基于內(nèi)涵式發(fā)展的高校財(cái)政資金績效管理體系研究
——以T大學(xué)為例

梁 倩， 古 瑤， 吳迎新

（天津大學(xué)財(cái)務(wù)處， 天津 300072）

隨著我國教育事業(yè)改革的不斷推進(jìn)，走內(nèi)涵式發(fā)展道路是中國特色社會(huì)主義高等教育發(fā)展的必然趨勢，高校財(cái)政資金績效管理體系也應(yīng)該隨著新時(shí)代的要求進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，在具體指標(biāo)選取和運(yùn)用上也應(yīng)該根據(jù)不同高校的實(shí)際情況進(jìn)行區(qū)別，以保持績效評(píng)價(jià)的科學(xué)性和靈活性。通過有效的績效管理評(píng)價(jià)機(jī)制，來適應(yīng)高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展要求，切實(shí)保證財(cái)政資金發(fā)揮最大效益。

一、 建立高校財(cái)政資金績效管理體系的必要性

1. 高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的需要

內(nèi)涵式發(fā)展與“外延式發(fā)展”相對(duì)，通常是指高等教育通過挖掘原有學(xué)校潛力，利用其校舍、設(shè)備、師資等已有條件，實(shí)現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)大和發(fā)展。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確提出，要加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，強(qiáng)化高等教育的內(nèi)涵建設(shè)，是構(gòu)建教育體系現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)[1]。財(cái)政資金撥款作為高等教育資金的主要來源，傳統(tǒng)的管理模式已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)階段高校發(fā)展的需要，應(yīng)深入推進(jìn)績效管理體系創(chuàng)新，為內(nèi)涵式發(fā)展提供動(dòng)力和保障，提升高等教育的質(zhì)量。

2. 高校資源優(yōu)化配置的需要

近年來，國家對(duì)高等教育的投入力度不斷加大，卻忽視了跟蹤管理教育經(jīng)費(fèi)的使用質(zhì)量及后期資金使用的產(chǎn)出效果。完善的績效評(píng)價(jià)體系有助于高校逐步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“重分配、輕管理”理念，通過一定的績效評(píng)價(jià)方法與績效評(píng)價(jià)制度，把評(píng)價(jià)結(jié)果作為高校財(cái)政資金的分配依據(jù)[2]，進(jìn)一步強(qiáng)化目標(biāo)管理并注重結(jié)果應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)高校資源的優(yōu)化配置。

3. 人民群眾對(duì)高等教育的需要

2019年，我國高等教育毛入學(xué)率已經(jīng)達(dá)到51.6%，在校總?cè)藬?shù)已經(jīng)達(dá)到4 002萬，我國高等教育發(fā)展的主要矛盾由總量性矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，目前應(yīng)更加關(guān)注優(yōu)質(zhì)高等教育滿足個(gè)性化和多樣化的需求。要解決這些矛盾，需要建立一個(gè)與國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)及創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)相適應(yīng)、相促進(jìn)的高等教育體系，實(shí)現(xiàn)教育資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的資源配置[3]。通過構(gòu)建有效的資金績效管理體系，結(jié)合各高校地區(qū)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及專業(yè)特點(diǎn)等內(nèi)容，為學(xué)生、教職工、政府、企業(yè)以及社會(huì)公眾提供參考依據(jù)[4]，滿足人民群眾對(duì)高等教育的需求。

二、 T大學(xué)財(cái)政資金管理現(xiàn)狀

T大學(xué)是教育部直屬國家重點(diǎn)大學(xué)，長期以來，經(jīng)過全校師生的不懈努力，已初步形成了“強(qiáng)工、厚理、振文、興醫(yī)”的綜合性學(xué)科布局，在制度、教學(xué)、科研和服務(wù)社會(huì)等方面都發(fā)揮著示范性作用，其歷史演變過程也代表了我國高等教育的政策和走向[5]。由于T大學(xué)在新校區(qū)建設(shè)等多方面的原因，近年來整體財(cái)力略微有些緊張，這就需要通過整合現(xiàn)有資源集中力量辦大事，這也符合我國高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的要求，因此T大學(xué)的財(cái)政資金績效管理體系對(duì)其他高校也具有一定的示范作用。

