嚴(yán)格限制農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)。(6)《中華人民共和國戶口登記條例》第10條明確規(guī)定，公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。此后，國家還相繼出臺專門的文件對城鄉(xiāng)之間的戶口遷移和戶籍管理作出了更加嚴(yán)格的限制性規(guī)定。(7)例如，1977年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定的通知》明確規(guī)定，凡是從小市遷入大市的，一律報(bào)遷入地的市、縣公安局審批；嚴(yán)格控制其他城市遷往北京、上海、天津三市。戶籍登記條例實(shí)施后，中國城鄉(xiāng)之間的人口自由流動(dòng)被阻斷，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開始形成并逐漸固化。

其次，在分配領(lǐng)域。國家直接主導(dǎo)了社會(huì)再生產(chǎn)中的分配環(huán)節(jié)。在農(nóng)村，國家對農(nóng)民實(shí)行低價(jià)征購政策，以低價(jià)供應(yīng)農(nóng)用生產(chǎn)資料和無償投資作補(bǔ)償，盡量壓低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格；在城市，國家向城市居民提供住房、醫(yī)療、教育和基本生活品等補(bǔ)貼，最大限度地降低城市工人的勞動(dòng)成本。嚴(yán)格的戶口登記和戶籍管理制度，為國家主導(dǎo)社會(huì)再生產(chǎn)的分配環(huán)節(jié)提供了重要支撐。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家對城市居民的米、面、糧、油、布等基本生活用品的供應(yīng)都是嚴(yán)格按照城市登記戶口或在籍人口數(shù)進(jìn)行配給，農(nóng)村居民即使敢于自行遷居城市，也無衣食住行保障。

再次，在流通領(lǐng)域。建國初期，國家從農(nóng)村提取工業(yè)化建設(shè)資金面臨的困難情形是，一方面，直接向分散居住且處于無組織狀態(tài)的4億多農(nóng)民提取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余，因交易成本過高而不可能實(shí)現(xiàn)；另一方面，又因城市人口增加和農(nóng)民維持再生產(chǎn)消費(fèi)的不斷增長，國家通過征收公糧獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余非常有限。(8)資料表明，1953—1954年期間，國家需要商品糧700億，而農(nóng)業(yè)稅收只有275億，缺口達(dá)431億，國家盡全力收購余糧，但缺額仍高達(dá)87億至117億。參見周祖文：《中國農(nóng)村土地制度變遷——一個(gè)農(nóng)業(yè)剩余的視角(1949—1985)》，第79頁。為解決這一現(xiàn)實(shí)問題，1953年國家在全國范圍內(nèi)開始推行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，將糧、棉、油等主要農(nóng)產(chǎn)品資源支配絕對國家化。自此，長途販運(yùn)被完全禁絕，交易市場被強(qiáng)制關(guān)閉，區(qū)際貿(mào)易被強(qiáng)力阻斷，農(nóng)村交易市場銷聲匿跡。

最后，在消費(fèi)領(lǐng)域。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向下，消費(fèi)作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的最后和第一個(gè)環(huán)節(jié)，也處于國家有組織、有計(jì)劃的生產(chǎn)和分配行為的支配之下。國家實(shí)施的指令性生產(chǎn)計(jì)劃直接決定了物資、產(chǎn)品和城鄉(xiāng)居民基本生活用品的供應(yīng)和消費(fèi)。城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)品是國家指令性計(jì)劃生產(chǎn)出來的，消費(fèi)品價(jià)格實(shí)行國家定價(jià)而非市場定價(jià)，消費(fèi)種類和數(shù)量按計(jì)劃進(jìn)行而且極其有限。消費(fèi)的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)基本實(shí)行憑票供應(yīng)，票證又多與居民戶口和戶籍掛鉤。

