剝離國企，醫(yī)院職工權(quán)益如何保護(hù)

鄧勇

國企醫(yī)院在當(dāng)今社會(huì)中扮演的角色正在改變，舊有的體制機(jī)制弊端逐漸暴露，改制成為重要任務(wù)。

國企醫(yī)院成立的初衷，是向本系統(tǒng)職工及家屬提供帶有福利性質(zhì)的疾病預(yù)防、醫(yī)療和保健服務(wù)。有別于公立醫(yī)院，其資產(chǎn)雖屬國有，但不能獲得直接的政府財(cái)政補(bǔ)貼，且職工多為企業(yè)編制，醫(yī)院的資金、管理、運(yùn)營也均由企業(yè)承擔(dān)。

據(jù)《中國衛(wèi)生和計(jì)劃生育統(tǒng)計(jì)年鑒2015》估算，全國國有企業(yè)醫(yī)院有3000余家，僅76家央企所辦的醫(yī)院就有1235家，其中三級(jí)醫(yī)院34家、二級(jí)醫(yī)院266家，占政府辦醫(yī)院數(shù)量的三分之一。

隨著國企改制進(jìn)程的不斷發(fā)展，國企醫(yī)院脫離企業(yè)是大勢所趨，原以企業(yè)收入為主要資金來源的企業(yè)醫(yī)院就面臨著“斷糧、斷奶”的困境。國企醫(yī)院職工合法權(quán)益的保護(hù)問題逐漸凸顯出來。

國企醫(yī)院改制，職工最關(guān)心什么

湖南省婁底市第一人民醫(yī)院的前身是漣鋼醫(yī)院。2016年7月13日，該醫(yī)院某科室主任收到醫(yī)院黨政辦公室下發(fā)的一份名為《婁底市第一人民醫(yī)院招商引資，以混合所有制模式創(chuàng)建三級(jí)甲等醫(yī)院意見征集表》的調(diào)查表。調(diào)查表提出，為進(jìn)一步把醫(yī)院做強(qiáng)做優(yōu)，市委、市政府決定引進(jìn)社會(huì)資本，按混合所有制實(shí)施合作，將該院創(chuàng)建成三級(jí)甲等醫(yī)院。

移交地方政府、撤編、整合專業(yè)化管理與引入社會(huì)資本重組改制等，是國有企業(yè)剝離醫(yī)院的主要方式。婁底市第一人民醫(yī)院選擇的是通過引入社會(huì)資本進(jìn)行重組和改制，實(shí)現(xiàn)醫(yī)院與企業(yè)主輔分離的方式。這一般只有一些技術(shù)力量雄厚、級(jí)別較高、有較好醫(yī)療市場的企業(yè)醫(yī)院才能做到。企業(yè)進(jìn)行股份制改造后，醫(yī)院由企業(yè)控股，內(nèi)部職工和管理層持股。此后，企業(yè)逐漸降低持股比例直至退出，或引入社會(huì)資本控股，或轉(zhuǎn)變?yōu)槁毠た毓伞?/p>

但在婁底市第一人民醫(yī)院，科室主任發(fā)現(xiàn)調(diào)查表中并沒有對(duì)改制方案進(jìn)行解釋說明，也沒有列出職工是否同意引進(jìn)社會(huì)資本的選項(xiàng)，而只是籠統(tǒng)地讓職工對(duì)合作模式、權(quán)益保護(hù)、監(jiān)管運(yùn)營等方面提出意見和建議?！霸瓉砦覀冎恢泪t(yī)院要?jiǎng)?chuàng)三甲，沒想到還要引入社會(huì)資本。只要我們?cè)谡{(diào)查表上寫了字，都可能被作為贊成引進(jìn)社會(huì)資本的證據(jù)?！?/p>

絕大多數(shù)職工并不想阻礙改制進(jìn)程。他們擔(dān)心的是，當(dāng)國企醫(yī)院從國企分離，職工進(jìn)入非國有法人控股的企業(yè)時(shí)，身份從公家人變?yōu)榱朔枪胰?，直接?dǎo)致職工原有福利的減少和社會(huì)地位的下降。

