加快推進(jìn)城市內(nèi)澇治理　構(gòu)筑人民美好生活空間

王大偉　徐勤賢

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化率已超過60%，城鎮(zhèn)常住人口高達(dá)8.5億人。城市已經(jīng)成為人民美好生活的主要承載地，但是由于我國大部分地區(qū)受季風(fēng)氣候影響，降水季節(jié)性分配和空間分布不平衡，一些城市洪澇災(zāi)害易發(fā)多發(fā)，危及城市居民的生命財(cái)產(chǎn)安全、也影響城市安全運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。為加快推進(jìn)城市內(nèi)澇治理，近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的實(shí)施意見》（以下簡稱《意見》），提出到2025年內(nèi)澇治理工作取得明顯成效，到2035年總體消除防治標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)降雨條件下的城市內(nèi)澇現(xiàn)象，并從建設(shè)城市排水防澇工程體系、提升城市排水防澇工作管理水平、統(tǒng)籌推進(jìn)城市內(nèi)澇治理等方面，明確了城市內(nèi)澇治理的重點(diǎn)任務(wù)和舉措，提出了確保各項(xiàng)任務(wù)落地的保障措施?！兑庖姟肥侨婕訌?qiáng)城市內(nèi)澇治理的指導(dǎo)性文件，對(duì)提升城市安全水平、建設(shè)人民高品質(zhì)生活空間具有重要意義。

一、治理城市內(nèi)澇既是重大民生工程，又是重大發(fā)展工程

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持新發(fā)展理念，堅(jiān)持人民城市為人民，推動(dòng)我國城市建設(shè)發(fā)展邁上新臺(tái)階。當(dāng)前，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新階段，著眼滿足人民美好生活需要、推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，必須堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持人與自然和諧共生，堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，全面提升城市防洪排澇能力，解決好城市內(nèi)澇問題。

加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理是滿足人民美好生活需要的客觀要求。當(dāng)前，我國城市內(nèi)澇治理取得積極進(jìn)展，2012—2019年，全國城市供排水管道長度由103萬公里增至166萬公里，全國60個(gè)排水防澇補(bǔ)短板城市排查整治1116個(gè)易澇積水區(qū)段。但由于自然調(diào)蓄空間不足、排水設(shè)施建設(shè)較為滯后、應(yīng)急管理能力不強(qiáng)等原因，城市內(nèi)澇仍然多發(fā)頻發(fā)，造成道路水浸、交通癱瘓、“水漫金山”、地鐵站成“水簾洞”、立交橋下成游泳池等現(xiàn)象，人民正常生活秩序受到極大影響，嚴(yán)重影響人民群眾幸福感。加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理，解決城市內(nèi)澇問題，關(guān)乎民生，是真正的為人民謀福利，也是滿足人民美好生活需要的緊迫要求。

加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理是保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全的內(nèi)在要求。當(dāng)前，我國城市內(nèi)澇影響面依然較大。根據(jù)水利部有關(guān)數(shù)據(jù)，2015年至2018年，分別有168、192、104和83座城市進(jìn)水受淹或發(fā)生內(nèi)澇，平均每年受淹或發(fā)生內(nèi)澇城市的數(shù)量約占我國城市數(shù)量的1/5。城市內(nèi)澇導(dǎo)致人民生命財(cái)產(chǎn)的重大損失，2019年，全國因洪澇共造成4766.6萬人次受災(zāi)，658人死亡失蹤，263.2萬人次緊急轉(zhuǎn)移;10.3萬間房屋倒塌，14.8萬間嚴(yán)重?fù)p壞;農(nóng)作物受災(zāi)面積6680.4千公頃，其中絕收面積1321.5千公頃;直接經(jīng)濟(jì)損失1922.7億元，占當(dāng)年GDP的0.19%。保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全是落實(shí)以人民為中心的底線要求，堅(jiān)持人民至上、生命至上，必須要高度重視城市內(nèi)澇治理，把治理內(nèi)澇、確保人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全放在更加重要的位置。

