重大決策社會穩(wěn)定風險評估如何更科學
——基于社會調查方法運用的實證分析

鐘宗炬,張海波,孔祥濤

(南京大學 政府管理學院/社會風險與公共危機管理研究中心,江蘇 南京 210023)

一、問題的提出

我國防范化解重大社會風險、維護社會穩(wěn)定的實踐具有積極的啟示意義。在全球風險社會的背景下，我國穩(wěn)定、安全的社會環(huán)境，已經成為彰顯我國國家和社會治理能力的一張名片[1]。2019年，習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班上要求，提高防控能力，著力防范化解重大風險，保持經濟持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定[2]。黨的十九屆五中全會更是將“防范化解重大風險體制機制不斷健全”作為“十四五”期間經濟社會發(fā)展的主要目標之一[3]。防范化解重大社會風險，重在防范化解人民內部矛盾，滿足人民群眾的美好生活需要，提升人民群眾獲得感、幸福感與安全感。重大決策社會穩(wěn)定風險評估(以下簡稱“穩(wěn)評”)是防范化解重大社會風險的制度安排，旨在推動社會風險治理的“關口”前移，推進重大決策科學化、民主化、法治化，預判并降低重大工程項目、政策制定、決策出臺引發(fā)社會穩(wěn)定風險的可能性及其危害程度，從源頭上防范化解社會矛盾。

“穩(wěn)評”作為一項制度，至今已經十多年，取得良好的實踐效果。2006年，四川省遂寧市出臺《重大工程建設項目穩(wěn)定風險預測評估制度》，率先開啟“穩(wěn)評”的實踐探索。隨后，江蘇、北京、浙江、上海、云南等地跟進，推動“穩(wěn)評”在實踐中不斷優(yōu)化。在總結各地實踐創(chuàng)新基礎上，2012年，經黨中央研究批準，中辦、國辦印發(fā)指導意見(以下簡稱指導意見)，在全國范圍內推動建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制。同年，黨的十八大報告明確提出，建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制。2019年，黨的十九屆四中全會進一步強調，加強重大決策風險評估是健全提高黨的執(zhí)政能力和領導水平的一項重要制度。2019年，國務院頒布《重大行政決策程序暫行條例》(國令第713號)，正式將“穩(wěn)評”納入國家法規(guī)范疇。目前，已有20多個中央部委、32個省(自治區(qū)、直轄市)制定了“穩(wěn)評”的政策要求、管理規(guī)定和實施辦法，大多數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)也都設立了第三方社會評估機構。據(jù)初步統(tǒng)計，截至2020年9月，全國有8000多家第三方社會評估機構參與“穩(wěn)評”業(yè)務[4]。從實際效果來看，在2013年至2017年的5年間，各地對約37.63萬起重大決策事項進行了“穩(wěn)評”；其中，因評估結果為高風險而停止決策的有2807起，占比為0.75%；因評估結果為中風險而暫緩決策、待施消除風險后予以決策實施的9674起，占比為2.57%；因評估結果為低風險而予以決策實施的重大事項共36.38萬起，占比為96.68%[5]?！胺€(wěn)評”的有效實施不僅起到了防范化解重大社會風險的作用，也為促進經濟發(fā)展提供了制度保障。2016年以來，我國“十三五”規(guī)劃重大戰(zhàn)略任務和165項重大工程項目，在各方面風險挑戰(zhàn)增大的環(huán)境中全面落地見效[4]。

目前，全球風險上升，我國防范化解社會風險面臨長期考驗，需要“穩(wěn)評”發(fā)揮更重要的作用。然而，“穩(wěn)評”的制度化水平還不高，亟需進一步提升。作為一項政策性評估工具，方法的科學性對于進一步提升其制度化水平至關重要。由于“穩(wěn)評”主要面向社會風險，使用的主要是社會調查方法，“穩(wěn)評”的科學性主要體現(xiàn)為研究方法的科學性。

基于此，筆者以江蘇省221份“穩(wěn)評”報告為對象，對社會調查方法在“穩(wěn)評”中的運用進行初步評估，分析已經取得的進展，識別其中存在的薄弱環(huán)節(jié)，為提升“穩(wěn)評”的科學化水平提供有針對性的建議。