職工最為關(guān)心的主要就是身份性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和社會(huì)保障。直白地說，就是身份置換后，工齡如何計(jì)算，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)如何銜接？

改制存在的主要問題

一、職工知情權(quán)和參與權(quán)難以保障。

科室主任反映的上述問題，在這輪國企醫(yī)院改制中尤為突出。知情和參與是職工維護(hù)其合法權(quán)益的前提。根據(jù)公司法第十八條第三款的規(guī)定，國企醫(yī)院改制時(shí)職工享有知情權(quán)和參與權(quán)。

根據(jù)國企改制的有關(guān)規(guī)定，改制方案必須提交企業(yè)職工代表大會(huì)或職工大會(huì)審議，并按照有關(guān)規(guī)定和程序及時(shí)向廣大職工公布;國有企業(yè)實(shí)施改制前，原企業(yè)應(yīng)當(dāng)與投資者就職工安置費(fèi)用、勞動(dòng)關(guān)系接續(xù)等問題明確約定相關(guān)責(zé)任，并制定職工安置方案。職工安置方案必須經(jīng)職工代表大會(huì)或職工大會(huì)審議通過，企業(yè)方可實(shí)施改制;企業(yè)實(shí)施改制時(shí)必須向職工公布企業(yè)總資產(chǎn)、總負(fù)債、凈資產(chǎn)、凈利潤等主要財(cái)務(wù)指標(biāo)的財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果，接受職工的民主監(jiān)督。

但實(shí)踐中，有的企業(yè)改制方案既不通過職代會(huì)討論，也不經(jīng)政府行政部門審批;有的企業(yè)改制不考慮職工安置問題，僅將國有資產(chǎn)一賣了之;還有的企業(yè)通過隱瞞資產(chǎn)、偽造賬目等手段騙取職工的同意。

二、“換簽”勞動(dòng)合同損害職工合法權(quán)益。

一旦醫(yī)院改制，就牽扯到職工勞動(dòng)關(guān)系的改變，雙方需重新簽訂合同或商談補(bǔ)償。這就涉及到對(duì)職工工齡的認(rèn)定以及社保關(guān)系的接續(xù)等問題。

在王立遠(yuǎn)與浙江大學(xué)醫(yī)學(xué)院附屬第一醫(yī)院人事爭議案（〔2013〕杭上民初字第1252號(hào)）中，原告王立遠(yuǎn)原為杭州鐵路醫(yī)院的職工，后因成建制并入被告浙江大學(xué)醫(yī)學(xué)院附屬第一醫(yī)院。杭州鐵路醫(yī)院改制后，原被告雙方協(xié)商重新簽訂勞動(dòng)合同。因雙方協(xié)商不成，2007年1月被告通知原告待崗三個(gè)月。4月2日被告通知原告于4月11日前來院簽訂勞動(dòng)合同并到崗上班。5月11日，因原告接到通知后仍未正常上班，被告認(rèn)定其礦工并作出辭退決定。

王立遠(yuǎn)的遭遇并非個(gè)例。一些改制醫(yī)院通過“換簽”勞動(dòng)合同來“合法”地抹去職工原來的工齡，導(dǎo)致職工權(quán)益受損。還有些改制企業(yè)不按照2003年7月《關(guān)于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的勞動(dòng)關(guān)系處理辦法》的規(guī)定處理合同期限問題。

國企醫(yī)院改制導(dǎo)致勞動(dòng)合同“換簽”，這實(shí)際是由于院方原因解除勞動(dòng)關(guān)系。在這種情況下職工當(dāng)然享有依據(jù)其工齡和合同解除前的月平均工資標(biāo)準(zhǔn)獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的權(quán)利。但實(shí)踐中，管理層往往以極低的補(bǔ)償金“買斷”了與職工的勞動(dòng)關(guān)系，甚至被強(qiáng)制買斷工作;有的企業(yè)改制沒有落實(shí)職工安置資金，造成人員“懸空”;還有的改制企業(yè)隨意提高或降低職工經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，侵吞國有資產(chǎn)，損害職工利益。

