五年規(guī)劃制度：中國之治的力量

左琳

2021年3月11日下午的人民大會堂，近3000名全國人大代表出席十三屆全國人大四次會議，一項重要決議——關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要的決議，在這里經(jīng)表決通過。

從黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》，到此次決議通過，黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全國各族人民共同的行動綱領(lǐng)。

五年規(guī)劃，即中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要，是社會主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略在規(guī)劃期內(nèi)的階段性部署和安排，是經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉藍圖，是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護職能的重要依據(jù)，是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要方式之一。

從1953年起，我國已經(jīng)編制實施14個五年規(guī)劃（計劃），有力推動了經(jīng)濟社會發(fā)展、綜合國力提升、人民生活改善，創(chuàng)造出了經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡。

從探索、改革到科學(xué)發(fā)展

1953年元旦，《人民日報》刊發(fā)了一篇名為《迎接一九五三年的偉大任務(wù)》的社論，提出了三項“偉大的任務(wù)”，其中之一即開始執(zhí)行國家建設(shè)的第一個五年計劃。

彼時的中國仍處在朝鮮戰(zhàn)爭帶來的緊張局勢之下，如何快速發(fā)展經(jīng)濟、鞏固新生的社會主義政權(quán)、突破資本主義的重圍成為執(zhí)政者最關(guān)心的問題;而在國內(nèi)經(jīng)濟得到全面恢復(fù)與初步發(fā)展、政治趨于穩(wěn)定、社會秩序較為安定時，加快經(jīng)濟發(fā)展成為全國人民的一致要求。此時推出的第一個五年計劃，中心任務(wù)是推進社會主義工業(yè)化建設(shè)，主要通過指令性計劃優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，建立獨立的比較完整的工業(yè)體系與國民經(jīng)濟體系，也為我國的工業(yè)化奠定了初步基礎(chǔ)。

早在中國之前，包括蘇聯(lián)、法國、日本等國家均采用過計劃經(jīng)濟體制，但中國是少數(shù)長期堅持五年規(guī)劃制度的國家之一。北京大學(xué)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究院研究員尹俊認為，從1953年開始的“一五”計劃，到2021年開啟的“十四五”規(guī)劃，中國的規(guī)劃制度經(jīng)歷了從探索到改革、再到科學(xué)發(fā)展的三個階段。

尹俊告訴《中國報道》記者，五年規(guī)劃的探索發(fā)展時期包括“一五”到“五五”的5個五年計劃。由于經(jīng)驗不足，這個時期的五年計劃總體是在探索中發(fā)展的，尤其是第二到第五個五年計劃的編制和實施過程走了不少彎路，但也積累了許多寶貴的經(jīng)驗。

此后便是改革發(fā)展時期，包括“六五”到“十五”的5個五年計劃。尹俊認為，這25年開啟了中國改革開放事業(yè)和中國特色社會主義建設(shè)的新征程，推進了從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的改革和轉(zhuǎn)型，制度本身也不斷走向成熟、規(guī)范和完善，從指令性計劃逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧婢咧噶钚院椭笇?dǎo)性的計劃，發(fā)揮了服務(wù)國家戰(zhàn)略目標(biāo)、引導(dǎo)市場資源配置、指導(dǎo)政府宏觀管理的作用。此外，這個時期的五年計劃還將經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展等同時納入范疇，規(guī)劃內(nèi)容更為全面系統(tǒng)。

從2006年開始，為了進一步明確五年規(guī)劃的本質(zhì)是明確經(jīng)濟社會發(fā)展方向、描繪總體發(fā)展藍圖、確定政府未來工作重點、引導(dǎo)市場主體行為的綱領(lǐng)性文件，避免對五年規(guī)劃的誤解，“五年計劃”更名為“五年規(guī)劃”。尹俊表示，這段時期的規(guī)劃注重以約束性指標(biāo)促進政府職能轉(zhuǎn)變，以預(yù)期性指標(biāo)激發(fā)市場活力，進一步強化公共服務(wù)、社會治理、資源環(huán)境等方面的目標(biāo)和指標(biāo)，同時在編制與實施流程方面更為科學(xué)，成為戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、綜合性的科學(xué)發(fā)展規(guī)劃。