加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理是城市可持續(xù)發(fā)展的基本前提。城市內(nèi)澇不利于城市的可持續(xù)發(fā)展，不僅會(huì)損壞城市建筑和設(shè)施，造成交通癱瘓、部分行業(yè)停工停業(yè)，擾亂城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)行，而且城市內(nèi)澇后，大量垃圾、廢物沖入水中，會(huì)對(duì)周邊生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生極其嚴(yán)重的破壞，公共衛(wèi)生環(huán)境嚴(yán)重受損，對(duì)人民健康、社會(huì)秩序也造成潛在的威脅。城市內(nèi)澇治理是重大發(fā)展工程，也是社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵任務(wù)，必須加快補(bǔ)齊排水防澇設(shè)施短板，提高市政基礎(chǔ)設(shè)施承載能力，逐步建立完善城市排水防澇體系，切實(shí)保障城市安全運(yùn)行和健康可持續(xù)發(fā)展。

二、正確認(rèn)識(shí)城市內(nèi)澇治理的長期性

城市內(nèi)澇是指由于強(qiáng)降水或連續(xù)性降水超過城市排水能力致使城市內(nèi)產(chǎn)生積水災(zāi)害的現(xiàn)象。造成內(nèi)澇的客觀原因是降雨強(qiáng)度大，范圍集中。同時(shí)，城市內(nèi)澇還受排水設(shè)施建設(shè)水平、城市發(fā)展理念、城市管理水平因素的影響。

一是排水設(shè)施建設(shè)滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展不利于城市內(nèi)澇治理。我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，1978年以來城鎮(zhèn)化率以每年1個(gè)多百分點(diǎn)的速度提高，城市人口大量聚集，但是整個(gè)內(nèi)澇防治體系的發(fā)展卻與城市快速發(fā)展的需求不匹配，城市建設(shè)加快推進(jìn)，城市變成了水泥森林，柏油路、水泥路使得地面大量硬化，積水難以快速滲透，同時(shí)池塘、水系、植被、綠地等蓄水空間也不足，蓄、滯、分、凈、滲、調(diào)與河湖水系整治等綜合性手段也缺乏配套。比如，據(jù)衛(wèi)星遙感顯示，北京城區(qū)面積中硬化面積達(dá)到50%;又如，新中國成立之初至2012年，武漢中心城區(qū)湖泊數(shù)已由100多個(gè)銳減至38個(gè)。

二是城市建設(shè)理念是產(chǎn)生城市內(nèi)澇的原因。過去很長一段時(shí)間，城市工作指導(dǎo)思想不太重視人居環(huán)境建設(shè)，重建設(shè)、輕治理，重速度、輕質(zhì)量，重眼前、輕長遠(yuǎn)，重發(fā)展、輕保護(hù)，重地上、輕地下，重新城、輕老城。在傳統(tǒng)城市建設(shè)理念下，城市政府部門更重視城市外表的規(guī)劃與建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，“先地上、后地下”，排水系統(tǒng)欠賬多，一些排澇設(shè)施的建設(shè)年代久遠(yuǎn)，設(shè)備老化陳舊，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，存在安全隱患多，排澇能力不能滿足實(shí)際需要，一旦遭遇暴雨等極端天氣，容易出現(xiàn)城市內(nèi)澇。比如，成都市很多的排水設(shè)施都是上世紀(jì)八九十年代修建的，已達(dá)不到現(xiàn)在的排水標(biāo)準(zhǔn)，上世紀(jì)80年代，100毫米的降水才會(huì)內(nèi)澇，現(xiàn)在50毫米的降水就會(huì)內(nèi)澇。這也意味著治理城市內(nèi)澇是持久戰(zhàn)而非速?zèng)Q戰(zhàn)，也不是僅僅靠高成本投入就可以迅速扭轉(zhuǎn)的，要穩(wěn)步有序推進(jìn)、因地制宜，分階段實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)澇治理的目標(biāo)。

三是城市治理水平相對(duì)滯后不利于城市內(nèi)澇治理。當(dāng)前城市系統(tǒng)治理水平相對(duì)滯后，城市缺少現(xiàn)代化內(nèi)澇防治體系。一方面，排水管網(wǎng)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、布局，排水管網(wǎng)建設(shè)滯后，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低于國際標(biāo)準(zhǔn)，覆蓋率跟不上城市擴(kuò)張的速度，雨水口布置不足。另一方面，排水管理能力相對(duì)薄弱，缺乏城市排水管網(wǎng)養(yǎng)護(hù)的實(shí)時(shí)監(jiān)測系統(tǒng)，內(nèi)澇預(yù)警和實(shí)時(shí)處理的智慧系統(tǒng)等現(xiàn)代化治理手段，難以根據(jù)氣象實(shí)時(shí)信息、管網(wǎng)動(dòng)態(tài)信息、交通出行信息等及時(shí)對(duì)內(nèi)澇作出準(zhǔn)確判斷并及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息。此外，各級(jí)排水設(shè)施管理人員不足，各部門協(xié)同管理機(jī)制不健全，也約束了城市治理水平。