三、企業(yè)不作為可能導(dǎo)致職工不能享受到應(yīng)有的社會(huì)保險(xiǎn)待遇。

醫(yī)院職工與企業(yè)簽訂《解除勞動(dòng)合同協(xié)議書》后，醫(yī)院方作為新的雇傭主體，在企業(yè)解除職工社保關(guān)系后，應(yīng)按規(guī)定向當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門為職工繳納社保。但是由于相關(guān)法律法規(guī)中缺乏對(duì)企業(yè)解除社保關(guān)系的強(qiáng)制性規(guī)定，且社保機(jī)構(gòu)難以有效督促企業(yè)及時(shí)辦理社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的變更、轉(zhuǎn)移等手續(xù)，這可能導(dǎo)致醫(yī)院方無法為職工繳納社保。在實(shí)踐中，存在少數(shù)企業(yè)職工醫(yī)保未轉(zhuǎn)地方而出現(xiàn) “醫(yī)保欠費(fèi)”情況，這些都會(huì)損害職工的合法權(quán)益。

職工合法權(quán)益被侵犯的原因

職工合法權(quán)益被漠視，首先因法律制度不健全。

“國家也出臺(tái)了不少指導(dǎo)性文件，但指導(dǎo)國企改制的文件級(jí)別較低，規(guī)定的內(nèi)容彈性較大，懲罰的力度較小，很容易出現(xiàn)利益相關(guān)方鉆制度漏洞的現(xiàn)象?！币赞D(zhuǎn)制時(shí)的資產(chǎn)評(píng)估為例，中央發(fā)布的相關(guān)文件僅僅規(guī)定企業(yè)必須委托相關(guān)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，而對(duì)于評(píng)估的公正性、準(zhǔn)確性、救濟(jì)方式等都沒有詳細(xì)規(guī)定。恰恰是這些法律漏洞，讓管理層和評(píng)估機(jī)構(gòu)有了可乘之機(jī)，導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失和職工利益的受損。

其次，管理層追求自身利益最大化。

眾所周知，公司治理中存在著“委托-代理”的難題。管理層為了追求自己利益的最大化，往往會(huì)置公司整體利益于不顧。在國有企業(yè)改制的過程中同樣存在這一問題。管理層往往通過鉆制度漏洞，賤賣公司資產(chǎn)，克扣職工補(bǔ)償，損害職工的利益。

最后，職工維權(quán)渠道不暢通。

例如，有些醫(yī)院改制后是全員持股，然而職工對(duì)醫(yī)院管理層的決策缺乏話語權(quán)。職工代表的選舉、職代會(huì)的參與往往受公司管理層的操控， 工會(huì)也沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。當(dāng)出現(xiàn)管理層和評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行暗箱操作而從中漁利， 導(dǎo)致國有資產(chǎn)被嚴(yán)重低估、職工合法權(quán)益受到侵害的情形時(shí)，職工對(duì)此卻無能為力。這一現(xiàn)象的根本原因是由于職工缺乏對(duì)醫(yī)院改制全過程的有效監(jiān)督和制約，同時(shí)司法救濟(jì)渠道缺位，進(jìn)而導(dǎo)致維權(quán)事件頻發(fā)。