二、研究設計

(一)方法基礎

在我國，社會調查(social investigation)是一個內涵較為寬泛的概念，泛指“一種了解客觀事物的感性認識活動，是直接收集社會資料或數(shù)據(jù)的過程”[6]。從操作層面看，這一概念實際上包含了兩種方式:一種是以概率樣本、結構化測量工具、統(tǒng)計分析為主要技術特征的采集量化信息的方式，亦稱“調查研究法”“問卷調查法”，對應的英文單詞為“social survey”，即通過問卷工具從一個取自某種社會群體的樣本來收集資料，并通過對資料的統(tǒng)計分析來認識社會現(xiàn)象及其規(guī)律；另一種則是以質性研究中的訪談、群體座談、個案研究等為手段收集研究資料的方式[7]。

社會調查方法可操作性強、適用面廣，已在多個學科中得以廣泛應用。學術界也對社會調查方法運用的規(guī)范性不斷進行反思和改進。風笑天對社會調查研究方法在學術研究中的運用進行了持續(xù)的評估。他指出：社會調查中存在兩種不同模式——“抽樣—問卷—統(tǒng)計表格”與“個案及典型—二手資料—列舉數(shù)據(jù)事例”，并從理論與調查、歸納與演繹、定性與定量三對關系出發(fā)，逐一檢視了社會調查研究方法在使用中存在的不足[8]。2016年，風笑天再次對《社會學研究》載文中有關社會調查研究的概念使用與操作環(huán)節(jié)進行梳理，對“心理二重區(qū)域”、訪員“臆答”等常見問題及其處理進行探討[9]。宋林飛對《中國社會科學》(1980-1998年)和《社會學研究》(1986-1998年)刊載的社會調查研究報告進行梳理后發(fā)現(xiàn)：抽樣方法使用較多(54.8%)，個案、典型等方法比重相對較小(45.2 %)；問卷調查的較多(42.6 %)，實地調查等較少；描述統(tǒng)計使用較多(61.6 %)，而推論統(tǒng)計與模型建構方法的比重較小(分別為9.5 %、7.6 %)。在此基礎上，他構建了包括資料搜集方式、分析單位、變量、抽樣方式、樣本容量及樣本評估六要素的社會調查報告分析框架[10]。李煒將改革開放以來我國社會調查研究方法的發(fā)展歷程劃分為復興(1979-1989)、成長(1989-1999)、繁榮(2000-)三個階段，并從測量、抽樣、資料收集三個方面，就各階段調查研究方法的使用進行總體評價[7]。趙延東等對國內公開發(fā)表的279篇的科技政策論文進行系統(tǒng)回顧發(fā)現(xiàn)：社會調查方法在科技政策研究中得到日益廣泛的應用，研究目的、統(tǒng)計方法、抽樣方法、測量方法和資料收集方法不斷提升，但存在對抽樣代表性重視不足、調查方法呈現(xiàn)的規(guī)范性不夠，以及對基本方法和概念理解不夠準確等問題[11]。

雖然“穩(wěn)評”對運用社會調查方法的要求未必如學術研究那樣嚴格，但其運用的規(guī)范也需要進行評估。正如美國評估學學者庫克(T.D. Cook)和克魯?shù)?C.L. Gruder)所言：任何一個評估結論若要經得起推敲，就必須進行元評估，即評估的評估(the evaluation of evaluation)[12]。近年來，少部分學者已經開始關注對“穩(wěn)評”本身的評估，例如，張樂、童星嘗試從過程和效果兩個維度構建指標體系，以對“穩(wěn)評”進行再評估[13]；朱正威、胡向南等采用內容分析法，以“穩(wěn)評”涉及的指導性文件為基礎，對全國范圍內的271份社會穩(wěn)定風險評估報告進行統(tǒng)計分析，對“穩(wěn)評”實踐存在的問題進行量化的評價[14]。此外，還有一些研究雖然從面上指出了社會調查方法在“穩(wěn)評”中的使用存在不規(guī)范，但結論缺乏研究數(shù)據(jù)的支撐[15][16]。綜合來看，對社會調查方法在“穩(wěn)評”中的應用進行評估仍是一個新問題，亟待加強研究。

