如何推進中國智庫的現(xiàn)代化之路

于茗卉

自2013年習近平主席提出要建設“中國特色新型智庫”后，中國智庫發(fā)展進入了黃金時代。從中央到基層，從高校到民間，智庫建設如火如荼，呈現(xiàn)遍地開花的發(fā)展趨勢。對于中國“智庫熱”的根本起因，有人認為中國發(fā)展的步伐太快，但精神文明建設與物質文明建設不相匹配，即所謂的“靈魂跟不上肉體”，要補上自我深度剖析的一課;有人認為中國國家的治理模式正在朝向科學化的方向邁進，那就必然需要來自“科學界”的聲音;也有人將智庫建設作為中國民主參與的一個重要環(huán)節(jié)。但無論怎樣，中國智庫如同稚嫩的樹苗已經(jīng)生根、發(fā)芽，并有快速生長之勢。

與中國智庫這樣剛剛成長起來的稚嫩小苗相比，世界智庫早已經(jīng)歷了百年發(fā)展歷程。那么，智庫在全世界范圍內有怎樣的狀態(tài)？智庫又如何在社會現(xiàn)狀和科學研究都在快速發(fā)展中進行功能演變？中國智庫又將如何推進現(xiàn)代化之路？

嚴格意義來說，智庫應當具有兩個重要特點：一是獨立性和自由度，以和政府/大型利益集團區(qū)分;二是實踐性和落地性，以和一般研究機構區(qū)分?；诖?，學界對智庫概念的認識也形成了基本共識：“一種獨立的、不以利益為基礎的、非營利的組織，依靠專家及其思想獲得支持，并對公共決策過程產(chǎn)生影響?！?/p>

雖然我們統(tǒng)一使用“智庫”一詞來描述這一類研究機構，但是現(xiàn)代意義上的智庫至少經(jīng)歷了上百年的發(fā)展歷史，有四個明顯的類別：

政策研究機構（Policy Research Institute）：20世紀初到二戰(zhàn)前，在資本主義經(jīng)濟繁榮、社會資源增加、進步意識形態(tài)價值觀以及英美慈善傳統(tǒng)在相關領域的影響等諸多原因影響下，第一代政策研究機構見雛形。該類型智庫主要源于個人捐款或基金會捐款，推崇中立的專業(yè)知識，且從制度框架上始終避免卷入具有價值導向作用的政治辯論中，可以開展較為獨立的、純粹的研究。在基本方向上，政策研究類智庫一般從事較為長期的研究工作，側重于研究政府的政策制定方向，具有明顯的政策預期性和前瞻性。

政府合同型智庫（Government Contractors Think Tanks）：二戰(zhàn)后到20世紀60年代，在美國經(jīng)濟大蕭條的背景下，社會開始出現(xiàn)一種共識，即政府不能解決所有的問題，而只是一個必須的、恰當?shù)墓芾碚摺Ｒ虼?，政府開始對外尋求政策咨詢機構的協(xié)助，也逐步成為諸多智庫的資金來源，這就導致政府合同型智庫的出現(xiàn)。以政府合同為主的項目撥款作為主要運作資金，該類智庫將工作重點放在由政府咨詢需求而形成的咨詢項目，具有非常強的落地性和可操作性，并通過內部政策報告這一渠道來對政府決策產(chǎn)生影響，幫助解決政府面臨的社會、經(jīng)濟發(fā)展等諸多問題。

