人民代表大會(huì)制度：實(shí)現(xiàn)全過程民主的探索

陳珂

1954年9月15日，1226名全國人大代表走進(jìn)北京中南海懷仁堂，他們中有當(dāng)時(shí)93歲的畫家齊白石、19歲的勞模郝建秀，有空軍戰(zhàn)斗英雄鄭長華，也有提出男女同工同酬的農(nóng)民申紀(jì)蘭。當(dāng)時(shí)《人民日報(bào)》的一位記者在文章中寫道：“他們從車床邊來，從田地里來，從礦井來，從海岸的防哨來。放下鉗子，放下犁耙，放下筆桿、圓規(guī)……同他們所愛戴的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在一起，商量著國家大事。”

67年前召開的第一屆全國人民代表大會(huì)，通過了《中華人民共和國憲法》和《全國人民代表大會(huì)組織法》，選舉產(chǎn)生了國家領(lǐng)導(dǎo)人。第一屆全國人民代表大會(huì)的召開，標(biāo)志著人民代表大會(huì)制度作為新中國根本政治制度在全國范圍內(nèi)建立起來。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民長期為之奮斗的民主制度從此建立在更加穩(wěn)固的基礎(chǔ)之上。這是中國政治制度的一次偉大變革。

我國歷史上第一次全國普選

把時(shí)間往前推移，1949年9月21日，也是在懷仁堂，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過了《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，共同綱領(lǐng)起到臨時(shí)憲法的作用。

事實(shí)上，《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》已經(jīng)明確了新中國的國體是人民民主專政，政體是人民代表大會(huì)制度，明確人民通過各級人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力。但在新中國成立初期，國內(nèi)戰(zhàn)爭尚未結(jié)束，我國還不具備在全國范圍內(nèi)選舉人大代表的條件，因而采取了在中央通過中國人民政治協(xié)商全體會(huì)議、在地方通過逐級召開人民代表會(huì)議的方式，逐步向人民代表大會(huì)制度過渡?！爱?dāng)時(shí)在各個(gè)解放區(qū)陸續(xù)召開的‘地方各界人民代表會(huì)議，被視為人民代表大會(huì)制度的雛形?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所政治制度研究室主任、研究員韓旭向《中國報(bào)道》記者表示。

隨著1952年秋中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議已屆期滿，以及國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)任務(wù)的逐漸完成，1953年1月，中央人民政府委員會(huì)決定在當(dāng)年用普選的方法產(chǎn)生鄉(xiāng)、縣、?。ㄊ校└骷壢嗣翊泶髸?huì)，并在此基礎(chǔ)上召開全國人民代表大會(huì)。但由于1953年我國部分地區(qū)遭遇了嚴(yán)重的自然災(zāi)害，政府工作的重心轉(zhuǎn)移到救災(zāi)工作上，全國人民代表大會(huì)的召開被暫時(shí)推遲。

普選的籌備工作并沒有因此而停滯。1953年1月13日，中央人民政府委員會(huì)舉行第二十次會(huì)議，這次會(huì)議成立了以周恩來為主席的中華人民共和國選舉法起草委員會(huì)。時(shí)隔近3個(gè)月后，《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)及地方各級人民代表大會(huì)選舉法》頒布施行?！案鞯赝镀敝站拖袷⒋蠊?jié)日，選民們穿上整潔的衣服，興高采烈地來到選舉站，投下了自己神圣的一票。”十屆全國人大法律委主任委員楊景宇回憶起當(dāng)年的情形時(shí)說。

“這個(gè)選舉法的主要特點(diǎn)是選舉權(quán)具有普遍性和平等性。它以一定人口的比例為基礎(chǔ)，又適當(dāng)照顧地區(qū)和單位，在城市與鄉(xiāng)村間、少數(shù)民族與漢族間，作了不同比例的規(guī)定，使全國各階層、各民族在各級人民代表大會(huì)中都有相應(yīng)的代表。”中國人民大學(xué)教授馮玉軍在接受采訪時(shí)表示。