(二)數(shù)據(jù)來源

江蘇省是我國“穩(wěn)評”工作的排頭兵，較早在“穩(wěn)評”中引入第三方社會評估機構，積極推行“穩(wěn)評”社會化、市場化、專業(yè)化發(fā)展，先后涌現(xiàn)出“淮安模式”“南京模式”“徐州模式”等各具特色的實踐形態(tài)。隨著全省“穩(wěn)評”需求的不斷增加和第三方社會評估機構隊伍的逐步壯大，江蘇省于2016年率先在全國成立省級“穩(wěn)評”行業(yè)協(xié)會——江蘇省社會穩(wěn)定風險評估促進會，以推動和規(guī)范第三方社會評估機構的發(fā)展。截至2020年12月31日，其注冊會員單位達416家，涵蓋江蘇省13個地級市(1)江蘇省社會穩(wěn)定風險評估促進會提供內部資料，可通過該會官網查閱部分名單(數(shù)據(jù)更新至2020年5月)：http://www.jspass.org/wordpress/1796.html。。南京、蘇州等地正在按照《重大行政決策程序暫行條例》的要求，積極探索重大政策、其他重大事項類“穩(wěn)評”的應評盡評。就整體規(guī)模、發(fā)展程度而言，江蘇省已然成為推動“穩(wěn)評”實踐良性發(fā)展的典型范例。

2018年，江蘇省社會穩(wěn)定風險評估促進會首次在全省開展優(yōu)秀項目評選，共收集2011至2018年間的“穩(wěn)評”報告221份。這些報告多屬于各評估機構及各地區(qū)的“代表之作”，反映了江蘇各地區(qū)“穩(wěn)評”報告的最高水平?！胺€(wěn)評”報告是評估過程與結果的集中呈現(xiàn)，能夠在較大程度上反映“穩(wěn)評”的實施情況。筆者代表南京大學社會風險與公共危機管理研究中心參與此次優(yōu)秀報告評選，查閱了所有報告全文及附件資料，并獲準使用這些報告進行學術研究。

(三)數(shù)據(jù)編碼

按照指導意見要求，“穩(wěn)評”的程序主要包含：充分聽取意見、全面分析論證、確定風險等級和提出評估報告等。據(jù)此，筆者采用內容文本分析法對221份“穩(wěn)評”報告進行編碼，包括6個一級指標和21個二級指標。南京大學社會風險與公共危機管理研究中心的兩名研究人員對每個二級指標進行賦值(見表1)，編碼信度為87.4%，具有較高的一致性。

表1 報告編碼與賦值

三、數(shù)據(jù)分析

(一)基本統(tǒng)計分析

1.項目類別分析。按照指導意見要求，開展重大決策社會穩(wěn)定風險評估，必須立足基本國情，一切從實際出發(fā)，確保取得實效。這份文件提出了“應評盡評”的目標，要求凡是直接關系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易引發(fā)社會穩(wěn)定問題的重大決策事項，包括涉及征地拆遷、農民負擔、國有企業(yè)改制、環(huán)境影響、社會保障、公益事業(yè)等方面的重大工程項目建設、重大政策制定以及其他對社會穩(wěn)定有較大影響的重大決策事項，都需要開展“穩(wěn)評”。在江蘇省的實踐中，基于上述221份報告的統(tǒng)計分析顯示(見表2)：“穩(wěn)評”以工程類占比最高(63.9%)，其他事項類次之(28.3%)，政策類最少(7.8%)(2)按照2012年中辦、國辦文件，將重大決策事項分為三類：政策類、工程類與其他事項類。；具體來看，則又可以將其細分為道路建設、水利建設、土地(房屋)征收、住房建設、環(huán)境整改、發(fā)展規(guī)劃、人口管理、能源開發(fā)等多個領域。