綜上可見，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國家通過實(shí)施農(nóng)地制度改革直接取消了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，并在社會(huì)再生產(chǎn)的生產(chǎn)、分配、流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)作出了一系列的制度安排。這些制度彼此聯(lián)結(jié)，相互作用，四面“合圍”，最終形成了以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的制度結(jié)構(gòu)。在此情形下，國家成為集體所有制配置經(jīng)濟(jì)要素的第一決策者和支配者，農(nóng)民本身連同農(nóng)村其他的生產(chǎn)要素，長期被鎖定在農(nóng)村，基本無法自由流動(dòng)。(9)20世紀(jì)50年代末的“大躍進(jìn)”終于導(dǎo)致60年代初近2000萬人口重新回到農(nóng)村，從此農(nóng)村的非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化基本停滯。參見發(fā)展研究所綜合課題組：《農(nóng)民、市場和制度創(chuàng)新——包產(chǎn)到戶八年后農(nóng)村發(fā)展面臨的深層改革》，《經(jīng)濟(jì)研究》1987年第1期，第3-16頁。

二、市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向下農(nóng)地制度的發(fā)展與農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家圍繞農(nóng)村土地作出的系列制度安排，嚴(yán)重抑制了包括農(nóng)村勞動(dòng)力在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期處于低水平狀態(tài)。改革開放后，國家推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也是從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革入手的，但不同的是，其政策取向始終是以市場經(jīng)濟(jì)為基本導(dǎo)向的。

(一)改革開放初至1992年，探索中的農(nóng)地制度初步改革帶動(dòng)了農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)

實(shí)踐證明，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，農(nóng)民增收非常困難。(10)根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局、國務(wù)院扶貧辦的統(tǒng)計(jì)，按當(dāng)年價(jià)現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，1978年末我國農(nóng)村貧困發(fā)生率高達(dá)97.5%，以鄉(xiāng)村戶籍人口作為總體推算，農(nóng)村貧困人口規(guī)模7.7億人。20世紀(jì)80年代初，為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)城鎮(zhèn)就業(yè)，中央開始考慮重啟農(nóng)村土地制度改革，并著手破解長期制約農(nóng)村發(fā)展的體制機(jī)制難題。(11)溫鐵軍：《八次危機(jī)：中國的真實(shí)經(jīng)驗(yàn)》，第95頁。需要特別指出的是，這場改革直擊人民公社制“激勵(lì)失靈”的問題癥結(jié)，是通過切實(shí)賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)開始的。1980年5月3日，鄧小平就農(nóng)村政策發(fā)表重要談話，明確表示包產(chǎn)到戶不會(huì)影響集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并肯定了一些地方包產(chǎn)到戶的做法。同年9月，中共中央《〈關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題〉的通知》特別指出，邊遠(yuǎn)山區(qū)和貧困落后地區(qū)應(yīng)當(dāng)支持群眾要求，包產(chǎn)到戶，包干到戶。1982年1月，中共中央《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》再次重申，包產(chǎn)到戶和包干到戶都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。1983年1月，中共中央發(fā)布《關(guān)于〈印發(fā)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題〉的通知》，進(jìn)一步明確肯定了農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的經(jīng)驗(yàn)和做法，并要求林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)和多種經(jīng)營都實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1984年，中央宣布將農(nóng)民承包土地的期限延長至15年，進(jìn)一步穩(wěn)定了農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的預(yù)期。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任是農(nóng)村家庭以村集體組織成員身份獲得土地，并以家庭為單位進(jìn)行生產(chǎn)的一種經(jīng)營形式。它符合農(nóng)村、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本特點(diǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的實(shí)際需要，一誕生便深受農(nóng)民歡迎并迅速在全國范圍內(nèi)得到推廣。1983年，全國589萬基本核算單位中，有576.4萬個(gè)實(shí)行了包干到戶，占97.9%；全國18523.2萬戶農(nóng)戶，實(shí)行包干到戶的戶為17497.7萬戶，約占農(nóng)戶總數(shù)的94.5%。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后，我國農(nóng)村糧食產(chǎn)量增長迅速，并出現(xiàn)了大量的剩余勞動(dòng)力。為暢通農(nóng)民就業(yè)渠道，國家開始逐步解除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期附著于農(nóng)村土地之上的各種限制性規(guī)定。在生產(chǎn)領(lǐng)域，國家鼓勵(lì)農(nóng)民從事非農(nóng)業(yè)性生產(chǎn)活動(dòng)，提倡發(fā)展小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并承認(rèn)了私人企業(yè)的合法地位，允許私人投資大型生產(chǎn)資料。1985年1月，中共中央國務(wù)院又發(fā)布了進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的10項(xiàng)政策，明確提出允許農(nóng)民進(jìn)城開店設(shè)坊，興辦服務(wù)業(yè)，提供各種勞務(wù)，以擴(kuò)大城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)往來。(12)到1985年，農(nóng)民商業(yè)企業(yè)達(dá)14.7萬個(gè)，城鎮(zhèn)個(gè)體商業(yè)勞動(dòng)者已達(dá)325萬個(gè)之多。發(fā)展研究所綜合課題組：《農(nóng)民、市場和制度創(chuàng)新——包產(chǎn)到戶八年后農(nóng)村發(fā)展面臨的深層改革》，《經(jīng)濟(jì)研究》1987年第1期，第3-16頁。在分配領(lǐng)域，1983年，國家開始削減農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)派的品種和范圍。1984年底，統(tǒng)派統(tǒng)購品種從1980年的183種減至38種(其中24種是中藥材)。(13)陳麗娜：《取消統(tǒng)購統(tǒng)銷，農(nóng)產(chǎn)品市場化改革的重大步驟》，《農(nóng)村工作通訊》2018年第12期，第30頁。1985年，強(qiáng)制征購計(jì)劃宣告終止。從此，國家不再對農(nóng)村下達(dá)指令性收購計(jì)劃，而是以“合同訂購”的方式收購糧食。在流通領(lǐng)域，國家在1980年取消了長途販運(yùn)的禁止性規(guī)定，鼓勵(lì)農(nóng)民開展自由貿(mào)易和長途運(yùn)輸；放開了農(nóng)村小集鎮(zhèn)，允許農(nóng)副產(chǎn)品在完成國家計(jì)劃后在市場上自由交易；允許農(nóng)民自帶口糧到城市，并通過改革大中城市企業(yè)的招工用工制度，開放城市勞動(dòng)力市場，進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)。