在繼承中創(chuàng)新

與以往相比，此次五年規(guī)劃大不相同——在對“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展作出系統(tǒng)謀劃和戰(zhàn)略部署的同時，還對2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的遠景目標(biāo)進行了展望。

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授馬亮打了個比方來解釋二者的關(guān)系，“如果說五年規(guī)劃是蓋房子的施工圖和作業(yè)圖的話，?2035年遠景目標(biāo)就是明確未來房子長什么樣的設(shè)計圖和效果圖”。他認為兩個目標(biāo)的提出，使我們能夠既明確奮斗的目標(biāo)是什么，又清楚奮斗的手段是什么，實現(xiàn)了目標(biāo)與手段之間的有機統(tǒng)一。

尹俊表示，“十四五”時期處于“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯點上，從內(nèi)容上來看，“十四五”規(guī)劃是按照黨的十九大對實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)作出的分兩個階段推進的戰(zhàn)略安排，綜合考慮未來一個時期國內(nèi)外發(fā)展趨勢和我國發(fā)展條件，緊緊抓住我國社會主要矛盾，深入貫徹新發(fā)展理念，在規(guī)劃編制方面也成為堅持發(fā)揚民主、開門問策、集思廣益的典范。

習(xí)近平總書記曾對“十四五”規(guī)劃編制工作專門作出重要指示，強調(diào)要開門問策、集思廣益，把加強頂層設(shè)計和堅持問計于民統(tǒng)一起來，鼓勵廣大人民群眾和社會各界以各種方式為“十四五”規(guī)劃建言獻策，切實把社會期盼、群眾智慧、專家意見、基層經(jīng)驗充分吸收到“十四五”規(guī)劃編制中來，齊心協(xié)力把“十四五”規(guī)劃編制好。

2020年5月3日，建設(shè)中的廣東珠海洪鶴大橋。這是廣東省2020年重點項目建設(shè)計劃。

2020年3月，中央政治局常委會、中央政治局先后召開會議，決定黨的十九屆五中全會重點研究“十四五”規(guī)劃建議問題，并決定成立文件起草組，由習(xí)近平總書記擔(dān)任組長。為了起草好“十四五”規(guī)劃建議，他多次深入地方考察調(diào)研，2020年7月到9月親自主持召開了7場專題座談會，聽取企業(yè)家、黨外人士、經(jīng)濟社會領(lǐng)域?qū)＜?、科學(xué)家、教育文化衛(wèi)生體育領(lǐng)域?qū)＜?、地方黨政領(lǐng)導(dǎo)、基層代表等各領(lǐng)域各階層人士意見建議。同年8月16日至29日，“十四五”規(guī)劃編制工作開展網(wǎng)上意見征求活動，這在我國五年規(guī)劃編制史上還是第一次。

尹俊認為，“十四五”規(guī)劃在實施保障方面也有重要創(chuàng)新。比如明確提出把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到規(guī)劃實施的各領(lǐng)域和全過程，確保黨中央重大決策部署貫徹落實，要求充分發(fā)揮全面從嚴治黨引領(lǐng)保障作用，把完善黨和國家監(jiān)督體系融入規(guī)劃實施之中，要求完善上下貫通、執(zhí)行有力的組織體系，提高各級領(lǐng)導(dǎo)班子和干部適應(yīng)新時代新要求抓改革、促發(fā)展、保穩(wěn)定的政治能力和專業(yè)化水平;同時，首次提出加快發(fā)展規(guī)劃立法，要求堅持依法制定規(guī)劃、依法實施規(guī)劃的原則，將黨中央、國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)和國家發(fā)展規(guī)劃的規(guī)定、要求和行之有效的經(jīng)驗做法以法律形式固定下來，加快出臺發(fā)展規(guī)劃法，強化規(guī)劃編制實施的法治保障。

