“市場+”模式下礦業(yè)廢棄地生態(tài)轉型路徑探索
——以天津市薊州區(qū)礦山綜合治理為例

張 璐， 褚俊民

（1. 天津大學建筑學院， 天津 300072； 2. 天津市城市規(guī)劃設計研究總院有限公司， 天津 300190）

據中國地質調查局“全國礦產資源開發(fā)環(huán)境遙感監(jiān)測”數(shù)據顯示，截至2018年底，全國礦山開采占用損毀土地約360萬公頃[1]。開展礦山生態(tài)修復工作，既是生態(tài)文明建設的具體要求，更是踐行“兩山理論”、實現(xiàn)山水城市轉型發(fā)展的重要舉措。2010年《全國礦山地質環(huán)境保護與治理規(guī)劃》實施以來，中央及地方投入大量財政資金開展礦山地質環(huán)境治理工程。截至2014年底，全國累計治理恢復礦山地質環(huán)境約81萬公頃，投入治理資金901.8億元[2]。礦山地質環(huán)境治理歷史欠賬多、任務重，治理資金的大量缺口一直制約著我國礦山生態(tài)修復工作的進程，對地方政府造成了較大的財政負擔[3]。

為此，國家出臺了一系列政策解決治理資金難題。2005年，首批國家礦山公園建設開啟了礦山環(huán)境治理的旅游化運作模式，至今累計授予國家礦山公園資格88個，但建成開園率不足40%[2]。2017年，礦山環(huán)境治理恢復基金制度頒布實施，力爭通過時間軸上的動態(tài)平衡解決保證金留存不足的問題[4]。2019年12月《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》提出，采取市場化運作模式實現(xiàn)廢棄采礦用地的資源化利用，為礦山生態(tài)修復帶來新的機遇。

在全面深化市場機制改革的宏觀背景下，市場作用的雙面性也不容忽視。以存量資源資本化為核心的市場化運作模式，在解決治理資金等經濟問題的同時，也使得這一過程面臨生態(tài)安全、社會公平等方面的挑戰(zhàn)。礦山生態(tài)修復在市場基礎上，需要多元化機制共同發(fā)力。傳統(tǒng)礦山生態(tài)修復研究多基于政府主導的建設模式，從保證金制度改革與恢復基金制度建立[4]、廢棄礦山治理的投資機制[5]、礦山地質環(huán)境恢復治理模式[6]等角度開展，忽略了市場環(huán)境的特殊性。因此，亟需開展市場機制作用下礦業(yè)廢棄地規(guī)劃、建設、管理的方法和政策研究，探索“市場+”模式下礦業(yè)廢棄地生態(tài)轉型的新路徑，實現(xiàn)礦山生態(tài)修復與區(qū)域社會經濟轉型的共贏。

一、 礦業(yè)廢棄地生態(tài)轉型的“市場+”模式

1. 礦業(yè)廢棄地的生態(tài)轉型

礦業(yè)廢棄地多位于城鄉(xiāng)交界地帶或獨立工礦地區(qū)，其內涵不僅包括礦山關停后遺留的山體創(chuàng)面及受礦山開采破壞亟需治理的區(qū)域，也包括附屬的工礦用地、生產加工設施及辦公生活空間。由于其所處的特殊環(huán)境及多元化的空間內涵，礦業(yè)廢棄地往往兼具生態(tài)、生產、生活的多重屬性。

傳統(tǒng)的礦山生態(tài)修復強調地質環(huán)境治理和綠化美化工程，棕地再生則強調土地資源的再開發(fā)、再利用[7]，各有側重、不可偏廢。生態(tài)文明建設尊重自然價值、注重以人為本，體現(xiàn)了環(huán)境與發(fā)展、生態(tài)與社會的辯證統(tǒng)一性[8]。礦業(yè)廢棄地的生態(tài)轉型，就是在生態(tài)文明建設背景下，礦山修復、礦地再生、礦業(yè)重構的協(xié)同作用過程。通過多規(guī)合一，統(tǒng)籌布局生態(tài)與建設空間，盤活存量工礦用地，優(yōu)化產業(yè)結構與布局，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展[9]。