導致這一結果差異的主要原因在于制度保障力度的差異。2012年國家發(fā)展改革委員會印發(fā)的《重大固定資產投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》(發(fā)改投資[2012)2492號)規(guī)定：凡是需經國家發(fā)展改革委審批、核準或者核報國務院審批、核準的在中華人民共和國境內建設實施的固定資產投資項目必須進行“穩(wěn)評”。換言之，“穩(wěn)評”是重大投資項目審批的前置條件和必備環(huán)節(jié)。正是由于這一文件的出臺，“穩(wěn)評”得以在重大投資、建設工程領域快速展開。特別是對于一些容易引發(fā)社會矛盾和社會沖突的環(huán)境敏感型建設項目，“穩(wěn)評”發(fā)揮了重要推進作用。這些評估為地方黨委和政府預防化解了諸多潛在的風險因素，確保了重大建設項目的順利推進。例如，無錫市錫東垃圾焚燒發(fā)電項目曾因引發(fā)群體性事件而擱置5年，通過扎實的“穩(wěn)評”工作后，實現(xiàn)了項目原址復工投產，群眾和社會廣泛認可[17]。

表2 “穩(wěn)評”項目類型與層級交叉統(tǒng)計

相比之下，“穩(wěn)評”在重大政策、其他重大事項等領域推進的力度較小。2019年出臺的《重大行政決策程序暫行條例》為“穩(wěn)評”的發(fā)展注入了新的動力，政府部門對社會穩(wěn)定風險評估和防范意識不斷提高。例如，南京市針對網絡預約出租車管理辦法、物業(yè)服務收費管理辦法改革等決策事項開展的“穩(wěn)評”，蘇州市針對外來流動人口積分管理辦法修訂、征地補償與被征地農民社會保障實施細則出臺等實施的“穩(wěn)評”，都是推動“應評盡評”的具體舉措。

從項目層級來看，區(qū)縣和地市級別占比較高，分別為42.0%和37.4%；省部級次之，占比為12.8%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級最少，占比為7.8%。進一步看，各類別在不同層級之間分布又有差異。在政策類項目“穩(wěn)評”中，地市占比最高，為64.7%；在工程類項目“穩(wěn)評”中，地市和區(qū)縣占比較高，分別為39.9%、34.8%；在其他事項類項目 “穩(wěn)評”中，區(qū)縣占比最高，為60.9%。這與我國的各層級政府職能劃分大致吻合，即重大政策制定基本在地市及其以上級別的政府，而區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府則主要負責政策執(zhí)行。因此，諸如網絡預約出租車管理辦法調整、人口積分管理等政策通常由市級層面負責，而一些具體的其他事項類主要分布于區(qū)縣，如房屋拆遷、土地征收、農貿市場環(huán)境整治等。

2.責任主體分析。按照指導意見要求，重大決策社會穩(wěn)定風險評估工作由評估主體組織實施；地方黨委和政府做出決策的，由黨委和政府指定的部門作為評估主體；黨委和政府有關部門做出決策的，由該部門或者牽頭部門同其他有關部門指定的機構作為評估主體；需要多級黨政機關做出決策的，由初次決策的機關指定評估主體，不重復評估?！胺€(wěn)評”中涉及多類評估主體，為便于區(qū)分，參照已有研究，筆者將項目所屬責任單位具體為“穩(wěn)評”責任主體，將具體開展“穩(wěn)評”工作的主體稱之為“穩(wěn)評”實施主體[13]。值得注意的是，按照“誰主管、 誰負責、誰決策、誰負責”的原則，在具體實施過程中，國有企業(yè)、事業(yè)單位等也可能成為“穩(wěn)評”責任主體。換言之，“穩(wěn)評”責任主體不僅僅局限于黨委和政府部門。那么，到底是哪些部門或者單位在負責“穩(wěn)評”？就221份報告看，主要涉及四類主體：地方政府及其職能部門，占比91.0%，分布于交通、住建、水利、物價、規(guī)劃、城管、教育等多個部門；國有企業(yè)(如鐵路集團、中石油、國家電網等公司)，占比為3.0%；事業(yè)單位(如學校、醫(yī)院、氣象局等)，占比為3.4%；黨團組織(如黨委工作部門、宗教團體等)，占比為2.6%。