《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭議案件適用法律若干問題的解釋（三）》第二條規(guī)定：“因企業(yè)自主進(jìn)行改制引發(fā)的爭議，人民法院應(yīng)予受理”。也就是說，如果改制并非企業(yè)自主進(jìn)行，而是由政府主導(dǎo)進(jìn)行，其體現(xiàn)的是政府意志，是政府履行行政管理職能的行政行為，由此引發(fā)的爭議不是平等民事主體之間的民事爭議，不屬于人民法院受理民事案件的范圍。在周彥生與黑龍江農(nóng)墾建三江人民醫(yī)院人事糾紛案（〔2016〕黑民申134號(hào)）中，審理法院認(rèn)為，“本案建三江醫(yī)院根據(jù)中共黑龍江省委組織部、黑龍江省人事廳、黑龍江省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、黑龍江省衛(wèi)生廳聯(lián)合下發(fā)的黑衛(wèi)人字（2001）581號(hào)文件關(guān)于《黑龍江省衛(wèi)生事業(yè)單位人事制度改革的實(shí)施意見》的通知，于2002年1月7日作出的《關(guān)于貫徹落實(shí)黑衛(wèi)人字（2001）581號(hào)文件的意見》，即對(duì)該醫(yī)院改制中離崗休養(yǎng)的條件及相應(yīng)工資標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定，屬政府主導(dǎo)下的改制，并非企業(yè)自主進(jìn)行的改制，因此，二審裁定認(rèn)為該糾紛不屬于平等主體之間的相關(guān)民事糾紛正確，二審裁定對(duì)周彥生的起訴不予受理并無不當(dāng)?！痹谌狈λ痉ň葷?jì)途徑的情形下，職工如何維權(quán)成為一個(gè)難題。

隨著國企改制進(jìn)程的不斷發(fā)展，國企醫(yī)院脫離企業(yè)是大勢所趨。圖/IC

職工合法權(quán)益保護(hù)的對(duì)策

改制從根本上觸及到職工的體制性身份轉(zhuǎn)換，還牽涉到員工的勞動(dòng)關(guān)系、工資保險(xiǎn)等諸多切身利益。因此，改制期間是企業(yè)與職工關(guān)系最不穩(wěn)定的時(shí)期，也是勞資糾紛的一個(gè)集中爆發(fā)時(shí)期。如何根據(jù)各地不同的規(guī)定和改制企業(yè)自身情況妥善處理改制企業(yè)與員工的關(guān)系，無疑是改制企業(yè)管理者面臨的重要問題，也是企業(yè)改制能否成功的關(guān)鍵。

一、立法先行，針對(duì)突出的問題制定專門性法規(guī)。

當(dāng)前，國家層面并沒有一部專門針對(duì)國企改制中職工身份置換的規(guī)范性文件。很早之前就有學(xué)者提出，針對(duì)國企醫(yī)院的職工身份置換，應(yīng)該做出專門性規(guī)定，完善與職工社保相關(guān)的政策法規(guī)?？山梃b案例是貴州鋁廠職工醫(yī)院在改制后成為貴陽市城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)醫(yī)院，實(shí)現(xiàn)職工醫(yī)療與地方醫(yī)保的成功接軌。同時(shí)，完善國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，防止管理層濫用權(quán)力損害職工的利益。改制后，醫(yī)院內(nèi)部管理的核心應(yīng)該是如何加強(qiáng)對(duì)管理層的監(jiān)督，尤其是對(duì)于進(jìn)行民營化改制的醫(yī)院來說，這點(diǎn)更是重中之重。

二、政府主導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)改制中問題頻發(fā)領(lǐng)域的引導(dǎo)和監(jiān)督。

其一，各級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)國有企業(yè)改制基本程序的監(jiān)督。國有企業(yè)無論以何種方式進(jìn)行改革改制，均應(yīng)制定改制方案，交職代會(huì)或職工大會(huì)討論通過，報(bào)政府或政府授權(quán)的部門審批同意后才能實(shí)施。凡職工安置方案不完善，社會(huì)保險(xiǎn)不明確，安置資金不落實(shí)的企業(yè)不能核準(zhǔn)進(jìn)入改革改制程序。

其二，勞動(dòng)保障部門要加強(qiáng)勞動(dòng)關(guān)系處理工作的指導(dǎo)。針對(duì)職工安置方案中存在的問題及時(shí)與當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門及企業(yè)進(jìn)行協(xié)調(diào)，指導(dǎo)和幫助企業(yè)完善安置方案。勞動(dòng)保障部門要督促改制企業(yè)按照勞動(dòng)法律法規(guī)和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，規(guī)范企業(yè)用工行為，依法訂立和履行勞動(dòng)合同，加強(qiáng)勞動(dòng)合同管理，完善勞動(dòng)合同內(nèi)容。