倡導型智庫（Advocacy Think Tanks）：20世紀70—90年代，在一個更為開放和更為復雜國際形勢下，西方主要國家開始建立倡導型智庫。這主要有兩個方面的原因：一方面，智庫在權力、財富和智力資源之間已經(jīng)開始形成了相互關聯(lián)、相互支持的網(wǎng)絡;另一方面，由于受到第二次石油危機的沖擊，政府、基金會等開始大幅削減對智庫的資金資助，迫使智庫為了自身發(fā)展而不得不進行市場化操作，一些具有籌款能力的機構獲得迅速擴張的機會。該類智庫開始逐步向政府公共事務上推進，其具有明顯的政治主張，有鮮明的政策、黨派和意識形態(tài)的傾向，向上對政策制定者推銷政治主張來增加機構影響力，對外試圖通過大眾傳媒來增加輿論影響力，從而引導精英輿論和政治走向。其中一個典型的案例是1977年建立的卡托研究所，其秉持明確的個人自由、小政府、利伯維爾場主義等政策觀點，并積極主動地對外宣傳。

名流型智庫（Legacy-based Think Tanks）：在20世紀90年代，一批離任政治家開始創(chuàng)辦智庫，例如卡特中心和尼克松和平與自由中心。該類智庫主要用于宣傳政治家、創(chuàng)始人的個人政治主張，具有明顯個人特色。可以說，該類智庫奠定了美國“旋轉門”（revolving door）機制，即政府公職人員、學術科研人員之間身份的轉換。不可否認的是，名流型智庫提高了政府與社會之間人才的流動性，明顯增強了該類智庫在政策把握和政策解讀上的準確度，也有較強的政策決策影響力，但也帶來了腐敗、游說等極具爭議的一面。

現(xiàn)代智庫究竟應當做什么

無論經(jīng)歷了多少代的發(fā)展，智庫都是在積極探尋其在地區(qū)、國家乃至全球化進程中的廣闊思想者地位，成為歷次工業(yè)革命、社會轉型、政治變革中最具競爭性的“產(chǎn)業(yè)”。從這個角度來說，智庫的內涵和功能的拓展已經(jīng)遠遠超越最早的設置。那么，現(xiàn)代智庫究竟應當發(fā)揮什么樣的功能和價值？

基礎功能：對上的政策咨詢功能和對外的知識宣傳功能

政策研究和政策咨詢是智庫最基本、最傳統(tǒng)，也是最主要的功能。從智庫出現(xiàn)的背景來說，當20世紀初政府開始逐步失去其在公共決策中曾經(jīng)占據(jù)的絕對甚至是唯一的地位，這就要求各領域的專家以多種形式逐步參與到政策辯論或政策制定的過程中，這就奠定了智庫的最初設置。智庫從功能上“是政策團體為確保多樣化、開放性和政策分析、研究、決策以及評估過程的可靠性，以知識和智力為基礎而提供的軟基礎設施”。詹姆斯·麥甘更是提出，智庫“不應只是按照政府的需要來做工作，而應該幫助政府思考，提供有價值的建議，為政府所可能會面臨的挑戰(zhàn)提供關鍵的思想支持”。

而在智庫和政策研究人員應當如何參與政策決策的問題上，拉斯韋爾——政策科學的創(chuàng)始人——曾創(chuàng)造性地提出政策過程的七功能理論，即情報、建議、規(guī)定、行使、運用、評價和終止。也就是說，智庫人員將會以趨勢報告、科學報告、計劃報告、目標報告和政策報告等形式向決策者提供關于政策決策的相關信息和輔助性服務。

面向大眾的知識宣傳功能是智庫在積極發(fā)揮對政府政策決策影響的過程中，所拓展出來可發(fā)揮間接影響力的功能。智庫通過互聯(lián)網(wǎng)、電視媒體等宣傳途徑，將研究成果對公眾、社會大眾層面進行廣泛傳播和推廣，以達到政策啟蒙、知識傳播的目的，甚至某些情況下的政策輿論宣傳等目的。這在信息化快速發(fā)展的今天顯得格外重要?；ヂ?lián)網(wǎng)的快速發(fā)展帶來了信息知識的爆棚，諸多真假信息互相摻雜，普通民眾根本無法判斷真?zhèn)?。蘭德報告《真相的凋零（Truth Decay）》指出，網(wǎng)絡時代造成了傳統(tǒng)的單一權威信息機制瓦解，基于觀點和個人體驗的相關話題越來越多，且蓋過事實。在所謂的“后真相時代”，智庫基于深厚的學術研究基礎，可以提供高于媒體記者分析深度的討論，這也不失為知識經(jīng)濟時代中一種積極的大眾參與行為。

