公共數(shù)據(jù)精細(xì)化治理的浙江實踐

陳鵬宇

2021年是浙江省數(shù)字化改革元年。2月18日，浙江召開全省數(shù)字化改革大會，省委書記袁家軍強(qiáng)調(diào)，數(shù)字化改革要從整體上推動省域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和治理能力的質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，在根本上實現(xiàn)全省域整體智治、高效協(xié)同，努力成為“重要窗口”的重大標(biāo)志性成果。

數(shù)字化改革提出了“1+5+2”工作體系。其中，“1”即一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺，是實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨地區(qū)、跨部門、跨層級高效共享的承載設(shè)施?！?”即黨政機(jī)關(guān)整體智治、數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會和數(shù)字法治五大領(lǐng)域綜合應(yīng)用，離不開“1”的基礎(chǔ)性作用。

“2”即構(gòu)建理論體系和制度規(guī)范體系這兩套體系。

為不斷夯實省市縣三級公共數(shù)據(jù)平臺，充分釋放數(shù)據(jù)價值，浙江在公共數(shù)據(jù)精細(xì)化治理方面進(jìn)行了一系列理念創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新并取得明顯成效，有力支撐數(shù)字化改革走向縱深。

一、因數(shù)施策：浙江首創(chuàng)“GPS”分域管理

一般而言，公共數(shù)據(jù)平臺只是政府內(nèi)部數(shù)據(jù)共享體系的組成部分。它猶如一個數(shù)據(jù)“中介”——?dú)w集來自數(shù)源單位的數(shù)據(jù)，通過平臺共享給使用單位。

伴隨著數(shù)字化改革的實施加速，數(shù)據(jù)應(yīng)用的廣度、深度都發(fā)生了深刻變化，應(yīng)用創(chuàng)新的場景層出不窮，多樣化、個性化的數(shù)據(jù)需求不斷涌現(xiàn)。這些新變化，對數(shù)據(jù)供應(yīng)鏈提出了新期待、新要求。公共數(shù)據(jù)平臺過去那種將不同需求“混”在一起的、對象無差別的單一數(shù)據(jù)供給模式，已經(jīng)難以適應(yīng)新時期的需要。

為此，浙江主動求變，“因數(shù)施策”，對公共數(shù)據(jù)實施精細(xì)化管理，將公共數(shù)據(jù)平臺劃分為“GPS”三個不同的域，以滿足不同場景下的數(shù)據(jù)需求。

（一）劃分“G域”，滿足政府側(cè)內(nèi)部共享需求

“G域”即共享域，它僅提供政府內(nèi)部共享使用的公共數(shù)據(jù)。各級政府部門數(shù)據(jù)需求的多樣化、個性化，對數(shù)據(jù)供給提出了更高要求。

首先，數(shù)據(jù)使用單位的需求更加多樣。原先，公共數(shù)據(jù)平臺內(nèi)只按照業(yè)務(wù)職能部門分類而設(shè)置了不同的部門倉。隨著數(shù)據(jù)使用的深入，使用單位不再滿足于被動地從公共數(shù)據(jù)平臺調(diào)取數(shù)據(jù)，進(jìn)而希望能在平臺內(nèi)搭建一個個細(xì)分的專題數(shù)據(jù)庫，以實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的深度分析和應(yīng)用。

其次，政府內(nèi)部數(shù)據(jù)的縱向共享，要求公共數(shù)據(jù)平臺采用多層多域的細(xì)分管理模式?！岸鄬印奔磳崿F(xiàn)省市縣三級數(shù)據(jù)的高效歸集、回流，“多域”即區(qū)分并滿足不同市縣、不同部門的數(shù)據(jù)需求。如此一來，省市縣三級的數(shù)據(jù)完整性均得到了提高，有利于激活不同層級、不同部門的應(yīng)用創(chuàng)新積極性。

總之，政府側(cè)的需求變高了，是劃分“G域”的原因。

（二）劃分“S域”，滿足社會側(cè)開放融合需求

有別于“G域”滿足了政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)需求，“S域”滿足的是公共數(shù)據(jù)面向社會的開放和融合需求。

