采用PPP模式建設(shè)運營政務(wù)信息化項目的對比分析

李明麗

【摘要】 ? ?為貫徹落實黨中央關(guān)于實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略加快建設(shè)數(shù)字中國的重大決策部署，各地政府加大力氣建設(shè)完善政務(wù)信息化項目，提高智能化管理和數(shù)字惠民服務(wù)水平。政府和社會資本合作（PPP）模式作為公共服務(wù)領(lǐng)域的項目運作模式，具備創(chuàng)新投融資機制和公共服務(wù)供給模式的優(yōu)點，可有效應(yīng)用于政務(wù)信息化項目建設(shè)。本文從實務(wù)分析角度，以政府和社會資本合作（PPP模式）為標的，對比財政直接投資、政府購買服務(wù)等政務(wù)信息化項目常見建設(shè)模式，分析其優(yōu)勢及不足，對政務(wù)信息化項目建設(shè)模式選擇、提升項目投資效益及運營管理水平具有重要借鑒價值。

【關(guān)鍵字】 ? ?PPP模式 ? ?政務(wù)信息化項目 ? ?基礎(chǔ)設(shè)施

引言：

根據(jù)國家發(fā)展改革委下發(fā)的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系[1]。政務(wù)信息化項目主要指支撐政務(wù)部門履職的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、基礎(chǔ)信息資源庫等項目，具備投資規(guī)模大、“公共物品和服務(wù)”等特性[2]，適用于應(yīng)用PPP模式推進實施。但PPP模式主要應(yīng)用于地鐵、高速公路、污水處理廠等傳統(tǒng)領(lǐng)域，在政務(wù)信息化這個新興領(lǐng)域應(yīng)用還面臨著一些具體問題，對這些問題的研究和探討，對數(shù)字中國中的數(shù)字政府建設(shè)具有重要的指導(dǎo)價值。

一、政務(wù)信息化項目采用PPP模式的優(yōu)缺點對比分析

目前，政務(wù)信息化項目主要有財政直接投資、購買服務(wù)和PPP等三種建設(shè)模式。財政直接投資是政府直接使用財政資金，自行投入人力物力開展項目建設(shè)運營。購買服務(wù)是政府按照一定的程序，將相關(guān)服務(wù)內(nèi)容交由具備條件的社會機構(gòu)承擔(dān)，根據(jù)合約支付費用。PPP模式是政府和社會開展合作，按照約定比例共同投入資金、人員參與項目建設(shè)、運營和維護。這三種模式各自有其優(yōu)缺點。

1.1財政支出角度

從財政支出角度，財政直接投資的資金全部來源于政府，支付方式往往是一次性投入，會給財政造成很大壓力。購買服務(wù)資金也是全部來源于政府，支付方式是逐年分期支付，財政支出壓力較小，但支付的費用除了包括項目建設(shè)運營成本，還包括企業(yè)利潤和人力成本，所以購買服務(wù)所花費的資金總量一般比財政直接投資要大。

PPP模式的資金一般大部分來源于社會資本方，少部分來源于政府，支付方式是逐年支付，財政支出壓力較小，且由于PPP模式存在對外運營，運營收入可以對項目建設(shè)運營成本進行補貼，加上PPP項目識別階段需開展物有所值評價，要求PSC值（政府采用傳統(tǒng)投資建設(shè)和運營模式的凈現(xiàn)值）要小于PPP值（政府采用PPP模式建設(shè)和運營的凈現(xiàn)值），因此PPP模式所花費的資金總量會比財政直接投資要小。三者之間關(guān)系如下表1所示。

經(jīng)對比分析，可以發(fā)現(xiàn)采用PPP模式開展政務(wù)信息化項目建設(shè)，財政支出壓力最小，財政支出總量也最少，是對政府財政最友好的支出方式。但是，為了防范地方政府過度舉債融資，陷入隱性債務(wù)風(fēng)險，財金〔2015〕21號文規(guī)定：“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”，約束了地方PPP項目年度支出責(zé)任限額。因此，雖然PPP模式對政府財政友好，但是使用上要受到政府公共預(yù)算限制。