1954年9月15日至28日，第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在北京召開。圖為出席會(huì)議的青年代表們。

在最終順利召開的第一屆全國人民代表大會(huì)上，1226名經(jīng)選舉產(chǎn)生的全國人大代表利用自身被賦予的政治權(quán)利，集體決定著國家大事。會(huì)議表決通過了新中國第一部憲法，以及全國人民代表大會(huì)組織法、國務(wù)院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民委員會(huì)組織法五部法律，選舉產(chǎn)生了新的國家領(lǐng)導(dǎo)人……

“建立符合中國國情并具有中國特色的政權(quán)組織體系的探索實(shí)踐，一直可以追溯到中國革命時(shí)期。而新中國的成立，特別是1954年新中國第一部憲法的頒行，使得這一探索進(jìn)程的成果得以初步定型，人民代表大會(huì)制度作為我國根本政治制度確立下來并開始在國家政治生活中發(fā)揮作用。人民真正成為國家、社會(huì)和自己命運(yùn)的主人?！表n旭表示。

于改革開放進(jìn)程中持續(xù)發(fā)展

韓旭向《中國報(bào)道》記者回顧表示，改革開放40多年來，人民代表大會(huì)制度的發(fā)展和完善大體經(jīng)歷了三個(gè)階段。

十一屆三中全會(huì)后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體，在提出黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的同時(shí)，指出為了保障人民民主，必須加強(qiáng)制度建設(shè)，加強(qiáng)民主政治的規(guī)范化、制度化、法律化。“受歷史的深刻教訓(xùn)，要堅(jiān)持并不斷完善人民代表大會(huì)制度，通過一套制度體系、基本的法定程序來實(shí)現(xiàn)黨對國家和社會(huì)各方面事務(wù)的管理，充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用?！表n旭說，經(jīng)過改革開放初期大約10年間的大力推進(jìn)，人大制度在選舉、立法、監(jiān)督、人事任免等的制度安排方面，以及在關(guān)于人大的組織制度、代表制度、會(huì)議制度以及機(jī)構(gòu)設(shè)置和議事規(guī)則等自身建設(shè)方面，均得以恢復(fù)并有所改善。同時(shí)，地方各級人大也開始有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

其間，1982年12月4日召開的五屆全國人大五次會(huì)議頒布了修改后的《中華人民共和國憲法》，即“八二憲法”，集中體現(xiàn)了這一階段人大制度的建設(shè)成就。這部憲法比較鮮明地體現(xiàn)了民主特質(zhì)，是一部保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本大法，體現(xiàn)了改革開放的根本任務(wù)及其相應(yīng)的國家制度安排。

“20世紀(jì)90年代，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立，人大制度也相應(yīng)進(jìn)入第二個(gè)發(fā)展階段。”韓旭表示，黨中央明確提出“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度”的歷史性課題，這個(gè)階段的突出特點(diǎn)首先表現(xiàn)為立法的大發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，截至2011年8月底，我國已制定現(xiàn)行憲法和有效法律共240部、行政法規(guī)706部、地方性法規(guī)8600多部，在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系的基礎(chǔ)上進(jìn)一步形成了中國特色社會(huì)主義法律體系。

黨的十八大后，人大制度隨著我國發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代而邁入第三發(fā)展階段，這一階段不僅對人大制度明確提出了要與時(shí)俱進(jìn)地發(fā)展和完善的新要求，而且進(jìn)一步明確了政治定位——不僅是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。