公共數(shù)據(jù)平臺不僅要為政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用提供支撐，還要為社會化應(yīng)用提供支撐。但是，公共數(shù)據(jù)在政府內(nèi)部和面向社會使用是兩種截然不同的場景，尤其是后者還涉及復(fù)雜的數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)融合問題，數(shù)據(jù)管理的制度流程、安全規(guī)范存在巨大差異，政府內(nèi)部數(shù)據(jù)的共享體系無法為數(shù)據(jù)開放提供支撐。面對新的場景需求，有必要在公共數(shù)據(jù)平臺中開辟出一塊新的“S域”，為公共數(shù)據(jù)的開放和融合提供一個安全、好用的環(huán)境。

“S域”中的數(shù)據(jù)分為三類：一是可公開的數(shù)據(jù)，二是受限開放數(shù)據(jù)，三是為滿足融合應(yīng)用而導(dǎo)入的社會數(shù)據(jù)。從這個角度看，“S域”搭建了政府公共數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)的融合的橋梁。

（三）設(shè)置“P域”，實施數(shù)據(jù)治理

“G域”和“S域”分別滿足了政府側(cè)、社會側(cè)的數(shù)據(jù)需求。而源源不斷地為這兩個域提供數(shù)據(jù)的，則是公共數(shù)據(jù)平臺的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)域即“P域”。

原先，公共數(shù)據(jù)從數(shù)源單位歸集到公共數(shù)據(jù)平臺后，共享給了使用單位。但是，共享數(shù)據(jù)質(zhì)量如何，能否滿足使用需求？這些問題常不得而知。“P域”為實施數(shù)據(jù)治理提供了空間，為解決數(shù)據(jù)完整性、時效性、準(zhǔn)確性等數(shù)據(jù)質(zhì)量問題創(chuàng)造了條件。

公共數(shù)據(jù)平臺實施“GPS”分域管理，是浙江在數(shù)據(jù)管理探索實踐中的首創(chuàng)?！耙驍?shù)施策”的結(jié)果，是平臺更能精準(zhǔn)地滿足不同需求?！癎PS”三個域各有分工、各有側(cè)重：“G域”滿足了政府內(nèi)部多樣化的數(shù)據(jù)需求，為省市縣數(shù)據(jù)縱向貫通提供了載體;“S域”保障了公共數(shù)據(jù)安全地開放和融合;“P域”為提升數(shù)據(jù)質(zhì)量、精細(xì)化治理數(shù)據(jù)提供了載體。

二、多點(diǎn)發(fā)力：浙江公共數(shù)據(jù)治理顯成效

以公共數(shù)據(jù)平臺“GPS”分域管理為基礎(chǔ)，浙江又圍繞數(shù)據(jù)精細(xì)化治理、數(shù)據(jù)高效利用方面發(fā)力。通過“數(shù)據(jù)高鐵”、數(shù)據(jù)回流和數(shù)據(jù)開放等舉措，有力提升數(shù)據(jù)歸集效率，滿足各級部門的數(shù)據(jù)需求，充分釋放公共數(shù)據(jù)的價值。

（一）數(shù)據(jù)高鐵提升數(shù)據(jù)歸集效率

當(dāng)前，浙江不少地方已經(jīng)用“數(shù)據(jù)跑路”代替“群眾跑腿”。但是，如果數(shù)據(jù)本身“跑”得不夠快，會發(fā)生什么？我們曾在實際調(diào)研碰到一個真實案例：浙江臺州一對夫妻在民政局登記結(jié)婚一周后，去公積金中心辦理公積金貸款，卻被告知暫時查不到結(jié)婚數(shù)據(jù)，無法辦理貸款。究其原因，可能是登記在民政系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，未及時共享到公積金系統(tǒng)所致。