1.2項目管理角度

1.2.1 PPP項目前期工作更復(fù)雜

雖然具體細節(jié)各所不同，但各地出臺的政務(wù)信息化項目管理辦法基本思路一般遵循《國家電子政務(wù)工程建設(shè)項目管理暫行辦法》，即項目前期工作包含需求分析報告、項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計和投資概算等文本編制、專家評估和相關(guān)部門審批環(huán)節(jié)，財政直接投資和購買服務(wù)類項目均按這些步驟開展項目前期工作。按照《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）[3]要求，政務(wù)信息化PPP項目前期工作在遵循政務(wù)信息化項目管理辦法的同時，還需要遵守當(dāng)?shù)氐腜PP項目管理辦法，分步驟開展項目識別和項目準備工作，主要涉及初步實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、實施方案等文本編制、專家評估和相關(guān)部門審批環(huán)節(jié)，實施方案和采購合同還需要呈報政府審定，項目前期工作流程更加復(fù)雜，相較于傳統(tǒng)政務(wù)信息化投資方式，多出了7個報批和審定環(huán)節(jié)，如果每個環(huán)節(jié)需要1個月時間，項目前期工作時間至少比傳統(tǒng)模式多出半年至一年時間。

1.2.2 PPP項目采購執(zhí)行方式更復(fù)雜

和財政直接投資、購買服務(wù)一樣，PPP項目的采購方式也包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購等方式。政務(wù)信息化項目具有技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)復(fù)雜、應(yīng)用服務(wù)需求較高等特點，且采購中一般會有相應(yīng)調(diào)整，因此更適宜采用競爭性磋商方式進行采購。PPP項目的競爭性磋商采購方式共分為社會資本資格預(yù)審、響應(yīng)文件評審和采購結(jié)果確認談判等3個步驟。社會資本資格預(yù)審明確可入圍參與競爭性磋商的社會資本。響應(yīng)文件評審以多輪談判的方式形成最終響應(yīng)文件，進行綜合評分后形成候選社會資本的排序名單。采購結(jié)果確認談判按照候選社會資本的排名，依次進行確認談判，率先達成一致的作為中選社會資本。財政直接投資和購買服務(wù)的項目合同，一般由項目實施機構(gòu)直接與中標方簽訂，而PPP項目合同須在政府審核同意后，由項目實施機構(gòu)與中選社會資本簽署。執(zhí)行階段，項目實施機構(gòu)還需與社會資本共同設(shè)立項目公司，由項目公司履行合同義務(wù)。

PPP模式與財政直接投資、購買服務(wù)的項目管理對比分析見表2。

經(jīng)對比分析，可以發(fā)現(xiàn)采用PPP模式開展政務(wù)信息化項目建設(shè)比傳統(tǒng)的財政直接投資或購買服務(wù)方式更復(fù)雜，需遵循的管理制度更多、需報批的管理部門更多、級別也更高。

1.3其他角度

1.3.1 PPP項目有利于引入優(yōu)質(zhì)企業(yè)

PPP模式具備招商引資、人才培引等優(yōu)點，政府實施機構(gòu)可以根據(jù)需要，擇優(yōu)引入社會力量建設(shè)運營本地政務(wù)信息化項目，通過合同約定PPP項目公司在當(dāng)?shù)刈缘却胧?，引?dǎo)帶動優(yōu)秀企業(yè)集聚當(dāng)?shù)兀浞职l(fā)揮社會資本方在人才、技術(shù)、資金、行業(yè)經(jīng)驗等方面的優(yōu)勢，有效帶動當(dāng)?shù)匦畔⒒a(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1.3.2 PPP模式由于包含市場化運營因素，還具備靈活性高的特點