1. T大學(xué)財(cái)政資金類別

從T大學(xué)公布的預(yù)算來看，財(cái)政撥款是學(xué)校的主要資金來源。T大學(xué)財(cái)政撥款收入類別如圖1所示。

圖1 T大學(xué)財(cái)政資金收入分類

2. T大學(xué)財(cái)政資金收支情況

T大學(xué)2015—2019年度財(cái)政撥款收支情況如圖2所示?？梢钥闯?，T大學(xué)5年來堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)，保持較高的支出強(qiáng)度，財(cái)政收支運(yùn)行情況良好。

圖2 T大學(xué)2015—2019年度財(cái)政收支情況

3. T大學(xué)財(cái)政資金管理情況

T大學(xué)把不同用途的財(cái)政資金按照歸口管理要求，由各歸口管理部門組織項(xiàng)目申報(bào)、論證、評(píng)審等，具體項(xiàng)目分類及歸口管理部門如表1所示。

德國位于歐洲西部，是一個(gè)由16個(gè)州組成的聯(lián)邦共和國，國土面積3.57×105km2，人口8.076 75×107人。德國是高度發(fā)達(dá)的工業(yè)國家，全球八大工業(yè)國之一。農(nóng)業(yè)也非常發(fā)達(dá)，機(jī)械化程度較高。20世紀(jì)70年代德國環(huán)境問題最為突出，認(rèn)識(shí)到簡單的垃圾末端處理并不能從根本上解決問題，資源回收和再利用有極其重要的意義，便開始試圖解決垃圾減量和再利用問題。

表1 T大學(xué)財(cái)政資金項(xiàng)目分類及管理部門

為了更好地管理好財(cái)政資金，T大學(xué)相繼出臺(tái)了《T大學(xué)中央高校建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)財(cái)政資金財(cái)務(wù)管理辦法》《T大學(xué)中央高校改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)管理辦法》《T大學(xué)教育教學(xué)改革財(cái)政資金財(cái)務(wù)管理辦法》等一系列文件，規(guī)范學(xué)校財(cái)政資金的管理使用。

4. T大學(xué)財(cái)政資金績效管理存在的問題

2014年T大學(xué)新校區(qū)建設(shè)運(yùn)行以來，學(xué)校的運(yùn)行維護(hù)類支出（主要包括日常辦公、水電氣暖、物業(yè)安保、維護(hù)修繕、交通差旅和會(huì)議培訓(xùn)等）大幅增長，2014年支出的費(fèi)用為4.62億元，2019年達(dá)到11.04億元。雙校區(qū)運(yùn)行成本的提高以及老校區(qū)大量修繕工程的實(shí)施導(dǎo)致學(xué)校財(cái)務(wù)狀況比較緊張。在此背景之下，本研究圍繞“財(cái)政資金績效管理體系”這個(gè)主題，成立了專題調(diào)研小組，采取普遍調(diào)研、重點(diǎn)調(diào)研和實(shí)地走訪相結(jié)合的方式，對(duì)學(xué)校各院級(jí)單位進(jìn)行了全面排查和走訪調(diào)研，反映的意見和問題歸納如下。

（1） 學(xué)校資源分配存在不平衡不均衡情況。調(diào)研過程中，存在著實(shí)力強(qiáng)的學(xué)科團(tuán)隊(duì)經(jīng)費(fèi)越來越多，而對(duì)青年教師的經(jīng)費(fèi)支持力度不夠。有些跨學(xué)院或跨學(xué)科交叉人員在各學(xué)院及各學(xué)科均有經(jīng)費(fèi)支持，造成經(jīng)費(fèi)分配不均衡。另外，學(xué)校存在公房分配、利用不均衡的現(xiàn)象，比如有些樓還有閑置的實(shí)驗(yàn)室或辦公室，但有些實(shí)驗(yàn)室卻擠了多名研究生。有些學(xué)院辦公比較擁擠，而有些學(xué)院教師卻都有獨(dú)立的辦公室。