四是我國自然氣候條件客觀上不利于城市內(nèi)澇治理。城市內(nèi)澇在我國比較普遍，特別是在一些沿海地勢(shì)比較低的地區(qū)，有一定的客觀性。我國位于世界最大的亞歐大陸的東側(cè)，大部分地區(qū)屬于季風(fēng)氣候區(qū)，而發(fā)生內(nèi)澇的區(qū)域同樣集中于季風(fēng)氣候區(qū)。季風(fēng)氣候夏季降水集中，占全年降水的75%，且多暴雨，而多在夏季發(fā)生的暴雨成為城市內(nèi)澇發(fā)生的直接原因。一些城市在夏季極易受到洪水影響，洪水影響與城市排水設(shè)施不足疊加，增加了內(nèi)澇治理的難度。要以近年來內(nèi)澇嚴(yán)重城市和重點(diǎn)防洪城市為重點(diǎn)，統(tǒng)籌防洪與內(nèi)澇治理，妥善處理流域防洪與城市防洪排澇的關(guān)系。

當(dāng)前，我國還處于城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的時(shí)期，到2035年，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以上的成熟階段之前，還有近1.5億人口將進(jìn)入城鎮(zhèn)，較大規(guī)模的城鎮(zhèn)建設(shè)仍將持續(xù)。在城鎮(zhèn)化較快發(fā)展階段，城市人口密度增加和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，生產(chǎn)生活的熱量、污染排放對(duì)城市微氣候產(chǎn)生重要影響，靠近地面的大氣層溫度上升，髙于遠(yuǎn)離地面的大氣層溫度，易產(chǎn)生激烈的大氣對(duì)流，更容易引起強(qiáng)降雨的氣候，是城市內(nèi)澇現(xiàn)象增加的一個(gè)重要原因。未來一個(gè)時(shí)期，統(tǒng)籌存量排水設(shè)施改造和增量排水設(shè)施建設(shè)仍需持續(xù)發(fā)力，治理城市內(nèi)澇需要長期過程。

三、堅(jiān)持系統(tǒng)觀念推進(jìn)城市內(nèi)澇治理

城市內(nèi)澇產(chǎn)生的原因是多方面，治理城市內(nèi)澇必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，將城市作為有機(jī)生命體，用統(tǒng)籌的方式、系統(tǒng)的方法解決城市內(nèi)澇問題，既要找準(zhǔn)工程設(shè)施的短板弱項(xiàng)，解決內(nèi)澇治理的最薄弱的環(huán)節(jié)，又要提升綜合管理水平，確保工程措施作用得到充分發(fā)揮。

（一）強(qiáng)化工程措施，系統(tǒng)建設(shè)城市排水防澇工程體系

加強(qiáng)工程建設(shè)、完善工程體系是治理城市內(nèi)澇最有力的措施，治理城市內(nèi)澇的工程措施包括為防治城市內(nèi)澇災(zāi)害修筑的各種蓄水、排水等各項(xiàng)工程。內(nèi)澇防治工程建設(shè)要遵循兩個(gè)原則，首先是要尊重城市自然基底，堅(jiān)持因地制宜，統(tǒng)籌考慮城市自然地理?xiàng)l件、水文氣象特征和城市規(guī)模等，明確內(nèi)澇治理策略，科學(xué)規(guī)劃實(shí)施各項(xiàng)工程措施。其次是要強(qiáng)化工程建設(shè)系統(tǒng)性，要統(tǒng)籌蓄水與排水建設(shè)，統(tǒng)籌新區(qū)建設(shè)和舊城改造，形成“源頭減排、管網(wǎng)排放、蓄排并舉、超標(biāo)應(yīng)急”的城市排水防澇工程體系。

一是著力實(shí)施河湖水系和生態(tài)空間治理與修復(fù)。按照尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，探索人與自然和諧共生之路的總體原則，系統(tǒng)謀劃內(nèi)澇治理工程。要把更好發(fā)揮自然水系在防洪排澇中的關(guān)鍵作用放在重要位置，切實(shí)維持河湖自然形態(tài)，保留天然雨洪通道、蓄滯洪空間。要通過騰退違規(guī)侵占自然空間的永久建筑、統(tǒng)籌土地綜合整治等措施，恢復(fù)并增加水空間，擴(kuò)展城市及周邊自然調(diào)蓄空間。要強(qiáng)化城市及周邊河湖水系間的連通性、流動(dòng)性，以水系連通促進(jìn)調(diào)蓄能力提升，通過實(shí)施排水通道整治工程，提高行洪排澇能力。