在中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長胡錦光看來，人大制度在改革開放進(jìn)程中的貢獻(xiàn)可以歸納為5個(gè)方面：一是立法，在實(shí)踐中被證明可行但卻于法無據(jù)的改革措施，通過人大上升為法律形式確定下來;二是人事任免，根據(jù)“八二憲法”，我國普遍實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部任期制度，實(shí)現(xiàn)了國家機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)層的有序更替;三是根據(jù)需要及時(shí)修改憲法，保證憲法與社會(huì)實(shí)際相適應(yīng)，保證改革開放的指導(dǎo)思想、先進(jìn)理念及時(shí)寫進(jìn)憲法;四是作出國家重大決策，如批準(zhǔn)設(shè)立特別行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)等;五是發(fā)揮監(jiān)督檢查職能，確保各項(xiàng)權(quán)利得到正確行使。

人民代表大會(huì)制度推進(jìn)國家治理體系建設(shè)

在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記指出：“人民代表大會(huì)制度是中國特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。新形勢下，我們要毫不動(dòng)搖堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，也要與時(shí)俱進(jìn)完善人民代表大會(huì)制度?！绷?xí)近平總書記還強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要著重抓好“加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作、法律實(shí)施工作、監(jiān)督工作，加強(qiáng)同人大代表和人民群眾的聯(lián)系，加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作”等幾個(gè)重要環(huán)節(jié)。

“一如所有的后發(fā)國家，推動(dòng)政治制度化是確保我國保持基本穩(wěn)定，從而實(shí)現(xiàn)發(fā)展的基礎(chǔ)性條件。但很多發(fā)展中國家都面臨政治制度化低的問題——一個(gè)是公權(quán)力行使過程中的規(guī)范化程度太低，另一個(gè)是難以最大限度地容納各方參與的要求和利益訴求?！表n旭分析稱，我國70多年來的發(fā)展，特別是改革開放40多年來非常強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)，建立起了一套比較完善的制度體系，在規(guī)避以上問題時(shí)取得了不錯(cuò)的成效，從而確保我們能夠解決好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，為經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供穩(wěn)定的社會(huì)政治秩序。“針對這套體系，我們接下來也要補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)?！?/p>

“一講到人大，有人會(huì)簡單化地把人大制度等同于選舉民主，把政治協(xié)商等同于協(xié)商民主，我們不應(yīng)只關(guān)注立法方面的成就，以及人民主權(quán)的基本形式。進(jìn)入新的發(fā)展階段，根本政治制度的作用應(yīng)更充分地發(fā)揮出來?！表n旭表示，就制度設(shè)計(jì)本身來說，我國的立法和選舉工作主要由人大制度來實(shí)現(xiàn)，但立法、行政、司法、監(jiān)察等重要部門間職責(zé)權(quán)限等問題，同樣要在人民代表大會(huì)制度的框架內(nèi)解決。“因此，人民代表大會(huì)制度不僅僅體現(xiàn)為國家權(quán)力運(yùn)行的制度體系，也承載了很多非常重要的政治建設(shè)功能，如強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系、推動(dòng)有序政治參與逐步擴(kuò)大以及探索建構(gòu)回應(yīng)型治理體系等?！?/p>

黨的十九大報(bào)告對我國進(jìn)入新時(shí)代面臨的基本特點(diǎn)表述清晰，即人民群眾對美好生活的向往和追求，已經(jīng)不僅僅局限在物質(zhì)文化生活水平的提高，民主法治、公平正義、生態(tài)文明、更安全更和諧的生活環(huán)境等的要求越來越多樣化。

“這樣的背景下，無論是在立法、監(jiān)督、法律實(shí)施方面還是在聯(lián)系群眾以及人大自身建設(shè)方面，人大制度都需要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)。因此，需要在毫不動(dòng)搖堅(jiān)持人大制度的基礎(chǔ)上，與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)人大制度的完善和發(fā)展，從而為建構(gòu)與現(xiàn)代化發(fā)展內(nèi)在要求相適應(yīng)的國家治理體系奠定更為堅(jiān)實(shí)的制度和法治基礎(chǔ)?！表n旭強(qiáng)調(diào)說。