3.實施主體分析。按照指導意見要求，根據(jù)工作需要，可以組成由政法、綜治、維穩(wěn)、法制、信訪等有關部門，有關社會組織、專業(yè)機構、專家學者，以及決策所涉及群眾代表等構成的評估小組進行評估。本文的統(tǒng)計分析顯示：江蘇省評估實施主體主要由市場民營評估機構(75.7%)、黨政部門(3.5%)、國有企業(yè)(10.9%)、高校(6.5%)、其他事業(yè)單位(4.5%)務組成。進一步看，可將其劃分為兩類：第三方社會評估機構進行評估和評估主體自評，兩者占比分別是95.3%、4.7%。可以看到，自2013年南京、蘇州等地區(qū)率先推行“穩(wěn)評”的社會化、市場化以來，隨著第三方社會評估機構逐步發(fā)育，江蘇省基本完成從“既當運動員又當裁判員”的自我評估到獨立的第三方評估的轉變。正是這些社會化、市場化的舉措，推動了江蘇省“穩(wěn)評”的跨越式發(fā)展。

這批評估機構的專業(yè)性如何？統(tǒng)計分析顯示：大部分評估機構為工程類機構，占比為51.7%；其次為資訊類，占比為34.8%；研究類、律所類和黨政部門比例相對較小，占比分別為6.1%、3.9%、3.5%。進一步的田野調查發(fā)現(xiàn)：早期從事“穩(wěn)評”業(yè)務的機構主要由房地產評估公司、工程建設類公司等組成，其業(yè)務從土地評估、安全評估、環(huán)境評估、可行性評估等領域逐步擴展至“穩(wěn)評”，屬于“半路出家”。近年來，隨著“穩(wěn)評”的發(fā)展，在蘇州等地已經出現(xiàn)專業(yè)的第三方“穩(wěn)評”機構。就評估人員背景披露情況來看，僅有51.6%的評估報告披露了評估人員的背景信息。在這些披露人員背景信息的報告當中，評估人員均為理工科背景的占比為70.0%，均為人文社科背景的占比為8.3%，兩種背景評估人員均有的占比為21.7%?？梢钥吹剑鐣茖W類，尤其是具有社會學、法學、政治學、公共管理等學科背景的從業(yè)人員比例相對不足。

4.評估周期分析。評估周期是反映“穩(wěn)評”工作量的一個重要指標(3)評估周期指評估機構自中標“穩(wěn)評”項目到該項目通過評審的歷時。。通常而言，周期越長表明投入的工作量越大。統(tǒng)計分析顯示：大部分評估周期在2個月以內，占比為70.3%；周期在3至5個月的占比為19.6%；周期在6至12個月的占比為8.7%；周期在一年以上僅占1.4%。進一步分析發(fā)現(xiàn)：就層級而言，周期在半年以下的項目主要集中在地市以下，周期在半年以上的項目主要為地市、省部級；就類別而言，政策類、其他事項類評估周期均在一年以內；部分重大工程項目評估周期在一年以上，例如一些跨地區(qū)河流整治、能源管道、干線高速公路、高速鐵路等建設項目，由于涉及區(qū)域廣、利益群體眾多、風險因素復雜，需要開展大量的調查、走訪、座談工作來收集利益相關群體訴求。

(二)風險調查描述分析

1.公示情況分析。充分的信息公示是保障利益相關群體知情權的重要途徑，也是開展風險溝通的重要前提。首先，就“穩(wěn)評”公示方式而言，主要有口頭告知、張貼紙質公告、發(fā)布網絡通告等幾種類型。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示：使用最為廣泛的公示方式為紙質公示，占比為56.2%；口頭告知與網絡告知基本相同，占比分別為22.4%、21.4%。為擴大知曉度，部分項目采取了兩種及以上的公示方式。其次，就公示數(shù)量看，口頭告知最為模糊，部分告知難以區(qū)分是否告知利益相關群體；紙質公告最多，通常張貼10份以上的公告，網絡告知基本在3次以下。再次，就公示時間看，大部分集中在10天以內，少量項目公示超過1個月。此外，這些公示能否被利益相關群體看到還取決于公示的地點。查閱“穩(wěn)評”報告發(fā)現(xiàn)：部分紙質公告張貼的位置并不明顯，而網絡公示則以政府職能部門、國企、事業(yè)單位、第三方社會評估機構主頁官網為主。有研究顯示：公眾瀏覽諸如環(huán)境、交通運輸、水利等政府職能部門或事業(yè)單位主頁網站的頻率相對較低[18]。如A市甲科長在該區(qū)“穩(wěn)評”培訓中談到：