如廣西電子政務(wù)外網(wǎng)云計算中心項目一期的機房建設(shè)，項目建設(shè)內(nèi)容包含4層機房及配套設(shè)施，計劃滿足未來15到20年廣西電子政務(wù)發(fā)展需要。在項目運行初期，當(dāng)?shù)仉娮诱?wù)發(fā)展需要使用的機架數(shù)量較少，不必將4層機房全部投入使用。為避免資源浪費，引入社會資本方采用PPP模式建設(shè)運營，將其中兩層暫時閑置的機房交由社會資本方對外運營，獲取場地租金和超額利潤分配，既達到資源優(yōu)化配置，又達到緩解財政壓力的目的。

1.3.3 PPP模式引入市場競爭機制，有利于促進社會資源優(yōu)化配置

傳統(tǒng)財政投資模式，由于缺乏刺激動力，資金利用率往往不高，還容易造成導(dǎo)致政府短期負債增高，形成資金短缺局面。PPP模式引入社會資本可以很好地緩解政府的資金壓力，而且采用PPP模式建設(shè)的項目一般投資規(guī)模較大，要求潛在社會資本具有一定經(jīng)濟實力和較大的融資可行性。外部融資作為最普遍的融資形式不僅有助于社會資本將風(fēng)險轉(zhuǎn)移到第三方，而且能夠監(jiān)督和規(guī)范項目資金管理，從而促進PPP項目的資金使用效率，優(yōu)化社會資源配置。

1.3.4 PPP模式有助于轉(zhuǎn)換政府職能，提高公共服務(wù)質(zhì)量

采用PPP模式建設(shè)政務(wù)信息化項目，可以將政府有關(guān)部門從繁重的系統(tǒng)建設(shè)運維等事務(wù)工作中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的運營者和提供方轉(zhuǎn)變成為一個監(jiān)管的角色，通過績效考核等有力抓手，專注于提高公共服務(wù)質(zhì)量，推動公共服務(wù)改革創(chuàng)新。同時，項目交由專業(yè)的社會資本投資建設(shè)運營，充分發(fā)揮資金、技術(shù)、人才等資源優(yōu)勢，有利于降低項目建設(shè)成本，提高運營效率，兩者共同合作，可以充分發(fā)揮政府機構(gòu)和社會機構(gòu)各自優(yōu)勢。

二、結(jié)束語

綜上所述，相較于財政直接投資和購買服務(wù)，采用PPP模式建設(shè)項目的財政支出總量最少，給政府帶來財政支出壓力最小，是一種財政友好型的建設(shè)投資模式。除此之外，PPP模式還具備招商引資、人才培引、靈活性高、資金利用率高等優(yōu)點，符合政務(wù)信息化項目資金投入大、技術(shù)要求高，需求變化快的要求。但PPP項目的前期工作流程以及采購執(zhí)行方式比傳統(tǒng)項目更復(fù)雜，表現(xiàn)為審批流程更復(fù)雜、管理部門數(shù)量更多、前期工作時間耗時更長等。在黨中央、國務(wù)院堅定不移推進全面深化改革，特別是推進“放管服”改革的今天，如何優(yōu)化簡化PPP項目審批流程，縮短PPP項目前期工作周期，充分釋放PPP模式紅利，成為政府相關(guān)部門亟需解決的一個課題。

參 ?考 ?文 ?獻

[1] 中華人民共和國國家和發(fā)展改革委員會.國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見.[EB/OL].http：//www.ndrc.gov.cn/gzdt/201412/t20141204_651014.html，2014-12-02.

[2] 周鳴. 采用PPP模式推進廣西電子政務(wù)云計算中心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營的方法與實踐[J]. 信息系統(tǒng)工程， 2017（7）.

[3] 中華人民共和國財政部.關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知.[EB/OL].http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162965.html，2014-11-29.