總體上看，20世紀(jì)80年代我國農(nóng)村勞動(dòng)力開始朝兩個(gè)方向移動(dòng)：一方面，伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開始轉(zhuǎn)向附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)(見圖1)；另一方面，隨著城市及企業(yè)用工制度的改革、城鄉(xiāng)市場的逐步開放，農(nóng)村勞動(dòng)力部分轉(zhuǎn)向城市就業(yè)。資料表明，1978—1982年間，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的就業(yè)人數(shù)一直維持在3000萬人左右，至1988年已增至1億人左右，到1992年已過1.1億。1979—1985年間，我國農(nóng)村有4577.2萬勞動(dòng)力從農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)；城鎮(zhèn)人口凈增12700萬，此外還約有幾十至上百萬農(nóng)民作為流動(dòng)人口常年滯留城市謀求各種營生；農(nóng)村每年外出的臨時(shí)(合同)工達(dá)600萬。(14)發(fā)展研究所綜合課題組：《農(nóng)民、市場和制度創(chuàng)新——包產(chǎn)到戶八年后農(nóng)村發(fā)展面臨的深層改革》，《經(jīng)濟(jì)研究》1987年第1期，第3-16頁。1989年，我國農(nóng)民外出務(wù)工(“農(nóng)民工”)人數(shù)約1000萬人，到1990年農(nóng)民工人數(shù)也只有2000萬人左右。這一時(shí)期，農(nóng)村流動(dòng)力流動(dòng)的主要特征是，主要集中在農(nóng)村或城市近郊地區(qū)，屬于典型意義上的“離土不離鄉(xiāng)”式的近距離勞動(dòng)力流動(dòng)。到城市就業(yè)的農(nóng)民，與規(guī)模龐大的農(nóng)村適齡勞動(dòng)力相比，只是其中極少的一部分(見圖2)。

圖2 1983—1993年期間農(nóng)民工人數(shù)(單位：萬人)

