突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的主體協(xié)同行動(dòng)研究——基于SFIC模型

新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 水星

一、引言

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的高度不確定性和傳染性，給我國(guó)政府的治理體系和治理能力帶來(lái)了巨大考驗(yàn)。為了更加有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府整合社會(huì)各界力量，將企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)等納入治理框架。本文將基于此背景，研究多元主體及其協(xié)同行為。協(xié)同治理的研究發(fā)軔于20世紀(jì)90年代后期，當(dāng)時(shí)氣候變化等問(wèn)題出現(xiàn)，僅僅依靠政府難以解決，跨部門(mén)協(xié)同成為西方理論界的研究重點(diǎn)。隨后公共行政學(xué)家對(duì)有關(guān)協(xié)同治理的問(wèn)題展開(kāi)研究。在1991年伍德首次提出了關(guān)于協(xié)同治理的概念，經(jīng)過(guò)哈德米、奧利瑞、柯克等人的發(fā)展，協(xié)同治理理論體系基本形成。協(xié)同治理理論引入國(guó)內(nèi)以后，朱紀(jì)華、楊清華、田培杰等人對(duì)協(xié)同治理的概念進(jìn)行了不同的界定，目前國(guó)內(nèi)學(xué)者主要從理論層面對(duì)協(xié)同治理進(jìn)行研究，實(shí)證研究缺乏。在協(xié)同治理這一研究主題上，學(xué)者們進(jìn)行了多樣的研究：史晨、馬亮發(fā)現(xiàn)政府、企業(yè)、基層組織的協(xié)同治理是“健康碼”成功擴(kuò)散的重要原因；何科方總結(jié)了科技社團(tuán)參與應(yīng)急治理的七種模式；肖建英、姚紅對(duì)疫情防控中多元主體發(fā)揮的作用進(jìn)行總結(jié)。SFIC模型是協(xié)同治理的理論模型之一。（見(jiàn)圖1）

圖1 SFIC模型

二、多元主體界定

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不確定性和高風(fēng)險(xiǎn)性要求政府部門(mén)與其他組織展開(kāi)合作。在具體運(yùn)用SFIC模型分析之前，需要對(duì)協(xié)同行動(dòng)的多元主體進(jìn)行界定。主體主要有政府、企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)，政府是我國(guó)應(yīng)急管理體制的核心力量，企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)是重要力量。多元主體的協(xié)同行動(dòng)主要集中在上述各個(gè)核心主體之間。在重要物資供應(yīng)方面，政府扮演了協(xié)調(diào)者的角色，將具體的生產(chǎn)任務(wù)交由企業(yè)來(lái)承擔(dān)。政府與社會(huì)組織的協(xié)同是在政府的主導(dǎo)下，社會(huì)組織利用自己的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮作用。在政府與社區(qū)的協(xié)同中，社區(qū)成為政府的補(bǔ)充力量，緩解了政府工作的壓力。

三、基于SFIC模型的分析

（一）起始條件

起始條件就是在政府、企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)在進(jìn)行協(xié)同過(guò)程之前所面臨的基本情況，主要包括三個(gè)方面：政府與其他組織權(quán)力的不平等性、協(xié)同的動(dòng)機(jī)、政府與社會(huì)組織的合作史。

1.政府與其他組織權(quán)力的不平等性

政府擁有人民賦予的公權(quán)力，在社會(huì)生活中具有權(quán)威地位，其他組織沒(méi)有政府的權(quán)威地位，也難以實(shí)現(xiàn)對(duì)全社會(huì)的影響。也正是由于這種權(quán)力上的不平等性，使得政府可以在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮主導(dǎo)作用，整合企業(yè)物資生產(chǎn)的優(yōu)勢(shì)，社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)、社區(qū)自我管理的優(yōu)勢(shì)、進(jìn)而開(kāi)展協(xié)同行動(dòng)。

2.協(xié)同動(dòng)機(jī)