數(shù)據(jù)從“娘家”到“婆家”要翻山越嶺，數(shù)據(jù)共享不及時、數(shù)據(jù)丟失成為棘手挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)從數(shù)源單位到使用單位，不僅慢得像坐“綠皮火車”，而且整個過程如同“黑盒子”。一條數(shù)據(jù)在傳輸時平均要中轉(zhuǎn)六七次，任何一個環(huán)節(jié)出故障都會導(dǎo)致數(shù)據(jù)錯誤或丟失。

為從根本解決上述問題，2020年浙江啟動了“數(shù)據(jù)高鐵”建設(shè)。數(shù)據(jù)高鐵消除了數(shù)據(jù)供應(yīng)鏈中間環(huán)節(jié)，讓數(shù)據(jù)從“起點(diǎn)站”直達(dá)“終點(diǎn)站”，保障數(shù)據(jù)供應(yīng)一條不漏、一條不差，實現(xiàn)秒級、分鐘級的數(shù)據(jù)更新。

“數(shù)據(jù)高鐵”是對數(shù)據(jù)供應(yīng)鏈的一次重塑。原來，數(shù)據(jù)歸集鏈路是從數(shù)源單位逐級“推”到公共數(shù)據(jù)平臺，越到下游越難把關(guān)，出現(xiàn)問題時易推諉扯皮。如今，數(shù)據(jù)高鐵直通數(shù)源，需求側(cè)可直接從數(shù)源單位“拉”數(shù)據(jù)，權(quán)責(zé)簡單明了，實現(xiàn)全鏈路數(shù)據(jù)可量化、問題可定位、責(zé)任可追溯。截至目前，浙江已經(jīng)開行了36條數(shù)據(jù)高鐵，“發(fā)車”8億多次，建成了覆蓋全省的數(shù)據(jù)資源實時調(diào)度的網(wǎng)絡(luò)。

（二）數(shù)據(jù)回流滿足基層數(shù)據(jù)需求

數(shù)據(jù)大規(guī)模歸集到省或市公共數(shù)據(jù)平臺后，還面臨一個問題——基層的數(shù)據(jù)完整性受影響。為解決該問題，浙江實施了“數(shù)據(jù)回流”。

數(shù)據(jù)回流是一種自上而下、批量回流的數(shù)據(jù)共享模式，具體而言，是基于數(shù)據(jù)分域管理機(jī)制，將歸集于省公共數(shù)據(jù)平臺的地域數(shù)據(jù)分批次回流共享至市縣公共數(shù)據(jù)平臺，以提高市縣公共數(shù)據(jù)的完整度。浙江在推行數(shù)據(jù)回流工作之初，曾形象地描述為“數(shù)據(jù)回家”。

數(shù)據(jù)回流的操作路徑是：各地市在省公共數(shù)據(jù)平臺上建設(shè)數(shù)據(jù)倉，從而共享省平臺數(shù)據(jù)。各地市在省平臺上獲得的一塊供自己使用的空間，可稱之為“數(shù)據(jù)飛地”。

以衢州為例，衢州市為了調(diào)用省平臺的數(shù)據(jù)，在省平臺上建設(shè)“數(shù)據(jù)飛地”。該“數(shù)據(jù)飛地”相當(dāng)于快遞中轉(zhuǎn)站，省平臺把要寄的包裹（數(shù)據(jù)）批量放到快遞中轉(zhuǎn)站（數(shù)據(jù)飛地），再寄回衢州分發(fā)到客戶（數(shù)據(jù)使用單位）。衢州“數(shù)據(jù)飛地”與當(dāng)?shù)毓矓?shù)據(jù)平臺互通，衢州也可將本地數(shù)據(jù)傳輸至“數(shù)據(jù)飛地”并進(jìn)行數(shù)據(jù)采集任務(wù)配置、數(shù)據(jù)加工。這樣，市本級數(shù)據(jù)又和省平臺數(shù)據(jù)做了一次融合。同理，衢州市下屬的柯城、開化、龍游等均可到衢州市公共數(shù)據(jù)平臺建“數(shù)據(jù)飛地”，實現(xiàn)市域的數(shù)據(jù)融合。