(二)1992年到2012年，以市場為導(dǎo)向的農(nóng)地制度進(jìn)一步改革加速了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)

1992年初，針對否定社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的思潮以及“‘雙軌制’格局”下計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制因素的重新抬頭，鄧小平在考察時(shí)發(fā)表了著名的南方談話。這次談話從根本上解除了把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)看作社會(huì)基本制度范疇的思想束縛，使黨對計(jì)劃與市場的關(guān)系認(rèn)識有了新的重大突破。(15)張士義、王祖強(qiáng)、沈傳寶：《從一大到十九大：中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)史，1921—2017》，上海：東方出版社，2018年，第289頁。1992年10月，中共十四大以黨的最高文件的形式正式確立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，標(biāo)志著中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入了新階段。1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，進(jìn)一步明確了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架。1997年，黨的十五大進(jìn)一步提出了社會(huì)主義初級階段的基本綱領(lǐng)，確定了經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略，并明確指出要加快市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，盡快建成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。2001年，中國加入世界貿(mào)易組織，標(biāo)志著中國全面融入世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易體系，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革逐步走向深入。

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略的確立，為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村市場化改革提供了正確的方向指引。1993年3月，國務(wù)院總理李鵬在第八屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議政府工作報(bào)告中指出，要深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革，促進(jìn)農(nóng)村市場發(fā)展，積極發(fā)展多種形式的農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系，逐步壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。同年，中共十四屆三中全會(huì)要求將農(nóng)民土地承包經(jīng)營的期限延長至30年，提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的政策；在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，本著群眾自愿的原則，探索土地使用權(quán)依法有償流轉(zhuǎn)，并可以采取轉(zhuǎn)包、入股等多種形式發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。1998年，中共中央在審議通過的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中指出，要切實(shí)保障農(nóng)戶的土地承包權(quán)、生產(chǎn)自主權(quán)和經(jīng)營收益權(quán)，使之成為“獨(dú)立的市場主體”；在家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，積極探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體途徑，要通過各種方式把農(nóng)產(chǎn)品的加工、生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)連成一體，形成有機(jī)結(jié)合、相互促進(jìn)的組織形式和經(jīng)營機(jī)制；要有效解決千家萬戶的農(nóng)戶進(jìn)入市場、運(yùn)用現(xiàn)代科技和擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和市場化程度。

進(jìn)入新世紀(jì)以后，中央又陸續(xù)出臺了《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》(2001年)、《農(nóng)村土地承包法》(2003年)、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(2005年)、《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(2008年)、《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》(2009年)、《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》(2010年)等系列法律法規(guī)和政策文件。到十八大以前，國家推動(dòng)農(nóng)村土地市場化的改革主要集中在兩個(gè)方面：一方面圍繞農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營用地，多次重申以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的制度和農(nóng)村土地承包關(guān)系“保持穩(wěn)定并長久不變”的基本原則，進(jìn)一步穩(wěn)定了農(nóng)民對土地使用權(quán)的預(yù)期，細(xì)化了對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)原則、期限、成員權(quán)等具體規(guī)定，強(qiáng)化了農(nóng)民的市場主體地位；另一方面，深入推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)行的無償劃撥制改為“招拍掛”制，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，開啟農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地與國有土地享有平等權(quán)益的市場化改革。

圖3 1992—2012年農(nóng)民工人數(shù)(單位：萬人)

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)村市場化改革漸次深入，附之于上的其他改革也隨之開啟。20世紀(jì)90年代初，國家開始推進(jìn)戶籍管理制度改革。1992年，部分中小城市的農(nóng)村居民在繳納一定的“城市增容費(fèi)”后即可辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，被允許從農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。1994年，公安部發(fā)布《關(guān)于啟用新的戶口遷移、戶口準(zhǔn)遷證的通知》規(guī)定，由農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)、大中城市郊區(qū)遷往市區(qū)、跨市、縣范圍的戶口遷移，經(jīng)遷入地市轄區(qū)和縣公安局簽發(fā)后，遷出地須憑準(zhǔn)遷證辦理戶口遷移。1998年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題的意見》(國發(fā)〔1998〕24號文)明確規(guī)定，農(nóng)村居民可通過購房落戶城市。2000年以后，國家實(shí)施居住證、身份證、大城市積分落戶等系列改革，開始推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，開始探索取消公共服務(wù)與戶口掛鉤的管理制度。2003年，全國部分省市取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的規(guī)定，統(tǒng)一稱為居民戶口。2008年10月，中共中央在正式確認(rèn)并通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中指出，要推進(jìn)戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。到2008年底，包括江蘇、四川、廣西等在內(nèi)的13個(gè)省市取消了“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”戶籍劃分，實(shí)行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度。