二是著力構(gòu)建完善城市內(nèi)澇治理工程體系。統(tǒng)籌建設(shè)源頭減排和防洪提升工程。源頭減排是有效治理內(nèi)澇的基礎(chǔ)，做好源頭減排工作有事半功倍之效，要在城市規(guī)劃建設(shè)管理的各方面，積極落實(shí)雨水“滲、滯、蓄、凈、用、排”措施，要通過提高硬化地面中可滲透面積比例、合理利用坑洼地面和擴(kuò)大綠化面積等增加蓄水、滯水空間，確保雨水順暢排放或資源化利用。防洪提升工程是治理內(nèi)澇的重要保障，要統(tǒng)籌河流干支流、上下游、左右岸防洪排澇和沿海城市防臺(tái)防潮等要求，明確城市防洪標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)水位和堤防等級(jí)，確保有效防御洪水災(zāi)害。統(tǒng)籌排水管網(wǎng)、泵站等重點(diǎn)設(shè)施新建和改造工程。在城市新區(qū)建設(shè)和城市更新改造中，要系統(tǒng)做好新建管網(wǎng)和排水防澇實(shí)施修復(fù)，逐步消除管網(wǎng)空白區(qū)，增強(qiáng)排水能力，對(duì)既有低洼自排困難、內(nèi)澇嚴(yán)重的地區(qū)，短期內(nèi)難以改變建設(shè)現(xiàn)狀的，要通過改造、增加泵站，推動(dòng)雨污分流等方式，切實(shí)提升應(yīng)急排水能力。

（二）強(qiáng)化管理措施，提升城市排水防澇工作管理水平

“三分建、七分管”，要發(fā)揮好工程措施在防治城市內(nèi)澇中的關(guān)鍵作用，必須從規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)、管理平臺(tái)建設(shè)、人才建設(shè)等各方面著手，全面系統(tǒng)提升管理水平，確保工程設(shè)施高效運(yùn)行，推動(dòng)全面形成防洪排澇、應(yīng)急管理、物資儲(chǔ)備、系統(tǒng)完整的內(nèi)澇防治工作體系。

一是統(tǒng)籌排水設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和城市建設(shè)有關(guān)規(guī)劃。系統(tǒng)開展排水設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，確保有關(guān)規(guī)劃落地實(shí)施。在規(guī)劃起始階段就要重視城市內(nèi)澇治理，要將城市內(nèi)澇治理有關(guān)事項(xiàng)納入城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和建設(shè)管理的有關(guān)規(guī)劃中。要統(tǒng)籌排水設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，特別是要在尊重自然地理格局，保護(hù)山水林田湖草等自然調(diào)蓄空間的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格落實(shí)排水防澇設(shè)施、調(diào)蓄空間、雨水徑流和豎向管控要求。要依法劃定河湖管理范圍，保護(hù)城市河湖水系。編制內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)圖，探索劃定洪澇風(fēng)險(xiǎn)控制線和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。新城區(qū)建設(shè)要加強(qiáng)選址論證，合理布局城市功能，科學(xué)確定排水分區(qū)。

二是統(tǒng)籌做好設(shè)施日常維護(hù)和排水防澇應(yīng)急管理。堅(jiān)持平戰(zhàn)結(jié)合，做到“功夫在平時(shí)”，嚴(yán)格落實(shí)城市排水防澇設(shè)施巡查、維護(hù)、隱患排查制度和安全操作技術(shù)規(guī)程，確保汛前全面開展隱患排查和整治，加強(qiáng)對(duì)排水設(shè)施日常維護(hù)工作。要全面提升排水防澇應(yīng)急管理能力，完善優(yōu)化城市排水與內(nèi)澇防范相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)流域洪澇和自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警，并按職責(zé)及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布預(yù)警預(yù)報(bào)等動(dòng)態(tài)信息;完善物資儲(chǔ)備、安全管理制度及調(diào)用流程;加大城市防洪排澇知識(shí)宣傳教育力度。

