為何中美兩軍相遇規(guī)則不適用于海警

胡波

近年來，美國(guó)炒作中國(guó)有三支海上力量，分別是海軍、海警和“海上民兵”。2019年4月，美國(guó)海軍原作戰(zhàn)部長(zhǎng)約翰·理查森稱，“美國(guó)將中國(guó)海警船和漁船與中國(guó)海軍等同對(duì)待，若其不遵守相關(guān)規(guī)則，美軍將做出軍事上的回應(yīng)”。在兩國(guó)和兩軍的戰(zhàn)略對(duì)話中，美方也一再?gòu)?qiáng)調(diào)，需要將兩軍間的海空相遇規(guī)則如《海上意外相遇規(guī)則》（CUES）等擴(kuò)展至海警及“海上民兵”，海警也需要被納入中美兩軍對(duì)話機(jī)制如中美海上軍事安全磋商機(jī)制（MMCA）等之中。然而，在筆者看來，美方的這種要求既不通情理，更不符合實(shí)際，中方?jīng)]有回應(yīng)在預(yù)料之中。

首先，美軍艦機(jī)與中國(guó)海警和其所指的“海上民兵”發(fā)生危險(xiǎn)相遇的情況極為罕見。當(dāng)美軍艦機(jī)在中國(guó)周邊海域活動(dòng)時(shí)，中國(guó)軍隊(duì)按照國(guó)際慣例，通常會(huì)派出?？樟α窟M(jìn)行跟蹤監(jiān)視，但這些行動(dòng)通常與海警和其他民事力量無關(guān)。隨著中國(guó)軍隊(duì)改革的推進(jìn)和落地，中方的戰(zhàn)略思維也在發(fā)生變化，越來越強(qiáng)調(diào)軍隊(duì)的專業(yè)性。同時(shí)，在應(yīng)對(duì)美軍艦機(jī)時(shí)，中國(guó)人民解放軍的?？毡σ呀?jīng)非常強(qiáng)大，完全有能力維護(hù)中國(guó)的主權(quán)和安全，沒有必要?jiǎng)佑煤＞踔潦菨O船。在現(xiàn)實(shí)中，連美方自己也承認(rèn)，至少近10年來，美軍的艦機(jī)找不到與中國(guó)海警或其所指的“海上民兵”發(fā)生危險(xiǎn)相遇的例子。當(dāng)然，美國(guó)軍艦在海上航行時(shí)，遇見中國(guó)國(guó)籍的公務(wù)船和民船是很常見的事情，但這些日常相遇有國(guó)際通用的規(guī)則可以約束。如國(guó)際海事組織（IMO）牽頭制訂的《1972年國(guó)際海上避碰規(guī)則公約》，該《公約》自1977年7月15日生效以來，即成為全球共同認(rèn)可的海上交通規(guī)則，中美都是該《公約》的成員國(guó)。

其次，海警等執(zhí)法力量與純軍事力量的職責(zé)和行動(dòng)性質(zhì)不同。中國(guó)海警和美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)都是準(zhǔn)軍事力量，兼具軍事力量和執(zhí)法力量的特征。美國(guó)更是在法典中明確了海岸警衛(wèi)隊(duì)的軍事屬性，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)艦船在近幾次西太平洋的部署中，還特別強(qiáng)調(diào)自己的“軍艦”屬性。如果美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)是作為軍事力量到中國(guó)周邊海域活動(dòng)，只要不侵犯中國(guó)的主權(quán)和安全，中國(guó)大概率會(huì)克制處理。但美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)作為執(zhí)法力量，在涉華爭(zhēng)議海域并無執(zhí)法權(quán)，只能接受其他國(guó)家讓渡的權(quán)利，這就使得美國(guó)直接處于爭(zhēng)議的前沿和焦點(diǎn)。雖然《美國(guó)法典》指出，“美國(guó)享有司法管轄權(quán)的海域”可以是美國(guó)自己的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，也可以是別國(guó)讓渡自身專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)權(quán)利而使美國(guó)獲得司法管轄權(quán)的海域。但無論打著何種旗號(hào)，與其他聲索方有何種協(xié)議，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)到中國(guó)周邊海域特別是爭(zhēng)議海域進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)都是赤裸裸的挑釁，其性質(zhì)比軍艦一般意義上的活動(dòng)要惡劣得多。在這種情況下，中國(guó)海警的首要職責(zé)是維權(quán)，而非去遵守用于日常相遇中的安全規(guī)則。這也是國(guó)際上的通行做法，因?yàn)楹＞趫?zhí)法和維權(quán)的過程中先天帶有一定的強(qiáng)制性和對(duì)抗性，在和平時(shí)期，這種強(qiáng)制性和對(duì)抗性甚至超過了軍事力量。

另外，中美雙方海警的能力和活動(dòng)范圍并不對(duì)等，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)是美國(guó)在全球部署的力量，而中國(guó)海警則主要在中國(guó)周邊海域活動(dòng)，將《海上意外相遇規(guī)則》等擴(kuò)展至海警之間，對(duì)于中國(guó)而言太不公平。在中國(guó)看來，這是為美軍更便利地介入涉華海洋爭(zhēng)議提供便利。

最后，《海上意外相遇規(guī)則》是個(gè)多邊機(jī)制，美國(guó)不能自行其是。2014年通過的《海上意外相遇規(guī)則》規(guī)定，當(dāng)各國(guó)海軍艦艇或航空器在不期相遇時(shí)，應(yīng)采取必要安全措施和手段減少相互干擾和不確定性，方便進(jìn)行通信。規(guī)則對(duì)海軍艦機(jī)的法律地位、權(quán)利義務(wù)以及海上意外相遇時(shí)的海上安全程序、通信程序、信號(hào)簡(jiǎn)語、基本機(jī)動(dòng)指南等做了規(guī)定。其管轄主體非常明確，即各締約國(guó)的軍事力量。未來，是否要將海警等力量納入該規(guī)則，需由各締約方再次進(jìn)行談判，美國(guó)要自行擴(kuò)展適用主體范圍不利于維系該規(guī)則的平衡。各國(guó)的海軍都有著明確的職能和溝通合作的傳統(tǒng)，但各國(guó)海上執(zhí)法力量的職責(zé)、專業(yè)程度和管理模式則千差萬別。因此，美國(guó)要將《海上意外相遇規(guī)則》的適用范圍進(jìn)行擴(kuò)大的這種倡議在實(shí)施上也有很多困難。