附加功能：智庫外交功能

傳統(tǒng)來說，外交部等國家政府部門是外交的主要參與者。隨著全球化發(fā)展，出現(xiàn)了包括公民社會在內的多類型外交主體，其中智庫就是一支重要的參與力量。現(xiàn)代智庫在外交功能上的拓展，主要分為兩種：

第一種是知識外交（knowledge diplomacy）。作為新型外交的一種，最早出現(xiàn)在貿易組織成員之間的知識產(chǎn)權談判中，是通過高等教育、研究和創(chuàng)新機構（IHERI，International Higher Education，Research and Innovation）來建立和加強國家之間的關系。與教育外交、文化外交不同的是，知識外交強調的是其知識性、專業(yè)性，這就明確了智庫是重要的參與主體。通常來說，智庫從不直接參與具體的外交事件，而主要是通過理念、知識分享的方式來推動國家間在某項具體事務上的合作。最為典型的例子是成立于2012年的RENKEI（Japan–UK Research and Education Network for Knowledge Economy Initiatives），這是日本與英國所推動的通過在重大社會問題上建立學術-產(chǎn)業(yè)聯(lián)合研究活動，來加強兩國大學國際化和研究合作的跨國科研合作網(wǎng)絡。截至目前，該合作網(wǎng)絡包括日本的六所大學、英國的八所大學以及數(shù)十個來自業(yè)界的研究合作伙伴，重點在可持續(xù)能源、戰(zhàn)爭、航空航天工程等領域聯(lián)合開展研究項目和研討會。

第二種是二軌外交（Track II diplomacy）或秘密外交（Backchannel diplomacy）。二軌外交是相對于政府之間、官方的、正式的一軌外交而言，主要是指由個體公民或群體參與的非政府間、非正式、非官方的活動，旨在國家間尋找沖突解決或建立友好對話的機會，最早是在1991年由Volkan、Montville、Julius等人所提出。通常來說，二軌外交是由中立第三方伙伴將兩方非官方代表聚集在一起，在充分的意見交換和信任建立后，再邀請各方代表以私人身份參加，以促使第二軌道和第一軌道接觸。在這個過程中，智庫以其中立性和政策研究相關性，逐漸成為二軌外交當中的第三方代表力量。最典型的例子是成立于1958年的國際戰(zhàn)略研究所（International Institute for Strategic Studies——IISS）。目前，該研究所具有研究所功能、情報中心功能和論壇功能，其中論壇功能即為其開展二軌外交的重要著力點。

延伸功能：建立學科權威，構建國際話語權

構建國際話語權是智庫外交拓展的高階延伸功能?，F(xiàn)代智庫通過在某一個或幾個學科領域上展示充分的專業(yè)性、科學性（這可以通過學科建設、人才匯聚等多種方式實現(xiàn)），可以搭建一種區(qū)域性的、跨國別的學術權威性，甚至是國際層面的影響力，而這種影響力，實際上就是一種話語權，是立法、行政、司法、媒體四權之后的“第五種權力”。張驥等在分析中國外交安全智庫如何建立國際話語權中，認定智庫國際話語權的建立，常通過以下層面：一是政策研究、政策建議和政策評估，這是最直接的方式;二是重大理論構建，這種時間較長，但一旦成功會產(chǎn)生比單一政策更為深遠和重大的影響;三是“旋轉門”機制，把智庫人才看作未來決策者的儲備池;四是通過會議、講座等形式來搭建政策對話平臺;五是制造和引導國際輿論。