三是統(tǒng)籌智慧化管理平臺(tái)和人才隊(duì)伍建設(shè)。更好發(fā)揮科技在城市內(nèi)澇治理中的作用，為內(nèi)澇治理插上“科技”的翅膀，切實(shí)加強(qiáng)氣象雨情預(yù)報(bào)、內(nèi)澇點(diǎn)監(jiān)測、設(shè)施運(yùn)行監(jiān)測、區(qū)域信息共享。建立流域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，著力加強(qiáng)跨地區(qū)河流水雨工情信息共享，并根據(jù)氣象預(yù)警信息科學(xué)合理及時(shí)做好相關(guān)預(yù)備工作。加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理智慧平臺(tái)建設(shè)，整合各部門防洪排澇管理相關(guān)信息，建立完善城市綜合管理信息平臺(tái)，積極推動(dòng)在易澇點(diǎn)按需布設(shè)必要的智能化感知終端設(shè)備。全面加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，建立專業(yè)隊(duì)伍或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)城市排水防澇設(shè)施運(yùn)行維護(hù)，加強(qiáng)排水應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化搶險(xiǎn)應(yīng)急演練，提升應(yīng)急搶險(xiǎn)能力;充分發(fā)揮專家團(tuán)隊(duì)在洪澇風(fēng)險(xiǎn)研判、規(guī)劃建設(shè)、應(yīng)急處置等方面的專業(yè)作用。

四、發(fā)揮多主體力量，確保城市內(nèi)澇治理取得實(shí)效

城市內(nèi)澇治理涉及政府、社會(huì)、居民等多方主體，既要發(fā)揮政府在內(nèi)澇治理中的主要作用，也要廣泛動(dòng)員社會(huì)各方力量，加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成多部門合作、多專業(yè)協(xié)同、各方面參與的社會(huì)共治格局。

一是城市政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任。城市內(nèi)澇治理需要整體協(xié)調(diào)推進(jìn)，構(gòu)建國家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、城市具體落實(shí)的管理體制。其中，落實(shí)城市政府主體責(zé)任至關(guān)重要。城市政府要統(tǒng)籌設(shè)施規(guī)劃建設(shè)管理，建立城市內(nèi)多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，健全有利于排水防澇系統(tǒng)化管理的工作制度。省級(jí)政府要加大對(duì)本省區(qū)城市內(nèi)澇治理的指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、支持和監(jiān)督，將內(nèi)澇治理工作納入政府工作績效考核體系。國務(wù)院有關(guān)部門要結(jié)合城市體檢評(píng)估等工作，及時(shí)跟蹤評(píng)估城市內(nèi)澇治理情況。

二是統(tǒng)籌做好項(xiàng)目謀劃和建設(shè)。把項(xiàng)目建設(shè)放在更加重要的位置，城市政府根據(jù)城市內(nèi)澇治理的總體安排和任務(wù)目標(biāo)，系統(tǒng)謀劃城市內(nèi)澇治理項(xiàng)目，扎實(shí)做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，加快開工建設(shè)一批重大項(xiàng)目。要結(jié)合審批制度改革，協(xié)調(diào)做好建設(shè)項(xiàng)目審批。統(tǒng)籌排水防澇設(shè)施建設(shè)與市政設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化工程布局和建設(shè)時(shí)序，推動(dòng)各類工程同步施工建設(shè)，避免反復(fù)開挖，切實(shí)將項(xiàng)目建設(shè)對(duì)城市運(yùn)行和居民生活的影響降到最小。

三是強(qiáng)化資金和用地要素保障。加強(qiáng)資金保障，將落實(shí)政府投入責(zé)任與吸引社會(huì)資本參與相結(jié)合。從加大中央預(yù)算內(nèi)投入、納入政府債券范圍、統(tǒng)籌城市建設(shè)維護(hù)資金等各類經(jīng)費(fèi)等方面，切實(shí)加大政府投入，提高資金使用效益。創(chuàng)新投融資機(jī)制，多渠道吸引各方面力量參與排水防澇設(shè)施投資、建設(shè)和專業(yè)化運(yùn)營管理。加大建設(shè)用地保障力度，將城市內(nèi)澇治理重大項(xiàng)目納入國家重大項(xiàng)目清單，將排水防澇設(shè)施用地供應(yīng)納入土地利用年度計(jì)劃，各城市在制定國土空間規(guī)劃中，要充分考慮城市防洪排澇建設(shè)用地需求，為相關(guān)設(shè)施建設(shè)預(yù)留用地空間。

（作者單位：國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）