其三，強(qiáng)化對(duì)改制資金方面的監(jiān)督。國家和地方政府的相關(guān)政策只規(guī)定了對(duì)賣方的財(cái)產(chǎn)審計(jì)和評(píng)估，卻不對(duì)買方資質(zhì)進(jìn)行審查。這很有可能將好企業(yè)交給一個(gè)爛攤子，使企業(yè)職工成為直接受害者。因此，要加強(qiáng)對(duì)買方資格審核，保護(hù)職工權(quán)益。

另外，有學(xué)者提出，“政府應(yīng)成立專門的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)改制企業(yè)中的國有資產(chǎn)實(shí)行有效調(diào)劑。改制企業(yè)處置國有資產(chǎn)時(shí)，應(yīng)根據(jù)統(tǒng)一的規(guī)定安置職工和提留相關(guān)費(fèi)用，資產(chǎn)有結(jié)余的收歸國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，資產(chǎn)不足的由國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)予以補(bǔ)足?！边@一方式可以很好地解決企業(yè)管理層濫用權(quán)力侵害職工經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償權(quán)的問題。

三、企業(yè)引導(dǎo)，確保職工利益。

就國有企業(yè)改制而言，職工是利益最相關(guān)者，因?yàn)樗麄兠媾R失去國企職工身份的問題，醫(yī)院改制后的發(fā)展也與他們息息相關(guān)，他們幾乎承擔(dān)了企業(yè)改革的一切風(fēng)險(xiǎn)。正因?yàn)槿绱?，職工?shí)質(zhì)參與企業(yè)改制是至關(guān)重要的。

為了讓職工對(duì)改制的認(rèn)識(shí)由最初的質(zhì)疑變?yōu)槔斫?，進(jìn)而轉(zhuǎn)為完全贊成和支持，企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定切實(shí)可行的改制方案，以坦誠的態(tài)度爭取職工的理解與支持。這一過程會(huì)相當(dāng)麻煩，但很有必要。

要杜絕暗箱操作，保護(hù)職工權(quán)益，企業(yè)就必須依法改制，保證信息公開透明，保障職工知情權(quán)和參與權(quán)。具體而言，一是收購者的選擇要透明。企業(yè)應(yīng)通過競爭性招標(biāo)的方式選擇投資者，而不能暗箱操作，私下指定;二是資產(chǎn)的評(píng)估要透明。醫(yī)院的資產(chǎn)評(píng)估中，應(yīng)當(dāng)著重強(qiáng)調(diào)對(duì)人力資源以及品牌、技術(shù)、學(xué)術(shù)聲譽(yù)等無形資產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估，這部分無形資產(chǎn)是公立醫(yī)院價(jià)值的主要組成部分，其價(jià)值顯著高于有形資產(chǎn);三是改制的全過程都要有職工的參與，接受職工的監(jiān)督;四是醫(yī)院在改制后最大的困擾之一就是醫(yī)院的資金后續(xù)來源問題。因而，要選擇優(yōu)質(zhì)的合作方提供合法穩(wěn)定的資金保障。

四、應(yīng)完善救濟(jì)渠道，暢通職工維權(quán)路徑。

改制后，醫(yī)院與職工發(fā)生糾紛時(shí)，職工往往通過上訪的方式尋求救濟(jì)。面對(duì)群眾上訪，有關(guān)部門應(yīng)認(rèn)真對(duì)待，積極處理，維護(hù)職工的合法權(quán)益。職工也可以向法院提起行政訴訟，通過司法途徑維護(hù)自身合法權(quán)益。

（作者為北京中醫(yī)藥大學(xué)法律系副教授;編輯：王小）

備注：本文系2020年國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目《基于委托代理理論的社會(huì)力量參與公立醫(yī)院改革激勵(lì)約束機(jī)制研究》（項(xiàng)目編號(hào)：20BGL274）的階段性研究成果