（2） 學(xué)校人員、公用經(jīng)費(fèi)成本分擔(dān)機(jī)制不健全。目前，學(xué)校的人員工資、津貼補(bǔ)貼、績效津貼以及五險(xiǎn)一金等人力成本基本上由學(xué)校綜合預(yù)算統(tǒng)一負(fù)擔(dān)，沒有形成校、院、課題組的良好分?jǐn)倷C(jī)制。學(xué)校的水電費(fèi)用和物業(yè)費(fèi)用大部分由學(xué)校綜合預(yù)算統(tǒng)一負(fù)擔(dān)，尚未建立完備的分?jǐn)倷C(jī)制。

（3） 學(xué)校財(cái)政資金使用效率不高。調(diào)研過程中有老師反映，由于雙一流學(xué)科經(jīng)費(fèi)、基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)等存在下?lián)軙r(shí)間晚、執(zhí)行節(jié)點(diǎn)近，存在突擊花錢的現(xiàn)象，造成部分儀器設(shè)備重復(fù)購買的情況時(shí)有發(fā)生。有些項(xiàng)目由于在前期規(guī)劃時(shí)考慮不全面、論證不充分，造成后期實(shí)際使用功能不匹配的情況。

三、 探索T大學(xué)財(cái)政資金績效管理體系的建立

T大學(xué)財(cái)政資金績效管理體系的建立，一方面可以平衡好院級(jí)單位資源分配不均的情況，引導(dǎo)學(xué)校把有限的資源向效益更高的單位傾斜，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)教學(xué)科研人員的工作積極性，提高財(cái)政資金的使用效率[6]，實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)涵式發(fā)展。另一方面，科學(xué)的績效考核體系能夠推進(jìn)高校管理體系改革，落實(shí)高校育人職能，不斷滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的期盼。

1. 平衡計(jì)分卡

平衡計(jì)分卡（balanced score card，BSC）是20世紀(jì)末由Robert Kaplan和David Norton創(chuàng)建的“未來組織績效衡量方法”，主要從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)營、學(xué)習(xí)與成長四個(gè)維度衡量制定的指標(biāo)和目標(biāo)值，也是目前最常見的績效考核方式之一。高校財(cái)務(wù)績效評(píng)價(jià)的影響因素眾多，利用平衡計(jì)分卡理論，可以將繁雜的指標(biāo)進(jìn)行歸類，從四個(gè)維度將財(cái)政績效的影響特征值作為績效評(píng)價(jià)體系權(quán)重設(shè)計(jì)的主要依據(jù)[7]，并以此為基礎(chǔ)提高學(xué)校財(cái)政資金管理水平，保障學(xué)校可持續(xù)發(fā)展。

2. 平衡計(jì)分卡下的T大學(xué)財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

表2 T大學(xué)財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)體系指標(biāo)構(gòu)成

財(cái)務(wù)維度體現(xiàn)高校整體財(cái)務(wù)運(yùn)行情況，包括高校財(cái)政資金的撥付情況、到位情況和執(zhí)行情況等，反映高校財(cái)政資金是否可以滿足學(xué)校正常運(yùn)行。

利益相關(guān)者維度是一個(gè)眾多利益相關(guān)者共同參與、協(xié)同治理的過程[8]。通過選取就業(yè)率、生均論文數(shù)等指標(biāo)，體現(xiàn)利益相關(guān)者對(duì)高校的滿意度。

內(nèi)部運(yùn)營維度體現(xiàn)高校資源配置情況，選取校舍、實(shí)驗(yàn)室等資源利用率、生師比、師均財(cái)政資金及業(yè)務(wù)流程內(nèi)部控制建設(shè)指標(biāo)，反映高校財(cái)政資金情況以及高校內(nèi)部管理是否能夠保證財(cái)政資金的合理使用。

