星斗山國家級自然保護區(qū)規(guī)劃管理與評估

羅西 艾訓儒 姚蘭 朱江 陳紹林 洪建鋒

摘 要： 為了解自然保護區(qū)管理狀況，提升保護區(qū)管理水平和實現(xiàn)保護區(qū)管理目標，以《湖北星斗山國家級自然保護區(qū)總體規(guī)劃（2013～2022年）》及其實施情況為研究對象，基于《自然保護區(qū)管理評估規(guī)范》（HJ913-2017）對星斗山保護區(qū)管理狀況進行評分，結果表明：（1）保護區(qū)規(guī)劃內容包括保護管理工程、科研監(jiān)測工程、公眾教育工程、基礎設施工程和可持續(xù)發(fā)展工程共計184項指標，完成率達53.79%;（2）保護區(qū)管理機構已健全，人員的編制總體上已落實;（3）保護區(qū)項目資金投入比例達43.48%，其中，中央投資占總投資的48.73%，地方配套占51.27%，單位未能自籌經費進行項目建設;（4）保護區(qū)總得分為75.5分，評估等級為“良”，其中保護區(qū)管理基礎得分相對較高，管理保障得分相對較低。說明星斗山國家級自然保護區(qū)總體的管理水平處于良好的狀態(tài)。

關鍵詞： 星斗山;自然保護區(qū);總體規(guī)劃;管理與評估

中圖分類號：S714.3?? 文獻標識碼：A?? 文章編號：1004-3020（2021）01-0046-06

Evaluation on the Planning and Implementation of Xingdoushan National Nature Reserve

Luo Xi（1） Ai Xunru（1，2） Yao Lan（1，2） Zhu Jiang（1，2） Chen Shaolin（3） Hong Jianfeng（3）

（1.School of Forestry and Horticulture，Hubei Minzu University Enshi 445000;

2.Key Laboratory of Biological Resources Protection and Utilization of Hubei Province，

Hubei Minzu University Enshi 445000;

3.Bureau of Xingdoushan National Nature Reserve Enshi 445000）

Abstract： In order to understand the management status of nature reserves，improve the management level and achieve the management objectives of nature reserves，the master plan of Hubei Xingdoushan National Nature Reserve （2013-2022） and its implementation were taken as the research object，and based on the standard for management and evaluation of nature reserves （HJ） 913-2017） scored the management status of Xingdoushan Nature Reserve，and the results showed that：（1） the planning content of the reserve includes protection and management engineering，scientific research monitoring project，public education project，infrastructure project and sustainable development project，with a completion rate of 53.79%;（2） the management organization of the reserve has been improved，and the staffing has been implemented in general;（3） the project capital of the reserve has been completed Among them，the central investment accounted for 48.73% of the total investment，and the local supporting facilities accounted for 51.27%.The units failed to raise funds for project construction;（4） the total score of the reserve was 75.5，and the evaluation grade was “good”.Among them，the management foundation score of the Nature Reserve was relatively high，and the management guarantee score was relatively low.The overall management level of xingxingdoushan National Nature Reserve is in good condition.

Key words： Xingdoushan;nature reserve;overall plan;management and evaluation

自然保護區(qū)總體規(guī)劃是在對保護區(qū)的資源與環(huán)境特點、社會經濟條件、資源保護與開發(fā)利用現(xiàn)狀等綜合調查分析的基礎上，明確保護區(qū)范圍、邊界、性質、類型、保護目標和管理體系，制定一系列行動計劃與措施的過程，是指導自然保護區(qū)發(fā)展的長遠和宏觀規(guī)劃[1]，為協(xié)調自然保護區(qū)的建設和發(fā)展編制目標，并提供政策指導，同時也為保護區(qū)制定年度計劃工作提供依據(jù)[2-3]。