對(duì)于政府，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，保障人民生命健康是政府的主要職能之一；對(duì)于企業(yè)，面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的暴發(fā)，企業(yè)不僅要追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化，更要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任；對(duì)于社會(huì)組織，其公益屬性和所具有的優(yōu)勢(shì)條件促使社會(huì)組織積極參與其中為政府分擔(dān)壓力；對(duì)于社區(qū)，社區(qū)是人群的聚集地，出于對(duì)居民生命健康的考慮，社區(qū)需主動(dòng)在本社區(qū)內(nèi)部貫徹政府政策。

3.合作史

政府與企業(yè):在常態(tài)情況下，企業(yè)通過(guò)合同承包等形式參與到政府公共產(chǎn)品的供應(yīng)機(jī)制中，已與政府產(chǎn)生了一些合作經(jīng)驗(yàn)。政府與社會(huì)組織：2003年非典來(lái)襲，社會(huì)組織已經(jīng)參與到了應(yīng)急之中。非典時(shí)期中華慈善總會(huì)動(dòng)員倡導(dǎo)全國(guó)社會(huì)公益組織、社區(qū)組織和廣大志愿者投入到防治非典型肺炎工作中去。在非典時(shí)期我國(guó)的政府部門(mén)與社會(huì)組織展開(kāi)的合作可以給應(yīng)對(duì)新冠肺炎提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，因此社會(huì)組織可以快速響應(yīng)政府號(hào)召開(kāi)展工作。政府與社區(qū)：在日常生活中，社區(qū)與政府聯(lián)系密切，在政府的指導(dǎo)下為居民提供服務(wù)，產(chǎn)生了較為良好的合作關(guān)系。

（二）黨的催化領(lǐng)導(dǎo)

中國(guó)共產(chǎn)黨始終發(fā)揮著核心領(lǐng)導(dǎo)作用。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是政府、企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)行動(dòng)的方向指引，更是整個(gè)協(xié)同行動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵要素。在整個(gè)協(xié)同過(guò)程中，黨的催化領(lǐng)導(dǎo)主要是通過(guò)組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)的。組織領(lǐng)導(dǎo)上，從中央到基層，黨始終發(fā)揮著堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)作用，黨中央成立專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)對(duì)，為政府、企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)提供了指導(dǎo)方向；基層黨組織在企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)中發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，黨員團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大人民群眾投入到防控中。思想領(lǐng)導(dǎo)上，黨把握輿論陣地，通過(guò)媒體及時(shí)宣傳，動(dòng)員社會(huì)各界力量參與到疫情防控中，利用專(zhuān)家向社會(huì)傳遞權(quán)威聲音，引導(dǎo)公眾做好應(yīng)對(duì)工作。

（三）制度設(shè)計(jì)

協(xié)同機(jī)制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)需要制度設(shè)計(jì)作為支撐，政府是疫情中制度設(shè)計(jì)的主體，通過(guò)發(fā)布的相關(guān)政策文件給企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)提供了指導(dǎo)性綱領(lǐng)，促使社會(huì)組織、企業(yè)、社區(qū)在政府的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，避免了盲目行動(dòng)帶來(lái)的無(wú)序與混亂。以政府與企業(yè)為例，部分省份下發(fā)通知鼓勵(lì)企業(yè)積極供應(yīng)醫(yī)療物資。中共浙江省委、浙江省人民政府發(fā)布的意見(jiàn)中鼓勵(lì)企業(yè)增加重點(diǎn)醫(yī)療防控物資的生產(chǎn)。

（四）協(xié)同過(guò)程

1.溝通

政府在溝通中處于主導(dǎo)地位，通過(guò)召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)、下發(fā)文件等形式向企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)傳遞權(quán)威信息和政策。但政府與企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)的溝通并不是單向的，后三者通過(guò)實(shí)踐及時(shí)向政府提供反饋。