學(xué)習(xí)與成長維度是選取專任教師高層次人才結(jié)構(gòu)、教師培訓(xùn)費(fèi)用等指標(biāo)，能夠體現(xiàn)高校師資隊(duì)伍水平，反映高校一定時(shí)期內(nèi)教育質(zhì)量、學(xué)術(shù)水平和學(xué)生素質(zhì)高低的指標(biāo)。

（2） 指標(biāo)權(quán)重。各類績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重直接影響著績效評(píng)價(jià)結(jié)果，因此確定各類指標(biāo)合適的權(quán)重對(duì)于績效評(píng)價(jià)體系的準(zhǔn)確性至關(guān)重要。

本文選擇專家訪談法對(duì)一級(jí)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行計(jì)算。選取T大學(xué)20名專業(yè)人員進(jìn)行訪談，其中包括財(cái)務(wù)工作人員、財(cái)政資金歸口管理部門工作人員、財(cái)政資金績效管理活動(dòng)相關(guān)的專任教師及科研助理等，分別對(duì)財(cái)務(wù)維度、利益相關(guān)者維度、內(nèi)部運(yùn)營維度和學(xué)習(xí)與成長維度四個(gè)一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行評(píng)價(jià)。以上選取的訪談對(duì)象均直接或間接從事、參與或使用T大學(xué)的相關(guān)財(cái)政資金，了解本校財(cái)政資金的整體狀況。為計(jì)算簡便起見，選取平均數(shù)作為最終權(quán)重，計(jì)算公式為

得到一級(jí)指標(biāo)權(quán)重分別為

根據(jù)序關(guān)系分析法（G1法）確定二級(jí)指標(biāo)權(quán)重，計(jì)算得出財(cái)務(wù)維度、利益相關(guān)者維度、內(nèi)部運(yùn)營維度、學(xué)習(xí)與成長維度的指標(biāo)權(quán)重分別為

再將一級(jí)指標(biāo)權(quán)重和二級(jí)指標(biāo)權(quán)重相結(jié)合，計(jì)算二級(jí)指標(biāo)的最終權(quán)重。

同理計(jì)算其他二級(jí)指標(biāo)權(quán)重，最終權(quán)重結(jié)果為

3. 確定T大學(xué)財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)體系

綜合上述指標(biāo)與權(quán)重計(jì)算結(jié)果，確定T大學(xué)財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)體系如表3所示。

表3 T大學(xué)財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)體系

四、 結(jié)論與建議

綜上所述，我國高校對(duì)財(cái)政資金績效管理體系的研究還處于探索階段。目前，績效評(píng)價(jià)體系的四個(gè)維度按照權(quán)重大小的排序依次為：財(cái)務(wù)維度（37.51%）>利益相關(guān)者維度（24.32%）>內(nèi)部運(yùn)營維度（22.43%）>學(xué)習(xí)與成長維度（15.74%）。因此，高校在關(guān)注財(cái)務(wù)維度的同時(shí)，也要注重對(duì)利益相關(guān)者維度、內(nèi)部運(yùn)營維度的考察。從總權(quán)重來看，財(cái)政收入增長率（12.01%）、自籌收入占比（10.36%）、財(cái)政資金執(zhí)行率（8.02%）等指標(biāo)是評(píng)價(jià)高校發(fā)展應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。

1. 艱苦奮斗勤儉節(jié)約，牢固樹立過“緊日子”的思想

基于上文的分析，財(cái)務(wù)維度（37.51%）是財(cái)政資金績效管理的重點(diǎn)，財(cái)政收入增長率（12.01%）反映了財(cái)政資金的增長情況。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次對(duì)發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗、厲行勤儉節(jié)約作出重要指示，特別是面對(duì)新冠肺炎疫情給中國經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)帶來的不利影響，近期政府財(cái)政收支矛盾將進(jìn)一步加大。因此，高校要時(shí)刻保持憂患意識(shí)，深刻認(rèn)識(shí)在新時(shí)代堅(jiān)持艱苦奮斗、勤儉節(jié)約思想的重要意義，打牢過“緊日子”的思想基礎(chǔ)[9]。

