耕地后備資源變化分析及對策研究——以湖南省雙峰縣為例

湖南新禹規(guī)劃設計有限公司 王宋輝，周培，蔣蘇秦

一、前言

耕地后備資源一般是指在一定的技術(shù)經(jīng)濟條件下，可能轉(zhuǎn)化為耕地的非耕地資源[1,2]。從1997年實施耕地占補平衡政策至今已有24年，耕地后備資源經(jīng)過長期的開發(fā)利用或其他占用，導致耕地后備資源存量急劇減少，耕地補充的成本越來越高[3,4]。隨著生態(tài)文明戰(zhàn)略的提出，耕地后備資源開發(fā)的生態(tài)約束越來越嚴格，很多區(qū)域已經(jīng)無法滿足自身的耕地占補平衡需求，不得不通過購買耕地補充指標的途徑來完成耕地補充任務[5,6]。耕地后備資源長期處于放任不管的狀態(tài)，導致后備資源向非耕地流失嚴重，使其與林爭地、與水爭地的矛盾日益加劇?？茖W評價耕地后備資源變化趨勢，針對耕地后備資源的空間分布特點，對耕地后備資源進行合理用途管制和利用引導，可以促進耕地后備資源的有序利用，減少不必要的重復建設，提高耕地補充的管理效能[7]。

二、研究區(qū)概況

研究區(qū)湖南省雙峰縣屬于湘中丘陵地區(qū)，總面積1596平方公里，下轄11個鎮(zhèn)、3個鄉(xiāng)、2個街道辦事處。地貌類型呈山地連片、崗丘交錯、平地綿展的組合。土壤以地帶性紅壤為主，成土母質(zhì)以砂巖最多。土地類型以林地和耕地為主，占土地總面積達76.10%，建設用地占土地總面積為11.56%[8]。

三、耕地后備資源變化及原因分析

研究區(qū)在2011年和近期分別組織了耕地后備資源調(diào)查，利用GIS軟件對調(diào)查數(shù)據(jù)進行了空間分析。

（一）耕地后備資源總量變化分析

剔除2021年耕地后備資源中可旱改水耕地后，對照雙峰縣10年前后耕地后備資源匯總統(tǒng)計表可以發(fā)現(xiàn)，可供開發(fā)的耕地后備資源總量由2011年的4665.32公頃下降到近期的1331.01公頃，其中2011年度和2020年度都認定為耕地后備資源的土地只有370.62公頃，其他960.39公頃為提高調(diào)查精度、擴充調(diào)查來源增補。2011年認定的耕地后備資源實際減少為4294.70公頃，減少比例高達92.06%。（見表1）

表1 2011年至近期耕地后備資源地類統(tǒng)計表 單位：公頃、%

（二）耕地后備資源流向分析

通過將2011年矢量數(shù)據(jù)與近期調(diào)查成果進行疊加分析，發(fā)現(xiàn)用于耕地補充的土地為566.44公頃（占比為13.19%），用于林果開發(fā)的為3265.3公頃（占比為76.03%），還有395.83公頃被農(nóng)村建設占用（占比為9.22%）。通過分析可得，2011年耕地后備資源實際利用率僅為13.19%，大部分被營造經(jīng)濟林、種植果樹、茶園等占用，表明其他農(nóng)業(yè)活動和農(nóng)村建設對耕地后備資源的蠶食嚴重。通過對補充耕地的來源進一步分析，發(fā)現(xiàn)耕地補充的主要地類來源為耕地后備資源中的草地，占新增耕地來源的53.28%。其他林地面積不降反增，說明耕地開發(fā)與林業(yè)發(fā)展的矛盾十分突出[9]。

（三）耕地后備資源空間分布變化

從全縣前后10年的耕地后備資源圖斑數(shù)量、面積的區(qū)間分布上可以發(fā)現(xiàn)，研究區(qū)耕地后備資源分布由相對集中連片向零散破碎演化，2011年耕地后備資源主要集中在單個片區(qū)面積1公頃以上的區(qū)間，此區(qū)間內(nèi)片區(qū)數(shù)量為1154塊（占比72.03%），面積4385.85公頃（占比92.52%），單個片區(qū)面積超過10公頃的有66塊，面積為1328.49公頃（占比28.02%），說明當時耕地后備資源相對充足，空間分布相對集中連片，質(zhì)量較好；而近期耕地后備資源主要集中在單個片區(qū)面積1公頃以下的區(qū)間，此區(qū)間內(nèi)片區(qū)數(shù)量1871塊（占比85.32%），面積597.79公頃（占比44.91%），單個片區(qū)面積超過10公頃的僅有5塊，面積63.76公頃（占比4.8%）?？梢园l(fā)現(xiàn)耕地后備資源集中連片程度明顯下降，單個片區(qū)面積規(guī)模變小，可規(guī)模化開墾的稀少，耕地后備資源潛力接近枯竭。

