拜登政府對朝政策框架的意味

劉天聰

相對于特朗普時期美朝關(guān)系的大起大落，拜登政府上臺后在對朝政策上卻頗“沉得住氣”。終于，2021年4月底至5月初，美國連續(xù)通過多方渠道集中對外釋放信息，宣告出臺積極謹慎、漸進務實的對朝政策基本框架。而朝鮮則以適度強硬、留有余地的形式予以公開回應，并私下積極答復美方對話提議?？傮w來看，半島外交氣氛相對好轉(zhuǎn)，美朝及相關(guān)方對話、接觸重啟的可能性上升，但阻礙因素和不確定性仍存。

對朝政策框架的主要內(nèi)容

通過4月28日拜登百日施政演說、4月30日白宮發(fā)言人普薩基公開表態(tài)、5月初國務卿布林肯和國家安全事務助理沙利文在七國集團（G7）外長會議及電視采訪上的多次發(fā)言，以及幾位匿名官員對媒體“透露消息”等方式，拜登政府連續(xù)對外釋放信息，勾勒出對朝政策的基本思路和大體輪廓。綜合來看，這是一條依托傳統(tǒng)外交工具、力圖兼顧客觀現(xiàn)實和基本無核化原則的“中間路線”。普薩基表示，拜登政府對朝政策的內(nèi)部論證“已經(jīng)結(jié)束”，“不會聚焦于搞‘大交易，也不會依賴‘戰(zhàn)略忍耐”，而是將以“經(jīng)過調(diào)整的務實方法”，對朝“開放外交并尋求外交”。

拜登政府對朝政策大致可以歸納為五個要點。

一是初步接受“半島無核化”提法。美方此前使用的一直是“朝鮮無核化”概念，認為無核化即是朝鮮棄核。而朝鮮主張，無核化不僅僅是朝鮮單方面棄核，美國必須同步解除“對朝鮮的核威脅”，這就是朝鮮語境中“半島無核化”的概念。此次白宮公開表態(tài)、沙利文接受電視采訪和布林肯在美韓外長會談中，均確切表示美國政府的目標是“實現(xiàn)半島完全無核化”，與朝方立場接近。雖然其具體內(nèi)涵尚未明確、有待美朝互動進一步厘清，但拜登政府一上來就在談判的核心概念表述上進行了明顯調(diào)整，其政治意義值得重視。

二是暗示可以采用“分階段、小交易”模式。《華盛頓郵報》援引美國政府匿名高官消息稱，拜登政府“已準備好在最終無核化目標下，對（朝鮮的）特定行為提供緩和措施”，暗示可考慮“以部分棄核換取解除部分制裁”的分階段推進方式。是否分階段是美朝以往在無核化程序問題上的核心分歧。特朗普政府一直固守一攬子模式，前國家安全事務助理博爾頓長期鼓吹“先棄核、后補償”的“利比亞模式”，這種不考慮美朝互信嚴重缺失現(xiàn)實的單邊主義做法讓朝鮮無法接受，是造成無核化談判始終無法深入的重要原因。拜登政府此次表態(tài)則更加貼近現(xiàn)實。

三是繼承特朗普對朝政策遺產(chǎn)。5月1日，拜登政府某匿名高官在接受《華盛頓郵報》采訪時稱：“我們的方法是在新加坡協(xié)議和其他以前協(xié)議的基礎(chǔ)上積累（成果）?！表n國媒體透露，拜登本來非常反感特朗普的對朝外交，三年前新加坡協(xié)議達成時，民主黨及美國戰(zhàn)略界人士便紛紛提出批評，認為對朝鮮讓步過大;拜登政府起初拒絕承認新加坡協(xié)議，但后來在韓國的勸說下，最終改變了決定。