目前，我國針對自然保護區(qū)規(guī)劃管理與評估方面的相關研究已有很多[4-6]。國外基于自然保護區(qū)委員會（WCPA）評價框架基礎上建立的保護區(qū)管理有效性的評估方法主要分為4類[4]：基于證據(jù)的深入評價法（in-depth evidence-based assessments）、基于同行評議的綜合評價法（comprehensive system-widepeer-based assessments）、基于專家評議的快速記分評價法（rapid expert-based scorecard）和基于假設的分類評價法（categorical assumption-based assessments）。不同的評估方法所采用的具體方法不同，如基于同行評議的深入評價法采用的主要方法是世界自然基金會編制的自然保護區(qū)管理快速評估和優(yōu)先性確定方法（RAPPAM）。我國現(xiàn)已發(fā)布的關于自然保護區(qū)管理有效性的評估方法主要有《自然保護區(qū)有效管理評價技術規(guī)范》（LY/T 1226-2008）、《國家級自然保護區(qū)管理工作評估賦分表》、《中國森林認證森林生態(tài)環(huán)境服務自然保護區(qū)》（LY/T 2239-2013）、《自然保護區(qū)管理評估規(guī)范》（HJ 913-2017）等，也是以WCPA的評估框架和基本評價要素為基礎，結合我國具體情況建立起來的。管理有效性評價是將項目實施、規(guī)劃與資金聯(lián)系起來的重要環(huán)節(jié)[7]，通過自然保護區(qū)管理有效性評價有利于在管理目標和管理行為之間建立更系統(tǒng)、更清晰的聯(lián)系，從而改進規(guī)劃[8]，達到提高保護區(qū)管理能力和保護效率的目的。

本研究基于《自然保護區(qū)管理評估規(guī)范》（HJ913-2017）對星斗山國家級自然保護區(qū)的規(guī)劃及其管理狀況進行評估，根據(jù)評分結果對星斗山國家級自然保護區(qū)總體規(guī)劃及其實施情況提出相應的建議，以期為下一階段星斗山國家級自然保護區(qū)規(guī)劃的編制和完善提供科學依據(jù)，進而改善和提高自然保護區(qū)的管理質量與管理能力，以推進實施過程，提升實施效果。

1 保護區(qū)規(guī)劃基本情況

1.1 規(guī)劃背景

星斗山于2003年6月6日經國務院辦公廳以國辦發(fā)〔2003〕54號文件批準晉升為國家級自然保護區(qū)，屬于“自然生態(tài)系統(tǒng)”中“森林生態(tài)系統(tǒng)類型”的大型自然保護區(qū)。保護區(qū)分為東西兩片，東為星斗山片，西為小河片，總面積為68 339 hm2[9]，涉及湖北省恩施土家族苗族自治州境內的利川市、恩施市和咸豐縣三縣（市）部分區(qū)域。該區(qū)植被豐富而復雜，集中保存了大量古老孑遺、瀕危珍稀植物和野生動物，為中國重要的物種基因庫之一，同時是世界上唯一現(xiàn)存的水杉原生群落集中分布區(qū)，具有極高的典型性，對研究古生物、古氣候、古地理等均有著極為重要的科學價值[9]。2004年4月7日，國家林業(yè)局批復了《湖北星斗山國家級自然保護區(qū)總體規(guī)劃2003～2012年》（林計發(fā)〔2004〕59號），均已通過驗收。在2012年第一期總體規(guī)劃到期之后，星斗山保護區(qū)管理局委托國家林業(yè)局調查規(guī)劃設計院，通過各種形式廣泛征求相關部門領導及專家意見后形成了第二期《湖北星斗山國家級自然保護區(qū)總體規(guī)劃（2013～2022年）》，該總體規(guī)劃分兩個階段，近期規(guī)劃建設階段（2013～2016年）和遠期規(guī)劃建設階段（2017～2022年）。