(三)十八大以來，與農(nóng)地制度配套的制度變革助推了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)

黨的十八大以來，新一代領(lǐng)導(dǎo)集體將全面深化改革的重點(diǎn)聚焦于經(jīng)濟(jì)體制改革，并將處理好政府與市場的關(guān)系作為經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題。2012年11月，中共十八大提出了全面建成小康社會(huì)和全面深化改革開放的總體目標(biāo)，并要求加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。2013年11月，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，在更好發(fā)揮政府作用的同時(shí)，要讓“市場在資源配置中起決定性作用”。這一系列制度文件的出臺，為進(jìn)一步深化農(nóng)地制度改革提供了正確的政策指引。

2013年初，中央出臺《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》，要求在五年內(nèi)基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，支持并鼓勵(lì)承包經(jīng)營土地向?qū)I(yè)大戶、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)。2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》首次提出實(shí)行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，并明確要求要維護(hù)所有權(quán)、保障承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。2016年，國家在新出臺的《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016—2020年)》以及《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》等文件中明確要求：要繼續(xù)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保護(hù)好農(nóng)戶的土地承包權(quán)，加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作；在確保農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定且保持長久不變的前提下，進(jìn)一步完善“三權(quán)分置”辦法，進(jìn)一步放活土地經(jīng)營權(quán)，讓新的經(jīng)營主體放心投入，穩(wěn)定經(jīng)營；要有序推動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，積極發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。2018年初，中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》再次強(qiáng)調(diào)，要全面完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包土地信息聯(lián)通共享。2018年12月，國家修訂了《農(nóng)村土地承包法》，將土地二輪承包到期后再延長30年寫入了法案。

隨著農(nóng)村土地制度改革的縱深推進(jìn)，國家在其他諸領(lǐng)域的改革也全面推開。以戶籍制度改革為例，2013年11月，十共十八屆三中全會(huì)提出，要全面放開建制鎮(zhèn)和中小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件。同年，國務(wù)院出臺《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，要求改革戶口管理登記制度，建立以居民身份證號和組織機(jī)構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的統(tǒng)一社會(huì)信息代碼制度、以身份證為核心的身份識別和居住登記制度。2014年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，將“尊重城鄉(xiāng)居民自主定居意愿”列為戶籍改革的基本原則，并要求加大戶籍改革力度，著力推動(dòng)農(nóng)民工融入城市。2016年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》提出了1億非戶籍人口在城市落戶的具體目標(biāo)。為督促目標(biāo)落實(shí)，國家發(fā)改委還專門發(fā)布《關(guān)于督察〈推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案〉落實(shí)情況的通知》，要求建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政支持、資金補(bǔ)助、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制，并加大對非戶籍人口在城市落戶工作的督察力度。2018年12月，全國共有13個(gè)省級單位取消了“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”性質(zhì)劃分，建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度。2020年5月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》要求繼續(xù)放開放寬城市落戶限制，探索實(shí)行城市群內(nèi)戶口通遷、居住證互認(rèn)制度；推動(dòng)公共資源由按城市行政等級配置向按實(shí)際服務(wù)管理人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變，為城市發(fā)展提供了政策指引。

圖4 2012—2020農(nóng)民工人數(shù)(單位：萬人)