2. 發(fā)展才是硬道理，努力擴(kuò)大學(xué)校收入規(guī)模

自籌收入占比（10.36%）是評(píng)價(jià)高校發(fā)展的重要指標(biāo)之一。擴(kuò)大學(xué)校收入規(guī)模，一方面要不斷深化落實(shí)“放管服”，充分發(fā)揮學(xué)校的科技優(yōu)勢、人才優(yōu)勢，進(jìn)一步激發(fā)科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力[10]，推動(dòng)學(xué)?？蒲薪?jīng)費(fèi)的大幅增長。另一方面，要不斷拓寬辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源，積極爭取國內(nèi)外、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的支持與資助，引導(dǎo)社會(huì)力量捐贈(zèng)支持辦學(xué)，從而獲得更多的社會(huì)捐贈(zèng)、校友捐贈(zèng)。

3. 加強(qiáng)預(yù)算管理，穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)政資金執(zhí)行進(jìn)度

財(cái)政資金執(zhí)行率（8.02%）反映財(cái)政資金的預(yù)算完成情況，需要從財(cái)政資金的撥付情況、到位情況和執(zhí)行情況全面考量，比率越高說明資金使用率越高，資金管理更合理。加強(qiáng)預(yù)算管理，一方面要細(xì)化預(yù)算編制，對(duì)跨年度的預(yù)算項(xiàng)目要提前做好規(guī)劃，減少預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。另一方面要優(yōu)化資金撥付流程，減少中間環(huán)節(jié)，改進(jìn)學(xué)校各歸口管理部門扎堆撥付資金的現(xiàn)象，延長資金實(shí)際執(zhí)行時(shí)間，提高財(cái)政資金執(zhí)行率。

4. 合理分配資源，提高資金投入產(chǎn)出效益

資源利用率（7.78%）反映總權(quán)重較大，要引起重點(diǎn)關(guān)注。內(nèi)涵式發(fā)展下的高校要牢固樹立成本效益的理念，提高辦學(xué)資源的分配與使用效率。一方面要不斷推進(jìn)財(cái)務(wù)管理工作改革，使權(quán)限下放，逐步建立以學(xué)院為實(shí)體的預(yù)算分配及管理模式，創(chuàng)新學(xué)院預(yù)算使用與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)學(xué)院參與學(xué)校目標(biāo)建設(shè)與成本核算工作的積極性。另一方面要強(qiáng)化成本核算，如適時(shí)開展學(xué)院等二級(jí)單位學(xué)校人員、公用經(jīng)費(fèi)的成本分?jǐn)偣ぷ鳎茖W(xué)的服務(wù)學(xué)校項(xiàng)目取舍、資產(chǎn)購置等決策事項(xiàng)，引導(dǎo)學(xué)校資源向成本效益較高的領(lǐng)域配置。同時(shí)，要進(jìn)一步做好學(xué)校在水、電、氣、暖、物業(yè)、公房等方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分析工作，為做好精細(xì)化管理打好基礎(chǔ)，努力做到“花錢必問效”，讓每一分錢花出效益，讓有限的財(cái)政資金發(fā)揮最大作用。

5. 提高教學(xué)水平，建設(shè)結(jié)構(gòu)合理的師資隊(duì)伍

教師隊(duì)伍是決定教育質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從生師比（4.60%）、專任教師高層次人才結(jié)構(gòu)比（3.41%）、教師培訓(xùn)費(fèi)用（5.69%）、專任教師正高職稱結(jié)構(gòu)比（2.93%）等指標(biāo)可以發(fā)現(xiàn)，高水平的師資隊(duì)伍在績效評(píng)價(jià)體系中作用明顯，大學(xué)教師不僅在課堂上直接教授學(xué)生知識(shí)，其自身的治學(xué)精神和治學(xué)態(tài)度也潛移默化影響學(xué)生的世界觀和人生觀[11]。因此，要加強(qiáng)對(duì)教師隊(duì)伍的培訓(xùn)，建立素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)合理的高層次師資隊(duì)伍是推進(jìn)高校內(nèi)涵式發(fā)展的根本保障。