部分評估項目使用的公示載體不妥，采用線下公示的，有些貼在電線桿上，沒有多少知曉率；采用線上公示的，有些在評估機構網站、部門網站公示，都達不到公示的效果。 (訪談編號：2019061401)

隨著“穩(wěn)評”的推進，一些項目實施過程中開始采用當?shù)刂髁髅襟w、社交媒體等進行公示。例如，2018年南京市公共交通聯(lián)動調價項目評估中，曾多次通過傳統(tǒng)媒體(如江蘇衛(wèi)視、荔枝新聞、南京日報、交通廣播)，以及政務新媒體(如“南京發(fā)布”官方微博、微信公眾號)、當?shù)刭N吧(如“西祠胡同”“百度貼吧”)等渠道廣泛公示。

2.數(shù)據(jù)收集分析。社會調查是評估機構進行數(shù)據(jù)收集，并與利益相關群體開展風險溝通的重要渠道。按照指導意見要求，根據(jù)實際情況，可以采取公示、問卷調查、實地走訪和召開座談會、聽證會等多種方式，就決策事項聽取各方面意見。對受決策影響較大的群眾、有特殊困難的家庭要重點走訪，當面聽取意見。統(tǒng)計顯示：目前“穩(wěn)評”中主要有四類數(shù)據(jù)收集方式，依次是問卷調查、訪談/座談、輿情分析和同案例比較分析。其中，問卷調查與座談/訪談使用的頻率較高，占比分別為87.8%、76.0%，網絡輿情分析次之，占比為18.8%，同案例分析最少，占比為7.7%。進一步分析發(fā)現(xiàn)：只采取一種方法進行數(shù)據(jù)收集的為22.7%，使用兩種數(shù)據(jù)收集方法為54.8%，使用三種及以上方法的占比為17.8%，未說明具體方法的為4.5%。

此外，數(shù)據(jù)收集方式還有兩個方面需要改進：第一，數(shù)據(jù)收集方法有待多樣化。尤其是問卷調查，多采用簡單、少量的題項測量復雜的問題。然而，正如心理學家所指出的那樣，人的心理與行為是異常復雜的，被調查者往往傾向于否認社會不希望的行為或承認社會所希望的行為[19]，或刻意隱藏其真實狀態(tài)或態(tài)度, 轉而選擇社會所期望的行為或態(tài)度，使調查結果出現(xiàn)系統(tǒng)性偏差[20]?！胺€(wěn)評”可能涉及被調查者較為敏感的議題，如果僅僅采用問卷調查，很難獲得被調查對象的真實意見。第二，數(shù)據(jù)收集的工作力度有待增強。重大項目社會穩(wěn)定風險評估多依賴人工問卷發(fā)放、有限次數(shù)的聽證會、政府門戶網站意見反饋平臺等傳統(tǒng)方式采集數(shù)據(jù)，而這些制度內的溝通渠道存在覆蓋面有限、可得性較差、時效性不足等局限[21]。部分項目在實施“穩(wěn)評”過程中，為減少工作量，僅對政府有關部門開展座談而不對其他利益相關群體開展調查。在這方面，“穩(wěn)評”可借鑒學術研究的方法，采取多信源混合方式[22]，以充分利用多種資料，提高調查的效度和深度。