數(shù)據(jù)回流很好地滿足了市縣基層的數(shù)據(jù)需求，激活了基層的應(yīng)用創(chuàng)新活力。截至目前，浙江省公共數(shù)據(jù)平臺已向11個設(shè)區(qū)市市級平臺回流220個類、累計7.12億條數(shù)據(jù)，同期省大數(shù)據(jù)局指導(dǎo)各地市按需開展數(shù)據(jù)向縣級平臺回流工作。

（三）推動公共數(shù)據(jù)面向社會開放

數(shù)據(jù)開放圍繞“GPS”中的“S域”展開。將公共數(shù)據(jù)開放給社會使用，是推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放和應(yīng)用創(chuàng)新，賦能經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的手段。浙江在數(shù)據(jù)開放方面起步早、成效多。截至目前，浙江省已開放公共數(shù)據(jù)集近2萬個、數(shù)據(jù)項超9萬個。

為更好地推動數(shù)據(jù)開放，浙江在制度建設(shè)、技術(shù)應(yīng)用、服務(wù)支撐等方面進(jìn)行了系統(tǒng)實踐。

首先，完善配套制度。2020年8月1日，《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》實施，它是全國首部省域公共數(shù)據(jù)開放“立法”，提出了數(shù)據(jù)分類分級開放的要求。今年，浙江正在加快制訂《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》，進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)共享和開放制度。

其次，突出技術(shù)應(yīng)用。浙江在省公共數(shù)據(jù)平臺上，基于“S域”開發(fā)了數(shù)據(jù)“開放域”系統(tǒng)，讓數(shù)據(jù)在脫敏環(huán)境下，以“可用不可見”的方式，支撐政府公共數(shù)據(jù)安全、合規(guī)地向社會開放，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)的融合應(yīng)用。

再次，強(qiáng)化服務(wù)支撐。繼去年舉辦首屆大賽后，2021浙江數(shù)據(jù)開放創(chuàng)新應(yīng)用大賽已鳴鑼開賽，大賽以“助力改革·賦能創(chuàng)新·智繪未來”為主題，設(shè)置了數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會和鄉(xiāng)村振興等七大賽題，目前正在報名階段。此外，2020年成立的浙江省數(shù)字創(chuàng)新實踐基地，則是一個集孵化、開發(fā)、交流、培訓(xùn)等于一體的眾創(chuàng)平臺。

三、展望未來：“數(shù)據(jù)溫飽”到“數(shù)據(jù)小康”升級數(shù)據(jù)提質(zhì)

以2021年2月18日正式啟動的浙江全域數(shù)字化改革為界，可以將浙江省公共數(shù)據(jù)平臺建設(shè)可分為兩個階段。

第一階段，數(shù)字化改革啟動前，初步解決了公共數(shù)據(jù)的流通性問題。通過跨地區(qū)、跨部門、跨層級共享，讓各地政府部門有數(shù)可用。如果將數(shù)源單位（上游）、公共數(shù)據(jù)平臺（中游）和使用單位（下游）的數(shù)據(jù)流通鏈路看成一條“河流”，那么河流的上、中、下游均“有水可喝”，基本實現(xiàn)“數(shù)據(jù)溫飽”。

第二階段， 數(shù)字化改革啟動后，公共數(shù)據(jù)的主要矛盾從解決數(shù)據(jù)流通性轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘龜?shù)據(jù)質(zhì)量。僅實現(xiàn)“數(shù)據(jù)溫飽”已不能滿足需求——上、中、下游除了關(guān)注是否有水可喝， 更關(guān)注水質(zhì)的優(yōu)劣——數(shù)據(jù)不僅要有，而且要可用，更要好用、易用。這對公共數(shù)據(jù)的時效性、準(zhǔn)確性等要求更高，數(shù)據(jù)提質(zhì)成為普遍需求，“數(shù)據(jù)小康”的實現(xiàn)勢在必行。

提升公共數(shù)據(jù)質(zhì)量，是一個上、中、下游合力參與數(shù)據(jù)治理的過程。放眼未來，數(shù)據(jù)提質(zhì)需要以下兩個抓手。

（一）設(shè)置數(shù)據(jù)質(zhì)量認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