1.2 規(guī)劃目標

星斗山管理局規(guī)劃目標：①堅持依法保護，全面保護自然資源與環(huán)境;②大力開展科學研究，拯救珍稀瀕危物種，恢復和發(fā)展生物資源，主要保護對象包括：水杉原生種群、莼菜庫塘濕地、禿杉及珙桐等古老珍稀孑遺物種及其生境等;③加強自然保護區(qū)的基礎設施和科研設施的建設，改善保護區(qū)干部職工的工作、生活條件，實行科學化、高效率的保護管理;④建立平等協(xié)商、互利互助機制，正確處理保護區(qū)與周邊社區(qū)關系;⑤以保護為前提，利用自然資源優(yōu)勢，開展生態(tài)旅游，大力發(fā)展多種經營，實現(xiàn)保護區(qū)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1.3 規(guī)劃內容

規(guī)劃主要內容：規(guī)劃建設內容包括保護管理工程（包括保護管理體系和物種專項保護體系）、科研監(jiān)測工程（包括科研監(jiān)測體系和本底調查與信息管理體系建）、公眾教育工程（包括室內公眾教育體系、野外公眾教育體系和培訓）、基礎設施工程（包括給排水、供電，辦公及基層值班設施設備和管理站維修）、可持續(xù)發(fā)展工程（包括生態(tài)旅游、資源保護利用和社區(qū)發(fā)展扶持）;管理機構與能力建設;保護區(qū)規(guī)劃建設資金投入、來源及構成情況等。

星斗山國家級自然保護區(qū)分為星斗山片和小河片（圖1），兩個片區(qū)均有核心區(qū)、緩沖區(qū)與試驗區(qū)，核心區(qū)面積21 165 hm2、緩沖區(qū)14 932 hm2、實驗區(qū)32 242 hm2。

圖1 星斗山保護區(qū)規(guī)劃功能分布圖

2 研究方法

2.1 評估方法

本文以保護區(qū)為單位，采用專家打分法，以2013～2018年年底規(guī)劃主要內容等各項指標具體完成情況為基礎，并結合保護區(qū)實際情況，基于HJ 913-2017《自然保護區(qū)管理評估規(guī)范》列出的20條指標分別進行打分，并確保最終所有專家達成一致意見，所有專家每項指標評分的平均值為該指標的最后得分，20項指標之和為該保護區(qū)管理評估的最終得分。

2.2 評估指標與評分

自然保護區(qū)管理評估指標共5項20條，評估滿分為100分，管理成效中的保護對象變化指標滿分為16分，管理措施中的日常管護、巡護執(zhí)法和管理保障中的管護設施指標滿分均為7分，管理保障中的機構設置與人員配置、專門執(zhí)法機構、資金指標滿分為5分，負面影響中開發(fā)建設活動影響指標為負分，滿分為0分，其他各項指標滿分均為4分。得分85分及以上評估等級為“優(yōu)”，70～84分之間評估等級為“良”，60～69分之間評估等級為“中”，59分及以下評估等級為“差”。

由于各項指標的滿分不同，無法直接比較管理基礎等5項評估內容和土地權屬等20項評估指標的得分特征，因此計算了各指標的平均得分率，進而明確各項指標對保護區(qū)管理有效性的貢獻程度。具體計算方法如下：

Si=XiAi

式中Si為i指標的得分率，Xi為i指標的得分，Ai為i指標的滿分分數(shù)。

3 結果與分析

3.1 保護區(qū)規(guī)劃各項內容完成情況

3.1.1 規(guī)劃建設內容

截至2018年底，保護區(qū)管理工程、科研監(jiān)測工程、公眾教育工程、基礎設施工程及可持續(xù)發(fā)展工程等共計規(guī)劃數(shù)建設指標為184項，截止2018年年底，平均完成率達53.79%，其中核心指標完成率為59.87%。規(guī)劃近期階段建設指標完成率為57.81%，核心指標56.65%;遠期階段建設指標完成率為49.76%，核心指標63.08%，具體情況如下（表1）：

3.1.2 管理機構與能力建設內容

保護區(qū)管理局實行管理局—管理站—管護點三級垂直管理體系，實行管理目標責任制，建立健全了公文處理制度、出勤考核制度、財務管理制度、接待工作制度等，并對所有制度都進行了細化和量化，明確規(guī)定相關單位和個人的義務與權利，有效促進和提高了保護區(qū)的規(guī)范管理水平。管理局現(xiàn)有28名在職人員，專業(yè)技術人員占比近50%，中專以上學歷占比100%，林學專業(yè)人員占比近35%，現(xiàn)保護區(qū)管理局管理工作制度日益健全、專業(yè)技術能力已明顯提升、各部門管理機構已健全、人員的編制總體上已落實。