2. 礦業(yè)廢棄地生態(tài)轉型的市場機制

中國生態(tài)修復市場化的早期萌芽出現(xiàn)在礦區(qū)土地復墾領域，以農業(yè)產業(yè)融合為主要內容[10]。黨的十八大提出加快完善社會主義市場經濟體制、加強生態(tài)文明建設以來，相繼出臺了相關文件（見表1），鼓勵公眾參與、多元化投資、市場化運作推動生態(tài)修復工作。黨的十九大以來，生態(tài)文明體制改革與市場機制改革不斷加速，相關理論與實踐探索呈現(xiàn)多元化趨勢，主要體現(xiàn)在兩方面。一是生態(tài)修復市場機制的運作方式，主要體現(xiàn)在自然資源的資本化[11-12]，包括自然資源交易、廢棄資源利用及綜合開發(fā)模式等。二是生態(tài)修復市場行為的調控機制[12-14]，包括生態(tài)基金、產權激勵及土地政策等。

在礦業(yè)廢棄地生態(tài)轉型中，市場機制作用表現(xiàn)在礦區(qū)存量資源價值的挖掘、轉換和利用。工礦用地及其地上附著物的開發(fā)和運營權是政府吸引市場參與礦山生態(tài)修復的核心資源。根據國土資源管理的“資源—資產—資本”理論[15]，礦山生態(tài)修復的過程正是礦業(yè)廢棄地潛在資源向資產轉化的過程，而綜合開發(fā)利用的過程則是資產向資本轉化的過程。經過兩個轉化，最終實現(xiàn)資源的資本化并參與市場活動，利用出讓和運營收益反哺生態(tài)修復與開發(fā)建設資金（見圖1）。

市場運作的核心目標是經濟效益的最大化。借鑒制度經濟學的“成本—效益”分析模型[16]，項目效益受到成本和收益的雙重影響，只有不斷優(yōu)化兩個轉化的實施路徑才能降低建設、管理與交易成本，只有不斷創(chuàng)新資本運營方式、提升運營效率才能提高出讓與運營收益，最終實現(xiàn)項目效益最大化。

3. 礦業(yè)廢棄地生態(tài)轉型的“市場+”模式

政府主導的礦山生態(tài)修復關注于礦山治理本身，資源利用率低、資金壓力大，而單純市場機制作用下的生態(tài)修復往往過于追求經濟效益，強調土地價值，勢必會增加生態(tài)風險。“市場+”模式強調兩者融合，在引入市場機制的同時強化政府監(jiān)督職能，對市場行為進行有效的監(jiān)管調控，力求在生態(tài)風險與經濟效益，市場收益與公共利益之間尋求最優(yōu)解。一方面要利用市場化手段，拓展自然資源資本化路徑、實現(xiàn)存量資源的多元化利用，發(fā)揮產權激勵作用、提高生態(tài)修復項目收益、吸引社會資本參與，綜合解決治理工程的資金難題；另一方面，更要對市場化行為進行約束，維護區(qū)域生態(tài)安全，實現(xiàn)各方效益的平衡和資源的可持續(xù)利用，保障區(qū)域長遠發(fā)展。

礦業(yè)廢棄地生態(tài)轉型的“市場+”模式就是將市場激勵與政府調控機制融入治理、開發(fā)、運營的全過程，通過對礦山生態(tài)修復、產業(yè)空間重構和土地調控政策等路徑的優(yōu)化，實現(xiàn)環(huán)境、社會、經濟綜合效益的最大化。

二、 薊州區(qū)礦業(yè)廢棄地現(xiàn)狀及生態(tài)轉型目標

1. 薊州區(qū)礦業(yè)廢棄地現(xiàn)狀

薊州區(qū)位于天津市北部山區(qū)，是京津冀地區(qū)8個礦山地質環(huán)境重點治理區(qū)之一。作為曾經的建材基地，20世紀50年代起建材開采加工業(yè)一直是當?shù)亟洕l(fā)展、就業(yè)保障的支柱產業(yè)。隨著城市發(fā)展方式的轉變和薊州區(qū)定位的轉型，當?shù)?00多家采礦企業(yè)陸續(xù)被政策性關停，遺留了大量治理責任主體滅失或不明的礦業(yè)廢棄地。根據土地變更調查統(tǒng)計，截至2018年底，全區(qū)廢棄采礦用地600余宗，占用土地超過17平方公里，其中較集中礦山54處，平原磚廠17處。