3.樣本情況分析。樣本情況是數(shù)據(jù)規(guī)模、代表性的綜合體現(xiàn)。在“穩(wěn)評”的實施過程中，需要對利益相關群體的利益訴求進行整體描述。如果對涉及到的利益群體逐個進行調查自然最為全面，但當利益群體規(guī)模達到一定程度時，全面調查顯然就不具備現(xiàn)實性。因此，通過部分樣本來推測整體的抽樣便成為“穩(wěn)評”中一種廣泛運用的方法。抽樣方法比較經濟方便，但也可能存在抽樣偏差，而偏差的大小主要取決于樣本規(guī)模和總體分布的方差。解決這一缺陷的主要方法是采用更為有效的抽樣方法或增加樣本量[23]。統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)：“穩(wěn)評”的問卷調查主要采用的是非概率抽樣，樣本量在1-100的調查占比為45.7%，樣本量在101-500的調查占比為42.5%，樣本量在501-1000的調查占比為3.2%，樣本量在1001-3000的調查占比為5.9%，樣本量在3000以上的調查占比為2.7%。從層級和類別來看，樣本量小于500的項目級別主要為區(qū)縣及其以下，樣本量在3000以下的主要為工程類項目，樣本量在3000以上的項目主要為政策和其他事項類。進一步分析樣本的覆蓋率(樣本與總體的比值)顯示：80.4%的項目樣本覆蓋率低于50%。

導致樣本缺陷的原因是多方面的。一方面可能與相關制度的缺失有關。田野調查中發(fā)現(xiàn)：“穩(wěn)評”相關規(guī)定的缺失，導致調查樣本量缺乏統(tǒng)一標準；其中部分重大投資工程項目借鑒環(huán)評等相關規(guī)定，而政策、其他事項類則多以當?shù)卣ㄎ鬄橹鳎鞯貐^(qū)存在差異。另一方面，導致樣本量偏小可能與第三方的專業(yè)性、工作投入不足有關。正如B評估機構負責人乙談到：

以前我們都不懂統(tǒng)計這塊，如果當?shù)卣ㄎ幸螅覀兙桶此麄兊囊髞?。如果沒有要求，我們就憑經驗來確定問卷數(shù)量。說實話，這種方式我們心里也沒底。去年，我們公司來了一個學統(tǒng)計的實習生，她在查看報告的時候給我們說：問卷數(shù)量是有公式、有要求的。為此，我還專門給買了幾本統(tǒng)計學、社會調查方面的書放在辦公室，要求大家平時都看一下。(訪談編號：2018052405)

與此同時，還可能與項目的總經費有關。如果項目總經費過低，很難要求第三方社會評估機構投入足夠的人力和物力開展大樣本的調查。C評估機構負責人丙談到：

“穩(wěn)評”也講究一分錢一分貨。有的項目就給兩萬元左右，我肯定沒法做呀。光是評審費就一萬多，你還要去調查、舉行座談會啥的。每個人都很忙，調查不能空著手去呀，總要給調查對象一些禮品之類吧。加上你往返的差旅費，這些算下來，我還得倒貼。當然，這種項目也有公司去接，但是你還指望他認認真真去給你搞風險調查嗎，不現(xiàn)實呀。(訪談編號：2019042502)

(三)利益相關者與利益訴求識別

準確識別“穩(wěn)評”項目中的利益相關主體及其訴求，是識別風險因素及其程度的重要前提。研究梳理發(fā)現(xiàn)：江蘇省221份“穩(wěn)評”報告對利益相關群體的識別整體較好，能夠準確識別利益相關者的占到76.3%。在此基礎上，研究進一步梳理發(fā)現(xiàn)：這些“穩(wěn)評”項目中，識別出各利益相關群體對應具體利益訴求的達到53.4%。例如，張家港市《強制解除人防車位使用權轉讓協(xié)議事項“穩(wěn)評”》通過多渠道廣泛公示，先后通過7次走訪調查，共收集33個咨詢電話、90多份咨詢郵件和116份調查問卷，結合網絡輿情分析，并咨詢西南政法大學有關法律專家學者，識別出人防辦、具體業(yè)主、銷售方等幾類核心利益主體，掌握各利益相關主體的具體訴求，并在報告中予以詳細呈現(xiàn)，猶如繪制一張風險地圖，使人一目了然。但同時也應當看到，仍有23.7%的“穩(wěn)評”報告對利益主體識別過于寬泛，對相應的利益訴求分析如蜻蜓點水，導致評估結論精準性不夠、實用性不足等。