2.建立信任

信任是維持整個(gè)協(xié)同機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素，我國(guó)社會(huì)組織、企業(yè)等自身具備的能力、影響的范圍有限，因此，在這些組織參與到新冠疫情防控時(shí)會(huì)有一個(gè)政府和人民認(rèn)可并接納其進(jìn)入的過(guò)渡期，即建立信任的過(guò)程。非典時(shí)期我國(guó)的社會(huì)組織已經(jīng)獲得了一定范圍內(nèi)的社會(huì)認(rèn)可，在常態(tài)情況下，社會(huì)組織、社區(qū)提供公共服務(wù)的功能也進(jìn)入到了大眾視野。由于這些前期基礎(chǔ)，建立信任的過(guò)程較為順利，企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)迅速參與到疫情防控中。

3.對(duì)過(guò)程的投入

政府在疫情防控的投入中承擔(dān)了大部分的責(zé)任，企業(yè)積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，社會(huì)組織在籌集資金、動(dòng)員志愿者等方面發(fā)揮作用，截至2020年2月，河北省屬社會(huì)組織向兩省捐贈(zèng)物資、資金合計(jì)1.28億元，建立黨員防控服務(wù)隊(duì)134支。社區(qū)工作者投入大量精力參與到疫情防控之中，并在實(shí)踐中進(jìn)行創(chuàng)新，例如北京市東城區(qū)草廠社區(qū)的“5133”工作法。

4.達(dá)成目標(biāo)共識(shí)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴發(fā)之前政府、企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)有不同的目標(biāo)和工作重點(diǎn)，這些目標(biāo)并不一致甚至?xí)l(fā)生沖突。突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴發(fā)之后，這些主體形成了統(tǒng)一的共識(shí)，政府將應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件作為當(dāng)前最為重要的任務(wù)，企業(yè)的重點(diǎn)醫(yī)療物資生產(chǎn)、復(fù)工復(fù)產(chǎn)也是在這一目標(biāo)下進(jìn)行的，社會(huì)組織和社區(qū)也將其作為工作重點(diǎn)，調(diào)動(dòng)人力、物力、財(cái)力配合政府的行動(dòng)。

5.取得階段性成果

按照突發(fā)事件的四個(gè)階段預(yù)警、監(jiān)測(cè)、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)進(jìn)行劃分，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中多元主體通過(guò)協(xié)同行動(dòng)在監(jiān)測(cè)、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)階段均取得了成果。在應(yīng)對(duì)階段，黨中央高度關(guān)注，政府、企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)通過(guò)協(xié)同實(shí)現(xiàn)了有效防控，保障了人民生命安全。在恢復(fù)階段，進(jìn)入常態(tài)化，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、生活秩序逐步得到恢復(fù)。

（五）結(jié)果

多元主體協(xié)同行動(dòng)的起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)以及協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)均會(huì)影響結(jié)果。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府、企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)充分利用良好的起始條件、完備的制度設(shè)計(jì)展開(kāi)了高效的協(xié)同，在協(xié)同過(guò)程中，各個(gè)主體有序行動(dòng)，定位清晰，使優(yōu)勢(shì)得以發(fā)揮，并取得了與目標(biāo)一致的成果：突發(fā)公共衛(wèi)生事件得以有效應(yīng)對(duì)，人民生命安全得到最大保障。

四、結(jié)語(yǔ)

本文基于現(xiàn)實(shí)，研究在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的主體及其行為，為了顯現(xiàn)其互動(dòng)過(guò)程，引入SFIC模型作為框架進(jìn)行研究分析?；谘芯康贸鼋Y(jié)論:黨、政府、企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)通過(guò)協(xié)同合作發(fā)揮了不同主體的優(yōu)勢(shì)，以黨為領(lǐng)導(dǎo)，政府、企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)為行動(dòng)者，通過(guò)溝通、建立信任、投入，相互協(xié)作，將制度優(yōu)勢(shì)充分轉(zhuǎn)化為治理效能。