四是仍堅持以往對朝基本原則。在對朝展現(xiàn)積極姿態(tài)的同時，拜登政府仍在多個場合不斷強調(diào)朝鮮擁核對美國以及世界安全“構(gòu)成巨大威脅”，將采取措施予以“果斷遏制”。G7外長會議公報強調(diào)將維持對朝制裁，并宣稱“注意到部分國家不執(zhí)行安理會制裁決議”;敦促朝方克制挑釁、參與無核化談判并重啟與韓對話;對朝鮮人權(quán)問題“深表憂慮、嚴重關(guān)切”。

2021年4月28日，拜登在百日施政演說中稱“將通過外交和嚴厲威懾來應對朝鮮威脅”。5月2日，朝鮮譴責美國“犯了嚴重決策失誤”。

五是采取傳統(tǒng)外交模式，強調(diào)多邊合作。拜登當選前及當選之初多次表示，將改變特朗普政府首腦引領(lǐng)、“自上而下”的對朝外交模式，通過“自下而上”、以國務院和事務層級官僚主導政策制訂和外交接觸的方式與朝鮮打交道。此外，拜登政府摒棄特朗普自己“赤膊上陣”、完全依賴美朝雙邊渠道的“單打獨斗”模式，轉(zhuǎn)為強調(diào)與韓國、日本加強合作。在近期舉行的美韓、美日2+2會談以及雙邊、三邊的外長、安全長官及情報長官會談中，美國均提出要與韓日盟友加強政策對接協(xié)調(diào)。

拜登的心思

首先是著眼于緩解現(xiàn)實威脅。據(jù)各方專家評估，通過六次核試驗和上百次各型彈道導彈試驗，目前朝鮮核的武器化、小型化能力基本成熟，核材料數(shù)量可觀且仍在不斷增加，并已建成一支規(guī)模較大、短中遠投送能力兼?zhèn)?、生存力強的彈道導彈部隊，在半?000公里左右的范圍內(nèi)具備實戰(zhàn)核打擊能力，在理論上也對美國本土構(gòu)成威脅。在過去30年里，美國歷屆政府或多或少地都認為朝鮮遲早會崩潰，這樣就可以一勞永逸地徹底解決核問題，而不必付出什么經(jīng)濟代價和政治成本。這也是美方在無核化具體交易上總是“耍心眼”、并堅持不放松對朝制裁施壓的心理基礎(chǔ)。但現(xiàn)實始終未能如美國所愿。目前來看，美國單方面固守“一攬子”“朝鮮須先展示誠意”“先棄核后補償”等強硬立場已經(jīng)沒有多大現(xiàn)實意義，時間不在美國一邊，盡快凍結(jié)、控制朝鮮核導能力的發(fā)展，是拜登政府眼前難以拖延的客觀需求。拜登政府某高官透露，“我們的結(jié)論是應先消除（朝鮮）對美國的威脅”。

其次是對朝展示姿態(tài)，將球踢給朝鮮，促朝接招。布林肯在G7外長會后的記者會上表示，美方“將在今后幾天、幾個月里，對朝聽其言、觀其行”，“希望朝方抓住外交接觸的機會”。美國?？怂剐侣劮Q，拜登政府此次主動向朝鮮示好，“若仍堅持以往的強硬政策，必將激怒朝鮮，導致拜登對朝外交還沒啟動就宣告落幕”。有學者分析認為，拜登政府此輪政策宣示使用的表述應“并非實際目標”，“重要的是將朝鮮拉回談判桌”。

再次是拉攏韓日，將其綁上反華戰(zhàn)車。畢竟中國才是美國眼中的“最大威脅”，強調(diào)對盟國的安全承諾、加強外交支持，是拜登政府拉攏盟國、將其綁上反華戰(zhàn)車的重要抓手。美國深知韓日對朝鮮核導威脅高度關(guān)注，而且文在寅政府期待能在任內(nèi)打破對朝外交僵局、抓住最后一年時間留下重要政治遺產(chǎn)，日本則對“綁架問題”念念不忘，故通過推出積極務實的對朝政策意向、并特別將“敦促朝方重啟與韓對話”和“立刻解決綁架問題”寫入G7外長會公報，顯示其“充分考慮盟國訴求”，以收買人心、拉攏韓日，同時“做給別人看”，引誘其他盟友、其他國家跟從美國。