中國制度優(yōu)勢的重要來源之一

回顧我國五年規(guī)劃的歷程，雖然最初學(xué)習(xí)了蘇聯(lián)模式，但我國規(guī)劃制度一直在不斷探索完善，尹俊表示，中國的規(guī)劃制度形成了“適應(yīng)性宏觀計劃+激勵性目標(biāo)治理”的科學(xué)規(guī)劃制度，這也是我國的五年規(guī)劃制度“青出于藍而勝于藍”的奧秘。

尹俊向《中國報道》記者解釋說，適應(yīng)性宏觀計劃是指，五年規(guī)劃既是對不同發(fā)展階段的宏觀戰(zhàn)略性問題進行長期性、延續(xù)性的科學(xué)計劃，也能適應(yīng)國家各個時期的需要，對目標(biāo)、內(nèi)容、任務(wù)進行不斷調(diào)整。五年規(guī)劃不是面面俱到的、全面技術(shù)性計劃，而是主次有別的行動計劃框架，也就是總體規(guī)劃“森林”，讓“樹木”自由成長。此外，五年規(guī)劃不是僵化的5年一度的一次性工作，而是能夠根據(jù)實際情況在5年當(dāng)中靈活變化和調(diào)整的，比如通過規(guī)劃中期評估進行調(diào)整、中央經(jīng)濟工作會議對下一年度規(guī)劃任務(wù)進行調(diào)整、政府工作報告對當(dāng)年規(guī)劃任務(wù)進行調(diào)整等，進而保證規(guī)劃的適應(yīng)性。

激勵性目標(biāo)治理是指，規(guī)劃的實施不是政府的“獨角戲”，而是各類主體的“合奏曲”，既能夠用好政府這只“看得見的手”，提供公共服務(wù)，優(yōu)化營商環(huán)境，也能夠用好市場這只“看不見的手”，激發(fā)市場活力，發(fā)揮市場優(yōu)勢。其中，“開門編規(guī)劃”是激勵性目標(biāo)治理的重要經(jīng)驗之一，在長達兩年左右的規(guī)劃編制過程中，不同機構(gòu)、不同層面的主體都參與到這個過程中，通過共同思考未來5年發(fā)展路徑，相互交流信息，相互協(xié)商，從而達成未來發(fā)展方向的共識。正因為規(guī)劃編制過程是科學(xué)民主決策的重要體現(xiàn)，其更有利于廣泛凝聚共識，激勵各個主體共同推進規(guī)劃實施，減少規(guī)劃實施過程中面臨的阻礙，進而實現(xiàn)規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)。

尹俊認為，首先規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、全局性、系統(tǒng)性和前瞻性的特點，在14個“五年”的歷程中成為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展的有效抓手;其次，規(guī)劃是凝聚國家共識的過程，其編制起草過程需要有效溝通各方訴求，是反復(fù)進行協(xié)商、協(xié)調(diào)、反饋、評估、調(diào)整的政策過程，旨在通過自上而下的動力機制、自下而上的信息傳導(dǎo)機制、自上而下的決策機制等，尋找社會的“最大公約數(shù)”，因此，規(guī)劃本質(zhì)上是社會共識的產(chǎn)出結(jié)果和表現(xiàn)形式，有利于社會各方形成實施規(guī)劃的自覺，在規(guī)劃藍圖的引領(lǐng)下，齊心協(xié)力瞄準(zhǔn)規(guī)劃目標(biāo)邁進;第三規(guī)劃也是統(tǒng)籌社會各方行動的工具，作為國家未來一段時期內(nèi)的發(fā)展藍圖，是社會各方共同實現(xiàn)國家發(fā)展目標(biāo)的基本路徑，其既是各級政府的履職依據(jù)，也能為市場主體提供信息激勵和行為邊界，避免短視化、隱性政策的干擾。

正如清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、教授楊永恒所說：“我們的國家體制決定了黨的執(zhí)政是長期穩(wěn)定的，這也是我們這么多年穩(wěn)定發(fā)展的一個重要秘訣。正因如此，才能確保執(zhí)政理念的連續(xù)穩(wěn)定，這才有了規(guī)劃的不斷落實?！边@無疑讓五年規(guī)劃制度成為中國制度優(yōu)勢的重要來源之一。