受交通和開采條件影響，廢棄礦山大多集中在城區(qū)、景區(qū)和主要交通干線周邊，不僅對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、生產生活安全造成了嚴重危害，也引發(fā)了一系列環(huán)境、社會、經濟問題。同時，存量工礦用地潛在的土地與文化價值，也為當?shù)芈糜萎a業(yè)與經濟轉型提供建設空間和特色資源載體。礦業(yè)廢棄地成為兼具風險和潛力的雙重角色，礦山生態(tài)修復迫在眉睫。

2. 薊州區(qū)生態(tài)轉型目標及礦山生態(tài)修復計劃

城市總體規(guī)劃中，薊州區(qū)的發(fā)展定位是天津市歷史文化名城、京津冀生態(tài)綠心、中等規(guī)?，F(xiàn)代化旅游城市。文化、生態(tài)、旅游是薊州區(qū)轉型的關鍵。薊州山區(qū)，自然保護地遍布、生態(tài)敏感性高、生態(tài)景觀價值突出，是薊州區(qū)生態(tài)保護與全域旅游發(fā)展的重點地區(qū)，在天津市域“三區(qū)兩帶中屏障”的生態(tài)格局中具有極為重要的生態(tài)作用。同時，作為京津、津承“山海通廊”的關鍵節(jié)點，薊州區(qū)也是天津融入京津冀生態(tài)協(xié)同的橋頭堡。因此，薊州區(qū)生態(tài)轉型的總體目標是：重構“山水林田湖”生態(tài)格局，融入京津冀生態(tài)協(xié)同；重建山區(qū)自然生態(tài)，保障天津北部生態(tài)安全；重塑山體景觀風貌，助力薊州旅游發(fā)展。

礦業(yè)廢棄地的生態(tài)轉型是薊州北部山區(qū)生態(tài)保護與修復的核心任務。為實現(xiàn)破損山體修復率100%的目標，需治理礦山面積超過3 000萬平方米，預計總投資超過100余億元，計劃分3期開展。天津市薊州區(qū)礦山地質環(huán)境綜合治理一期工程是天津“礦山復綠”行動的先行示范區(qū)，治理范圍涵蓋了薊州新城北側較為集中的8個礦區(qū)，占地面積近5平方公里，影響范圍超過10平方公里，創(chuàng)面面積約337萬平方米。其中國有礦區(qū)1處，由天津市石礦有限公司承擔治理責任，其余礦區(qū)均由薊州區(qū)政府承擔治理責任，項目估算總投資約28.6億元。

3.“ 市場+”模式下薊州區(qū)礦業(yè)廢棄地生態(tài)轉型的目標和要點

薊州區(qū)是天津市重要的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，生態(tài)環(huán)境問題制約了存量工礦用地及周邊土地的再利用。礦山治理需要投入大量資金及維護成本，單純復綠的治理模式對政府財政造成較大負擔。而隨著發(fā)展方式轉變，薊州區(qū)產業(yè)發(fā)展動力不足、旅游服務水平和旅游產品類型的欠缺成為當?shù)芈糜萎a業(yè)發(fā)展的瓶頸。

因此，“市場+”模式下礦業(yè)廢棄地生態(tài)轉型的核心目標是：1） 修復廢棄礦山生態(tài)環(huán)境、盤活存量建設用地資源；2） 吸引多元化市場投資，補充政府財政資金投入，保障治理工程順利實施；3） 植入新型產業(yè)項目、提升產業(yè)服務水平，推動產業(yè)轉型發(fā)展、拉動就業(yè)改善民生，實現(xiàn)區(qū)域全面可持續(xù)發(fā)展。