重啟對話易，談出成果難

拜登政府對朝政策框架公布后，相關(guān)各方反應總體較為積極，展現(xiàn)出相向而行的基本態(tài)勢，美朝及其他相關(guān)對話重啟的可能性上升。但固有現(xiàn)實障礙和不確定性并未消除，美朝進入實質(zhì)無核化談判、產(chǎn)出具體成果的難度仍然很大。

從公開回應看，朝鮮適度強硬，展現(xiàn)謹慎觀望姿態(tài)。朝鮮雖有強硬性反彈，但發(fā)言級別低，且使用條件式措辭、強度不高，整體留有較大余地，展現(xiàn)出謹慎觀望和繼續(xù)“叫牌”姿態(tài)。

朝中社報道，朝鮮國防科學院于2021年3月25日進行了新型戰(zhàn)術(shù)制導導彈試射?！皟擅对嚿涞男滦蛻?zhàn)術(shù)制導導彈精確打擊了設(shè)定在朝鮮東海600公里水域的目標?！?/p>

從私下回應看，朝鮮態(tài)度頗為積極，對美傳遞繼續(xù)溝通意愿。朝鮮此前對美方的對話要求均不予回應或直接拒絕，此次迅速答復，態(tài)度變化明顯。

目前，朝鮮似乎正在一面對美國新政策進行內(nèi)部評估，一面等拜登政府高層特別是拜登本人（5月21日文在寅訪美可能是重要契機）正式表態(tài)，并有意通過進一步接觸，了解并塑造拜登具體對朝政策。在韓國的積極助推下，美朝對話重啟的前景總體看好。

韓國高度評價拜登政府對朝新政。韓國外交部宣布“對美方立足客觀現(xiàn)實的對朝政策評估結(jié)果表示歡迎”。鄭義溶外長在韓美外長會晤中表示，拜登政府新對朝政策“有現(xiàn)實和實質(zhì)意義”，將就“半島完全無核化與永久和平”與美方“緊密合作”，期待5月21日文在寅總統(tǒng)訪美圓滿成功。韓國統(tǒng)一部官員就朝鮮積極回應美方對話要求一事對韓聯(lián)社表示，希望朝美能通過多次接觸，盡快創(chuàng)造出可以實際面對面對話的契機。

但現(xiàn)實阻礙仍存。一是美朝無核化依然存在難解的根本分歧。拜登政府雖使用了接近朝鮮立場的“半島完全無核化”提法，并暗示可搞“分階段、小交易”，但雙方的實質(zhì)要價差距仍然不小，未來美朝對話一旦觸及無核化具體步驟，如第一步的幅度、先后順序、申報范圍、補償方式等，雙方必將再生齟齬。二是拜登對朝新政策仍強調(diào)外交與施壓兩手并行。拜登在百日施政演說中稱“將通過外交和嚴厲威懾來應對朝鮮威脅”，G7外長會公報強調(diào)“將共同致力于完整執(zhí)行安理會對朝制裁決議”，并對朝鮮人權(quán)問題“深表憂慮”。美方姿態(tài)依舊傲慢，對朝不尊重、不平等、不真誠，可能阻礙雙方進一步接近。三是拜登政府精力與時間有限，推動對話深入的動力不足。拜登政府有抗擊疫情、提振經(jīng)濟、緩解族群對立、恢復同盟體系、壓制中國崛起等更緊迫課題亟待處理，難以拿出充分精力來推動美朝對話向?qū)嵸|(zhì)深入?？傮w來看，受多方面消極因素影響，美朝對話即便重啟，談而難深、談而無果的可能性也很大。