3.1.3 項目資金投入、來源與構成情況

保護區(qū)二期規(guī)劃建設經費總投資10 853.8萬元，截至2018年底，實際各項投入4 720.0萬元，占比43.48%，其中近期規(guī)劃實際投入占比55.91%，遠期規(guī)劃27.65%。另外其他各分項工程項目投入情況及投入比例如下（表2）：

表4可知，保護區(qū)實際各項工程總投入4720.0萬元，其中，中央投資2300.0萬元，占總投資的48.73%，地方配套占51.27%。另外，近期規(guī)劃階段中央投資占比52.94%，地方配套占比47.06%;遠期規(guī)劃階段，中央投資占比37.88%，地方配套占比62.12%，單位未能自籌經費進行項目建設。

3.2 保護區(qū)管理狀況的整體情況評估

表5可知，保護區(qū)總得分為75.5分，評估等級為“良”。從評估內容來看，管理措施得分相對較高，得分率為80.60%（滿分34分），但動態(tài)監(jiān)測、科研能力、宣傳教育是管理措施中較為薄弱的環(huán)節(jié)。與“動態(tài)監(jiān)測”、“科研能力”、“宣傳教育”指標相關的科研監(jiān)測工程、基礎設施工程完成率較低，分別為58.12%和50.09%，另外截至2018年年底這兩項工程實際投資比例也較低，分別為3.79%、11.36%，這是由于近年來隨著精準扶貧工作的深入，特別是貧困戶搬遷和集中安置點的建設、通村公路建設、村級產業(yè)建設等與保護區(qū)政策時有沖突，給保護管理工作造成了一定的難度，另外公眾教育工程投資雖達到了22.73%，但效果甚微。因此，動態(tài)監(jiān)測、科研能力和宣傳教育問題應引起相關部門的高度重視。

管理基礎得分為12.5分，得分率為78.12%，其中，“功能區(qū)劃”指標得分較高，其他三項“土地權屬”、“范圍界限”、“保護對象信息”指標得分基本持平，需要進一步改善和加強管理。保障管理得分為23.5分，得分率為77.61%，其中，“管護措施”指標得分較高，此次調查顯示保護管理工程近期完成率達70.97%。但資金得分較低，成為保護區(qū)管理保障建設中的薄弱環(huán)節(jié)。管理成效得分為15分，得分率為75%，“保護對象變化”和“社區(qū)參與”得分率一致。負面影響中“開發(fā)建設活動影響”指標得分為-3分，得分率為70%，影響較為嚴重，應引起有關部門重視。

從全部指標的得分情況來看，“功能區(qū)劃”、“規(guī)劃編制與實施”及“資源調查”3項指標的評分相對較高，得分率均為87.5%，由于在移民搬遷工作中部分行為與保護區(qū)總體規(guī)劃相沖突，另外部分工作沒有按程序上報和批準，導致資源保護與林農生產生活之間的矛盾。而“資金”和“開發(fā)建設活動”指標得分較低，是由于保護區(qū)管理局在規(guī)劃期間的資金多來自于中央財政的投資主要包括生物多樣性保護專項工程投入資金、天然林保護工程投入資金、自然保護區(qū)補助及水杉極小種群保護資金，沒有專項投入，而省級財政對星斗山保護區(qū)的投入主要是以事業(yè)費形式，另外保護區(qū)基本資金主要來源于當?shù)卣耐度?，或當?shù)卣蛑醒牒褪〖壺斦幦〉馁Y金，保護區(qū)在保障基本運轉的同時，已擠出大量資金投入了資源保護和基礎設施建設，且當?shù)卣涮踪Y金主要投入于社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展、當?shù)亓洲r的生產生活設施等，并不能滿足保護區(qū)資源保護和可持續(xù)發(fā)展的需要，故存在資金不足等問題。最后，負面影響中開發(fā)建設活動的影響主要為開發(fā)建設項目問題，湖北“綠盾2017”行動中，環(huán)保部反饋問題4個，分別為：實驗區(qū)采石場1處、工礦用地2處，緩沖區(qū)旅游設施1處，主要問題為審批手續(xù)不完善，部分工礦用地沒有環(huán)評手續(xù)。