針對上述目標，“市場+”模式下礦業(yè)廢棄地生態(tài)轉型的要點體現(xiàn)在以下3個方面。一是在資源資產化過程中，優(yōu)化“市場+治理”路徑，實現(xiàn)礦山生態(tài)修復與土地優(yōu)化配置的統(tǒng)一，并為產業(yè)重構提供空間載體。二是在資產資本化過程中，優(yōu)化“市場+開發(fā)”路徑，實現(xiàn)產業(yè)空間重構與存量土地修復再利用的統(tǒng)一，并為社會民生改善提供保障。三是在資本市場化過程中，優(yōu)化“市場+運營”路徑，實現(xiàn)土地綜合利用與治理資金保障的統(tǒng)一，并為遠期產業(yè)轉型與持續(xù)發(fā)展提供支撐（見圖2）。

圖2 “市場+”模式下礦業(yè)廢棄地生態(tài)轉型的目標與路徑

三、 “市場+”模式下薊州區(qū)礦業(yè)廢棄地生態(tài)轉型路徑探索

1. “市場+治理”——礦山生態(tài)修復路徑優(yōu)化

礦山生態(tài)修復是市場機制下優(yōu)化土地利用布局，改善生態(tài)景觀環(huán)境與用地開發(fā)條件的關鍵路徑?！笆袌?”模式下，該路徑優(yōu)化的核心是生態(tài)效益與經濟效益的平衡。將監(jiān)督與調控機制融入礦山生態(tài)修復的全過程，通過生態(tài)格局構建、生態(tài)環(huán)境修復和生態(tài)資源利用，在保障區(qū)域生態(tài)安全的同時，合理發(fā)揮生態(tài)資源價值，實現(xiàn)礦業(yè)廢棄地的“市場+”治理（見圖3）。

圖3 生態(tài)安全格局與土地利用布局重構流程

礦山生態(tài)修復首先從區(qū)域生態(tài)安全出發(fā)，重構生態(tài)空間格局、優(yōu)化存量工礦用地布局，在提升土地整體價值的同時，避免為追求市場效益的無度擴張對生態(tài)環(huán)境造成再次破壞。規(guī)劃中，對區(qū)域水文、地質災害、生物多樣性、工業(yè)文化遺產和交通連接等系統(tǒng)進行疊加分析，形成維護區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的綜合安全格局，并結合用地適宜性評價，確定用地開發(fā)邊界[17]。在此基礎上，構建以文化遺產帶為線索、山水生態(tài)通廊為骨架的礦業(yè)廢棄地轉型利用空間布局，明確各礦區(qū)的轉型利用方向，并提出相應的規(guī)劃引導措施和管控要求。對于生態(tài)敏感度較高、存在地質災害隱患或處于重要匯水廊道的礦區(qū)，應作為生態(tài)修復主導型，重點開展修復治理和生態(tài)保護工程。對于地形地質條件較好、規(guī)模較大、對區(qū)域生態(tài)環(huán)境影響較小的礦區(qū)可作為綜合利用主導型，重點開展轉型利用工程。對于文化景觀價值較高，但建設條件受制約的礦區(qū)，可以作為修復利用兼容型，在生態(tài)修復、地形整理的同時，局部開展生態(tài)兼容度高的低強度利用。

其后，結合土地利用規(guī)劃布局開展礦山治理工程，修復山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)，保障建設用地安全。設計中，從流域水文分析出發(fā)，運用地形整理、土壤改良等技術手段，在消除地質安全隱患的同時，修補被破壞的山水通廊、增強調蓄雨洪的能力，為植被提供適宜的生長空間，恢復山區(qū)生物多樣性。實現(xiàn)陸地生態(tài)系統(tǒng)的整體修復與良性循環(huán)，為存量工礦用地和生態(tài)空間的綜合利用提供保障。

最后，通過景觀化的治理設計，營造特色景觀空間，合理利用生態(tài)資源。一是將生態(tài)修復與后期開發(fā)相結合，根據地形條件和轉型利用需求，因地制宜確定礦山治理方案。在高陡創(chuàng)面處理中，可結合削坡治理建設立體植物園，也可局部保留結構穩(wěn)定的裸露巖體作為地質斷層展示，形成特色礦山花園。在開采礦坑處理中，可通過地形處理形成濕地湖島景觀，也可作為特色建筑的空間基底，服務礦業(yè)廢棄地轉型利用（見圖4）。通過治理與開發(fā)的一體化設計、施工，降低二次開發(fā)建設成本，提升項目綜合收益。二是將生態(tài)系統(tǒng)與休閑游憩設施相結合，形成兼具體育運動、科普教育等功能的游覽體驗空間，通過生態(tài)空間的運營獲得持續(xù)資金收益。