可以說，在全球化進程加速的今天，高水平、國際化的智庫不僅可以憑借國際影響力和話語權設置戰(zhàn)略議程，設計和引領國際議題的走勢，影響國際行為體和公眾對某項戰(zhàn)略議程的認知理解和重視程度，進而服務本國政治，同時還可以憑借國際影響力和話語權引領國際思潮，制定理論范式，將全球主流思想歸納到自己的框架中來，使自己成為全球思想的主導者。

中國智庫發(fā)展仍然前途漫漫

在過去幾十年的發(fā)展中，中國智庫如同雨后春筍般蓬勃發(fā)展，形成了政府、高校、社會多類型、多層級的智庫體系，為中國的發(fā)展建設提供了諸多智力支持。但與世界智庫百年發(fā)展歷程相比，中國智庫仍面臨著后續(xù)支撐力不足、方向并不明晰等諸多問題。

智庫突出的是“智”，就決定了具有科學知識、專業(yè)技能、政策意識的智庫型人才是其核心競爭力。長期以來，西方智庫就極為重視公共政策分析人才的培養(yǎng)，專門開設了公共政策碩士或博士課程，以應對社會發(fā)展對政策科學的需求。例如哈佛肯尼迪學院、加州大學伯克利分校、新加坡李光耀公共政策學院等，都是專業(yè)的政策分析人才培養(yǎng)基地。目前中國在智庫人才上極為匱乏。從背后的原因來看，一是中國目前尚未形成智庫型人才的培養(yǎng)機制，國內高校鮮有設置公共政策學科，相關的人才往往來自政治學、公共管理學、經(jīng)濟學等學科，專業(yè)知識豐富，但政策分析能力略有不足，這就在某種程度上造成了大量研究要么過于突出理論性而導致與現(xiàn)實分析脫節(jié)嚴重，要么過于要求科學嚴謹性而忽略了政策的時效性和前瞻性。智庫想要長期可持續(xù)且有質量的發(fā)展，必須在智庫型人才儲備上下重筆。

二是中國沒有形成相應的智庫人才評價機制。智庫人員的工作任務是承擔智庫分析報告，存在著一定的機密性，往往不能用公開性的方法來進行級別評價，這就導致純粹的智庫研究人員上升渠道不明朗。目前大部分智庫依然存在部分科研人員學術研究與智庫研究“一肩挑”的現(xiàn)象，用學術研究評價機制來進行級別評定，而用智庫管理的方法進行日常工作安排，長此以往會導致學術不學術，政策不政策。

三是中國智庫間人才交流機制不完善。智庫之間只有形成暢通的交流，才能形成人才的匯聚、研究成果的匯聚以及智力支持的匯聚。通過合理的、規(guī)范的交流和合作活動，促使智庫間在思維碰撞中得到快速發(fā)展和提升，是中國智庫目前發(fā)展階段非常重要的一個步驟。

更深層次來看，中國的智庫建設存在著分散且重疊的現(xiàn)象。由于缺乏政府前瞻性的發(fā)展規(guī)劃，智庫建設處于一窩蜂的發(fā)展狀態(tài)之中，缺乏整體的、協(xié)調性的發(fā)展目標和定位，很難形成具有凝聚力的智庫體系。從西方智庫百花齊放的局面來看，中國智庫也應當在更為開放、統(tǒng)一的局面下，通過不斷的交流與合作，逐漸碰撞和發(fā)展出具有各自特色的、不同類別的智庫。與此同時，西方現(xiàn)代智庫功能的轉變，無疑體現(xiàn)了智庫作為思想庫，在政府政策咨詢和世界外交舞臺上均發(fā)揮著重要的作用。中國智庫建設也毫不例外。未來，中國智庫變革之路的關鍵，已經(jīng)不僅僅是在如何發(fā)揮中國智庫科學決策中“頭腦”的引領作用，而更重要的是積極拓展智庫在外交、國際話語權構建等方面的功能。

（來源：香港中文大學深圳高研院）