4 結論與建議

4.1 結論

通過對星斗山國家級自然保護區(qū)規(guī)劃建設內容各項工程指標的完成情況及保護區(qū)管理有效性的評估分析，得出以下結論，保護區(qū)規(guī)劃與管理上存在資金短缺、基礎設施建設不完善及社區(qū)經營不善等問題，但總體來說成效顯著，具體情況如下：

（1）保護區(qū)規(guī)劃建設內容各項指標平均完成率達53.79%，其中，可持續(xù)發(fā)展工程指標完成率最高為81.33%，科研監(jiān)測工程指標完成率最低為28.21%。另外近期規(guī)劃中基礎設施建設工程指標完成率僅為17.13%，雖然后期規(guī)劃加快了相應的指標建設，但總體指標完成率仍然較低，需進一步加大投入力度。保護區(qū)在科研監(jiān)測體系建設方面重點開展了生物多樣性監(jiān)測、疫源疫病監(jiān)測等各項內容的監(jiān)測和古樹名木、水杉原生母樹等本底資源調查，使保護區(qū)工作科研能力建設能力得到了大幅提升，但由于之前沒有開展過相應的科研與監(jiān)測項目，故各項項目具體落實情況還存在一系列問題，特別是在項目合作、珍稀苗木繁育等方面成效不明顯。

（2）現(xiàn)保護區(qū)管理機構已健全，人員的編制總體上已落實，保護區(qū)各種制度已量化和細化，使保護區(qū)規(guī)劃管理水平明顯提升，專業(yè)技術和管理人員均能滿足保護區(qū)的專業(yè)技術和管理需求，且專門執(zhí)法機構已大致健全，但部分工作仍需要進一步完善。

（3）截至2018年底，項目資金投比例為43.48%。其中，遠期投資僅27.65%，而投資來源與構成方面，主要來源于中央投資與地方配套，單位未能自籌經費進行項目建設，統(tǒng)計結果顯示存在資金來源少但需求多，存在資金短缺的問題。

（4）保護區(qū)的管理狀況總體較好，總得分為75.5分。從管理基礎、管理措施、管理保障、管理成效、負面影響五項評估內容來看，保護區(qū)管理基礎得分相對較高，管理保障得分相對較低。從全部指標的評分情況來看，“巡護執(zhí)法”和“管護措施”2項指標的得分相對較高;“動態(tài)監(jiān)測”、“開發(fā)建設活動”、“工作管理制度”、“資金”及“社區(qū)參與”5項指標的得分相對較低，需要進一步加大投入和管理力度。

4.2 建議

4.2.1 保護區(qū)規(guī)劃建設方面

（1）保護管理工程：應嚴格依據(jù)《恩施州星斗山國家級自然保護區(qū)管理條例》統(tǒng)一管理和屬地管理原則，由星斗山管理局監(jiān)管和協(xié)同管理，并對管理工作進行定期考核，認真落實執(zhí)行《星斗山管理局管理站管理辦法》和護林制度，按照管護效果發(fā)放績效工資;要狠抓隊伍建設，努力提高民警的政治思想和業(yè)務水平。另外，要加強保護區(qū)檔案及監(jiān)測等各項目數(shù)據(jù)的管理，應用現(xiàn)代手段和技術建立數(shù)據(jù)庫、檔案室，做好資料、數(shù)據(jù)、信息的管理存儲工作，為今后的工作提供更完整全面的參考[10]。