圖4 東后子峪礦區(qū)原貌及溫室植物園改造效果圖

2. “市場+開發(fā)”——產業(yè)空間重構路徑優(yōu)化

產業(yè)空間重構是市場機制下實現(xiàn)工礦用地功能轉換，提升存量土地及其附屬價值的關鍵路徑。在“市場+”模式下，該路徑優(yōu)化的核心是短期效益與長期效益的平衡。因而既要發(fā)揮政府調控與激勵作用，優(yōu)化產業(yè)結構，也要挖掘存量資源價值，鼓勵多元化產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。在保障短期資金平衡的同時，引領區(qū)域經濟持續(xù)增長與社會民生改善，實現(xiàn)礦業(yè)廢棄地的“市場+”開發(fā)。

優(yōu)化產業(yè)結構配置，構建復合型產業(yè)體系，提高土地使用效率與產業(yè)價值。政府投資行為注重地方社會經濟的綜合發(fā)展，偏重于經營型、服務型業(yè)態(tài)。市場化投資行為，注重資金周轉效率和風險管控，偏重于銷售型業(yè)態(tài)。產業(yè)配置應結合當?shù)禺a業(yè)發(fā)展需求和礦區(qū)本底資源條件，統(tǒng)籌考慮產業(yè)附加值、就業(yè)崗位供給和生態(tài)環(huán)境影響，兼顧市場化開發(fā)需求，合理確定復合型產業(yè)配比，實現(xiàn)近期土地收益與遠期運營收益的平衡。結合薊州區(qū)旅游產業(yè)發(fā)展需求及北部礦區(qū)特色文化景觀資源與區(qū)位優(yōu)勢，構建以礦山主題公園集群為核心、主題旅游服務設施為支撐、主題生活街區(qū)為延伸的工業(yè)文化旅游復合型產業(yè)體系（見圖5）。以工礦文化體驗為主題，打造大薊北“優(yōu)礦勝地”主題公園集群，建設奇石博覽園、溫室植物園、極限運動探索基地等主題旅游產品，形成薊州全域旅游的亮點項目，完善游客中心、展示教育中心、住宿餐飲等配套設施，提升旅游服務水平，帶動區(qū)域產業(yè)轉型。

圖5 礦業(yè)廢棄地產業(yè)結構優(yōu)化及產業(yè)空間重構模式

配合產業(yè)結構優(yōu)化，以礦山多路徑治理為手段，盤活礦區(qū)存量資源，實現(xiàn)產業(yè)空間重構。礦山開采遺留的工礦用地是礦區(qū)再利用的核心價值，其附屬的特殊地形地貌、建構筑物、生產設備等富含著獨特的文化和藝術價值。將產業(yè)項目開發(fā)與礦山生態(tài)修復相結合，是挖掘特色文化資源，塑造產業(yè)品牌形象，實現(xiàn)礦區(qū)存量資源價值轉化的核心手段。在薊州北部礦區(qū)規(guī)劃中，首先以舊有工礦鐵路為線索，規(guī)劃18公里觀光火車線路，改造利用3處特色工業(yè)建筑，形成礦業(yè)文化體驗與旅游服務節(jié)點，采用多樣化景觀手法，改造6處礦山地質遺跡，塑造后礦業(yè)景觀，形成獨具特色的工礦遺產主題公園帶。然后，以景觀公園體系為骨架，重新布局存量工礦用地，導入地質文化、自然教育、健康運動等特色產業(yè)資源，形成3個文旅產業(yè)集群。最后，依托主題產業(yè)項目進行用地開發(fā)，統(tǒng)籌利用采礦用地及周邊集體土地，完善公共服務設施，建設美麗鄉(xiāng)村與文旅社區(qū)。構建混合功能片區(qū)，實現(xiàn)存量土地資源的多元化利用。

3. “市場+運營”——土地調控政策路徑優(yōu)化

土地調控政策是市場機制下吸引多元化投資參與，平衡項目綜合效益的關鍵路徑?！笆袌?”模式下，該路徑優(yōu)化的核心是政府調控政策與市場激勵機制的平衡。既要對土地使用進行引導管控、維護生態(tài)安全，又要合理設定利益分配機制、鼓勵社會資本參與生態(tài)修復工作，實現(xiàn)礦業(yè)廢棄地的“市場+”運營。