四、耕地后備資源現(xiàn)狀評估

為緩解耕地后備資源不足，湖南省將部分林地、廢棄建設用地、旱地提質(zhì)改造為水田的潛并提高了調(diào)查精度。

（一）耕地后備資源構(gòu)成分析

根據(jù)近期雙峰縣耕地后備資源調(diào)查成果分類匯總表統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，雙峰縣耕地后備資源總面積為2400.07公頃，其中，可開墾土地2747塊，共計1276.40公頃，約占總數(shù)的53.18%；可復墾采礦用地66塊，共計54.62公頃，約占2.28%；可旱改水土地1871塊，共計1069.05公頃，約占44.54%。接近半數(shù)的可旱改水土地是在原有耕地基礎上進行提質(zhì)改造為水田，實際可供補充耕地的土地為1331.02公頃，約占55.46%?？傮w而言，雙峰縣可供開發(fā)的耕地后備資源明顯下降，耕地補充能力已顯現(xiàn)不足。從地類上來看，未利用用地資源基本枯竭，可供開墾的主要來源于宜耕且低質(zhì)低效林地、園地。

（二）耕地后備資源空間分布特點

從空間分布情況來看，現(xiàn)有耕地后備資源在全縣均有分布且十分零散。雙峰縣現(xiàn)存耕地后備資源主要以2公頃以內(nèi)的片區(qū)為主，其片區(qū)數(shù)量為3654塊，占總耕地后備資源片區(qū)數(shù)94.76%，占總耕地后備資源面積70.19%，進一步說明現(xiàn)存耕地后備資源點多面廣，布局散亂。從空間上看大多處于耕地和林地之間的過渡地帶，反映耕地與林地相互競爭的態(tài)勢依然十分明顯。（見表2）

表2 2021年雙峰縣耕地后備資源集中連片統(tǒng)計表 單位：公頃

（三）可實施性評價

從技術(shù)條件上來看，選定的耕地后備資源通過成熟的工程措施都可以開發(fā)成相應的地類，但開發(fā)成本普遍有較大幅度的提高，旱地畝均開發(fā)工程成本約為2萬元，水田畝均開發(fā)成本約為3.5萬元。土地使用的收益是影響開發(fā)意愿的主導因素，除現(xiàn)有耕地臨近的地塊外，普遍傾向于村莊建設、經(jīng)濟林果種植等。權(quán)屬問題已成為土地開發(fā)的重要制約性因素，地塊涉及的權(quán)益人較多，開發(fā)中協(xié)調(diào)矛盾的工作較為棘手。

五、管控對策與建議

（一）通過村莊規(guī)劃強化用途管制

建議將耕地后備資源數(shù)據(jù)庫納入自然資源管理“一張圖”系統(tǒng)，嚴格控制耕地后備資源向非耕地轉(zhuǎn)變。在村級規(guī)劃中落實耕地后備資源的位置、規(guī)模及用途管制要求。在耕地后備資源未開發(fā)之前，各類生產(chǎn)活動不得影響后備資源的開發(fā)利用。

（二）建立多部門信息互通機制

加強自然資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境等部門之間的信息互通，已確定為耕地后備資源的地塊原則上不再進行植樹造林、園地開發(fā)等活動。土地使用方向和耕地保護沒有沖突的可以根據(jù)使用需求優(yōu)先安排耕地補充項目，合理布設基礎設施，減少重復投資，節(jié)約產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本，加強新開發(fā)耕地的產(chǎn)業(yè)導入，提高土地利用的經(jīng)濟效益。

（三）構(gòu)建耕地后備資源管理預警機制

依據(jù)規(guī)劃占用的耕地和歷年災害損毀等減少耕地的情況，準確評估補充耕地的規(guī)模、類型和質(zhì)量，判斷耕地后備資源的匹配情況。根據(jù)年度耕地占用計劃，對補充耕地指標情況和耕地后備資源使用情況進行預警，及時跨區(qū)域調(diào)配耕地指標或有序安排補充耕地項目。