（2）科研監(jiān)測工程：應進一步加強科研監(jiān)測體系的建設和本底資源的調查工作，摸清家底建立起完善的動態(tài)監(jiān)測體系;積極組織員工參與相關學術研討會，并尋求相關組織并開展項目合作，以提高保護區(qū)科研能力。

（3）公眾教育工程：應加強宣教陣地建設、組織開展廣泛持久的宣傳教育活動及社區(qū)宣傳教育工作，并注重社區(qū)居民參與的力度，通過宣傳活動等方式廣泛調動社區(qū)居民參與的熱情，使他們積極參與到保護區(qū)的管理和保護工作中來。根據(jù)梅嶺雪山國家公園管理建議來看，星斗山保護區(qū)可倡導生態(tài)旅游，加強標識與引導系統(tǒng)的設施，規(guī)范游客的行為，另外要充分協(xié)調好保護與社區(qū)發(fā)展之間的矛盾，例如可提供社區(qū)居民參與部分旅游項目，以增加其收入[11]。

（4）基礎設施建設和可持續(xù)發(fā)展工程：應通過生物多樣性保護專項、林業(yè)國家級自然保護區(qū)補助資金、公益林補償?shù)墓补茏o支出等提供的資金進一步完善保護區(qū)道路、宣傳教育標識等基礎設施建設，建設病蟲害監(jiān)測站等重要設施，以保障保護區(qū)日常管理的需要，另外，處理好保護區(qū)居民安置工作，加強社區(qū)共管。另外，借鑒云南西雙版納自然保護區(qū)所采取的部分措施，加大對保護區(qū)監(jiān)管設施構建的資金投入力度，尤其是在保護區(qū)邊界，避免出現(xiàn)人為干擾等造成的破壞，確保實現(xiàn)監(jiān)管的有效性[12]。

4.2.2 保護區(qū)管理機構與能力建設內容方面

應進一步完善管理工作制度，實行管理目標責任制，明確工作人員的責任和義務，以改進機關作風，提高工作效率，同時積極組織工作人員認真學習有關法律、法規(guī)和政策，進行相應的業(yè)務培訓工作，以提升工作人員的業(yè)務水平、協(xié)調服務、處理問題的能力。可根據(jù)保護區(qū)需要，招收大學生或研究生，進一步完善人才隊伍建設[10]。

4.2.3 保護區(qū)項目資金投入、來源與構成方面

由于中央財政沒有專項投入，可通過申請科研項目的方式加大對保護區(qū)的資金投入，與當?shù)卣M行協(xié)商討論為進一步保證保護區(qū)的實施效果，爭取向中央和省級財政爭取更多的資金，另外，可以將保護與開發(fā)相結合，通過開展多種經營項目和生態(tài)旅游等方式為保護區(qū)創(chuàng)收，協(xié)調開發(fā)與保護區(qū)保護事業(yè)的關系，充分開發(fā)和利用各種社會融資渠道，健全保護區(qū)財務管理制度，合理使用和分配資金，建立保護區(qū)與周邊社區(qū)收益共享機制。

總體而言，對保護區(qū)進行規(guī)劃應科學合理，具有一定的超前意識，且要強化公眾參與機制，在以后的規(guī)劃修編中，需要充分掌握保護區(qū)的自然、經濟、社會等各方面的情況然后做出分析，從而提出適宜的保護和整治措施，最后要增強保護規(guī)劃編制成果的可實施性，在規(guī)劃編制與規(guī)劃實施之間建立一種反饋調節(jié)機制，使規(guī)劃編制便于操作和落實。建議針對星斗山國家級自然保護區(qū)每5～10年開展一次系統(tǒng)性的評估工作，建立全面規(guī)范的科研監(jiān)測體系，以推進保護區(qū)的精細化、網(wǎng)格化管理。

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（責任編輯：唐 嵐）

收稿日期：2020-05-26

基金項目：中國生態(tài)環(huán)境部生物多樣性調查評估項目（2019HJ2096001006）。

作者簡介：羅西（1993～），女，湖北恩施，碩士研究生，研究方向：森林生態(tài)與生物多樣性保護。