自十八大以來，國家在農(nóng)村土地制度和戶籍制度領(lǐng)域的系列改革，較之以往，其特征主要表現(xiàn)為，縱深推進(jìn)的土地確權(quán)登記強(qiáng)化了農(nóng)民的土地使用權(quán)，穩(wěn)定了農(nóng)民的生產(chǎn)預(yù)期，強(qiáng)化了農(nóng)民的市場主體地位；通過戶籍制度改革，全面放開了建制鎮(zhèn)和中小城市的落戶限制，建立起了與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量相掛鉤的一體化支持機(jī)制，中等城市落戶限制逐步放開，部分城市為爭搶人口甚至掀起了“人口搶奪”大戰(zhàn)。市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的土地制度改革與日漸松動(dòng)的戶籍管控相互配合，又助推了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，促進(jìn)了農(nóng)村外出務(wù)工流動(dòng)人口規(guī)模的增長。資料表明，2012年，我國農(nóng)村外出務(wù)工人數(shù)增至近1.64億人。此后逐年增加，2014年，農(nóng)民工人數(shù)增至近1.68億人，到2018年又增至1.72億人。盡管自2018年以后，隨著美國對華貿(mào)易戰(zhàn)的逐步實(shí)施，我國農(nóng)民外出務(wù)工人數(shù)開始回落，但從總量上看，還是基本維持在1.7億人左右，約占農(nóng)村適齡勞動(dòng)力總量的52%。

三、結(jié) 語

縱觀中華人民共和國成立后農(nóng)地制度變遷與農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的互動(dòng)過程，可以清晰發(fā)現(xiàn)，盡管農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的安排與農(nóng)村勞動(dòng)力的生產(chǎn)效率有著密切的聯(lián)系，但無法充分解釋農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的變化，即在改革開放之前農(nóng)民緣何被牢牢束縛在農(nóng)村而之后卻出現(xiàn)了大規(guī)模的人口流動(dòng)。本文認(rèn)為，我國農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)不僅與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，也與國家在農(nóng)村作出的其他制度安排緊密相連。無論是改革開放以前，還是改革開放以后，國家都是從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題入手，然后圍繞農(nóng)村土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營展開了一系列的制度設(shè)計(jì)和政策鋪排。這些制度彼此聯(lián)結(jié)、相互配合、共同作用，形成了一體化的經(jīng)濟(jì)制度體系，并直接決定了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)。

具體而論，改革開放前，國家先是倡導(dǎo)互助合作，后又以強(qiáng)力推行人民公社制度的方式，穩(wěn)步并最終直接取消了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。然而，國家并未止步于此，而是以農(nóng)村土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為核心，通過精細(xì)入微的制度設(shè)計(jì)牢牢控制住了農(nóng)村社會(huì)再生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，在農(nóng)村確立起了以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)制度體系。在這一體系中，農(nóng)民受行政控制，農(nóng)業(yè)(生產(chǎn))受計(jì)劃支配，農(nóng)村封閉內(nèi)卷，農(nóng)村勞動(dòng)力無法自由流通。改革開放之后，國家同樣是從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革問題入手，逐步取消了附著于農(nóng)地之上的各種限制性規(guī)定，解除了對農(nóng)村社會(huì)再生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)的控制，建立起了以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度體系，拓寬了所有農(nóng)村生產(chǎn)要素的流動(dòng)空間，助推了我國農(nóng)村勞動(dòng)力的大規(guī)模流動(dòng)。

改革開放前后兩個(gè)階段，不同的經(jīng)濟(jì)制度體系和經(jīng)濟(jì)制度結(jié)構(gòu)，決定了農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的規(guī)模和效率。農(nóng)民長期被迫固守農(nóng)村或出現(xiàn)大規(guī)?？鐓^(qū)域流動(dòng)，都受國家整體性經(jīng)濟(jì)制度體系的支配和控制。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是影響農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的關(guān)鍵，但絕非唯一因素。最后，需要特別指明的是，觀察農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷和國家圍繞農(nóng)村土地作出的相關(guān)制度安排雖然有助于理解農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)問題，但這些制度安排本身又受何種因素的影響或制約，還需要結(jié)合具體的歷史條件進(jìn)行更深層次的考察和分析。