實際的使用場景，是檢驗公共數(shù)據(jù)質(zhì)量的試金石。為保證公共數(shù)據(jù)的質(zhì)量，需要有一整套的評定認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)并動態(tài)、持續(xù)監(jiān)管。這套標(biāo)準(zhǔn)不僅要考慮數(shù)據(jù)產(chǎn)生的規(guī)則，還有考慮數(shù)據(jù)的使用需求。例如，人口的性別，不能有男、女之外的取值;公民新版身份證號碼必須是18位，位數(shù)多或少意味著數(shù)據(jù)質(zhì)量不過關(guān)。

理想的狀態(tài)是，上游的數(shù)源單位在提供數(shù)據(jù)的時候需附帶一份“自測報告”，中游的公共數(shù)據(jù)平臺需提供一份“檢測報告”，下游的使用單位在接收到數(shù)據(jù)后需提供一份“驗收報告”。由此一來，數(shù)據(jù)共享的上、中、下游對數(shù)據(jù)質(zhì)量層層把關(guān)，形成質(zhì)量管理閉環(huán)。

（二）為公共數(shù)據(jù)打“質(zhì)量分”

數(shù)據(jù)質(zhì)量究竟如何，可以通過“質(zhì)量分”來體現(xiàn)。高質(zhì)量是數(shù)據(jù)應(yīng)該是真實的、準(zhǔn)確的、鮮活的、完整的。因此，數(shù)據(jù)的質(zhì)量分也至少應(yīng)該將這些特點(diǎn)納入評估的范疇。

例如，某一類本應(yīng)按天更新的數(shù)據(jù)，有次過了3天才恢復(fù)更新，影響了數(shù)據(jù)的鮮活度，就需要扣除相應(yīng)的分值。再如，一個名為“浙江省近5年婚姻登記數(shù)據(jù)”數(shù)據(jù)集，既缺失了臺州市數(shù)據(jù)又不包含寧波市3年以前的數(shù)據(jù)，那么該數(shù)據(jù)集的質(zhì)量分就不及格。

建議政府賦予大數(shù)據(jù)主管部門以數(shù)據(jù)“質(zhì)量分”的打分權(quán)限和數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管的職能。類似市場監(jiān)管局，打造專業(yè)的數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管部門。同時，將數(shù)據(jù)質(zhì)量分納入政府部門的考核體系中，實行質(zhì)量分“晾曬”，鞭策政府內(nèi)部各數(shù)源單位從源頭關(guān)注并保障數(shù)據(jù)質(zhì)量。

數(shù)據(jù)質(zhì)量認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和“質(zhì)量分”，組成了數(shù)據(jù)質(zhì)量管理和保障的兩個抓手。猶如政府對河流的管理，將水質(zhì)劃分為Ⅰ-Ⅴ類標(biāo)準(zhǔn)并實施監(jiān)測，以促進(jìn)污水防控、提升水質(zhì)，實施數(shù)據(jù)質(zhì)量認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和打“質(zhì)量分”，也將有效促進(jìn)數(shù)據(jù)質(zhì)量提升。這樣，一些高頻高質(zhì)的數(shù)據(jù)將被篩選出來，數(shù)源單位的數(shù)據(jù)供給模式也將從過去發(fā)現(xiàn)問題后進(jìn)行整改，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥乇Ｕ蠑?shù)據(jù)質(zhì)量。

經(jīng)過持續(xù)的公共數(shù)據(jù)精細(xì)化治理，數(shù)據(jù)質(zhì)量得到逐步提升，數(shù)據(jù)供應(yīng)鏈將被錘煉得更強(qiáng)。

四、結(jié)語

當(dāng)前，公共數(shù)據(jù)使用場景愈加復(fù)雜，對數(shù)據(jù)進(jìn)行精細(xì)化治理成為必然趨勢。浙江已經(jīng)形成的一整套的數(shù)據(jù)治理理念和方法，不僅有力地支撐了正在進(jìn)行的數(shù)字化改革，對其他地方的公共數(shù)據(jù)治理也具有借鑒意義。