強化規(guī)劃引導管控作用，保障土地合理使用，實現(xiàn)資源資產化。土地是礦業(yè)廢棄地的核心資源，也是解決治理資金瓶頸的突破口。一方面，要結合國土空間總體規(guī)劃的編制，對土地用途進行優(yōu)化引導。通過礦山生態(tài)修復，重新布局生態(tài)空間與建設空間，通過采礦用地與城鄉(xiāng)建設用地的指標統(tǒng)籌，實現(xiàn)土地使用功能的轉換。另一方面，要結合土地使用管理制度的設計，實現(xiàn)土地資源的資產化。將適宜建設區(qū)域的工礦用地轉變?yōu)樯虡I(yè)、居住、產業(yè)等可開發(fā)用地形式的土地資產。將不適宜建設區(qū)域的工礦用地修復為生態(tài)、農業(yè)用地，并獲得建設用地指標形式的土地資產，在區(qū)域內統(tǒng)籌使用。

制定產權激勵制度，形成多元化投資開發(fā)模式，實現(xiàn)資產資本化。以“誰治理誰受益、先治理后開發(fā)”為基本原則，針對采礦權人使用、政府或集體使用、開發(fā)企業(yè)使用3種土地使用權模式，提出多方參與的投資、運營機制（見表2）。將產權模式與用地功能相分離，結合轉型利用需求，實行差別化的土地供應和使用制度，降低交易成本[18]。通過簡化土地用途轉化程序、土地指標宏觀調控和跨區(qū)域流動、土地容量獎勵等土地政策的精細化設計，在維護生態(tài)安全的前提下，優(yōu)化土地資源配置、提升土地附加值，發(fā)揮存量土地的最大價值。通過土地出讓和土地長期運營獲得資金收益，補足礦山治理及后期養(yǎng)護的資金缺口。鼓勵利用轉型礦地建設公益性設施，鼓勵轉型企業(yè)為礦業(yè)職工提供再就業(yè)崗位，完善生態(tài)補償機制，促進社會公平。

表2 不同產權模式下礦業(yè)廢棄地生態(tài)轉型投資運營機制對比

四、 結 語

礦業(yè)廢棄地生態(tài)轉型的“市場+”模式是市場機制與政府調控雙重作用下，解決礦業(yè)廢棄地生態(tài)修復與轉型利用綜合性問題的新方法。將市場激勵與市場調控手段融入礦業(yè)廢棄地的治理、開發(fā)、運營全過程，優(yōu)化生態(tài)修復、產業(yè)重構與土地再生等實施路徑，是平衡生態(tài)、社會、經濟效益，實現(xiàn)礦業(yè)廢棄地全要素生態(tài)轉型的關鍵。

應用“市場+”模式，薊州區(qū)礦業(yè)廢棄地生態(tài)轉型取得初步成效。截至2019年底，累計修復礦山創(chuàng)面135萬平方米，改造利用存量工礦用地65.67公頃，通過礦山生態(tài)修復后的土地使用權出讓和建設用地指標轉移，平衡礦山治理資金10余億元。礦業(yè)廢棄地的生態(tài)轉型不僅改善了當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境與景觀風貌，也為區(qū)域經濟、社會發(fā)展提供了持續(xù)動力。

面對“市場+”模式下多方利益的博弈與多元要素的重構，應建立多專業(yè)協(xié)同的工作平臺，統(tǒng)籌考慮市場機制作用下治理、開發(fā)、運營的需求，并對其進行全過程監(jiān)督與管理，保證項目設計、實施、運營的有效銜接，降低建設與管理成本。

“市場+”模式運作機制的核心是存量土地資源的再利用，面對諸如位于生態(tài)區(qū)域內、存量建設用地指標嚴重匱乏等土地開發(fā)受限的礦業(yè)廢棄地生態(tài)轉型項目具有一定局限性。后續(xù)研究中，對各類發(fā)展條件受制約的礦山治理資金來源與實施路徑需要進一步深化。