就分析方法看，“穩(wěn)評”的風險分析主要包括兩大類型：以問卷調查、專家打分為主要形式的定量分析；以走訪、座談、網絡輿情分析、同案例比較為主要形式的定性分析。就使用頻率看，定性分析略多于定量方法，二者占比分別為58.0%和42.0%。在項目類型上，這兩種風險分析方法的使用基本一致，各類型的“穩(wěn)評”項目并沒有特定的風險分析方法。在實施主體上，不同類型的“穩(wěn)評”項目對風險分析的使用存在差異，其中黨政部門只采用定性分析方法，咨詢公司和律師事務所類評估機構以定性分析方法為主，占比分別為77.8%、65.3%；高校等科研類評估機構則以定量分析為主，占比為71.4%；工程類評估機構對兩種方法使用基本持平，分別為52.6%、47.4%。

從識別出的風險數(shù)量看(見表3)，主要集中在5-10個之間。其中，風險數(shù)量在11個以上的，多屬于工程類項目。從判定的風險等級看，低風險的占90.9%，中風險的占6.4%，高風險的占2.7%。其中，高風險項目主要為政策類和其他事項類，例如強制拆遷、學區(qū)調整等，涉及公眾切身利益，容易引起爭議。工程類項目“穩(wěn)評”的結論均為中低風險，通常主要涉及征地拆遷、補償安置等經濟利益，相對容易解決。即便是一些環(huán)境敏感型工程項目(如垃圾焚燒發(fā)電項目)，隨著工業(yè)技術和企業(yè)管理的不斷改進，整體運作趨于規(guī)范，通過政府、企業(yè)與公眾協(xié)商，最終也能達成一致。

表3 風險數(shù)量與項目類別交叉分析

(四)社會調查方法對“穩(wěn)評”結論的影響分析

本文進一步采用方差分析、回歸分析等方法，檢驗上述調查研究方法對評估結論的影響，分析結果如表4所示。

模型1-5分別檢驗了項目類別、項目層級、責任主體和實施主體對四類風險調查方法及用時的影響，結果顯示：(1)工程類項目對問卷調查方法影響正向顯著(B=1.635,P=0.025)，表明相對于政策和其他事項類項目，工程類項目使用問卷調查更為普遍；(2)責任主體為國企的項目對問卷調查的影響負向顯著(B=-1.238，P=0.011)，表明相對于責任主體為政府的項目，責任主體為國企的項目采用問卷調查的概率較低；(3)項目層級對座談、訪談方法影響顯著(B=0.624,P=0.006)，表明項目層級越高，越傾向于采用座談會的方式收集利益相關群體意見和訴求，其余影響均不顯著；(4)模型5顯示，項目層級(B=0.205,P=0.001)、研究類評估機構(B=0.599,P=0.003)對用時影響正向顯著，即項目層級越高，覆蓋面越大，“穩(wěn)評”所需要的時間越長；而相對于其他幾類評估機構，以高校為代表的研究類機構(B=0.599,P=0.003)所開展的“穩(wěn)評”歷時相對較長，基本在半年以上。以筆者對幾個高校評估機構的田野調查和對“穩(wěn)評”報告的具體查閱來看，這與研究機構自身的嚴謹性和規(guī)范性有關，其評估工作做得更科學、更扎實。

表4 社會調查研究方法對“穩(wěn)評”的影響分析

模型6和模型7分別檢驗了風險調查方法等對樣本量及樣本覆蓋率的影響，結果顯示：(1)項目層級(B=0.305,P=0.000)、工程類項目(B=-0.504,P=0.024)、用時(B=0.203,P=0.017)、公示(B=0.284,P=0.002)、問卷調查(B=0.750,P=0.000)、訪談(B=0.303,P=0.028)、案例分析(B=0.536,P=0.023)對樣本數(shù)量作用正向顯著，層級越高、用時越充分、公示越廣泛、使用問卷調查、同案例對比分析的項目，其數(shù)據(jù)樣本越大。而相比于政策類而言，工程類與其他事項類的樣本量較低。(2)其他事項類對樣本覆蓋率(B=0.660,P=0.009)正向顯著，即相比于政策和工程類，其他事項類“穩(wěn)評”項目所調查的利益相關者更加全面。正如上述分析，此類項目往往是具體事件(如強制拆遷、國有土地征收等)，對應的利益相關群體相對明確，且觸及其切身利益。因此，對這類項目開展“穩(wěn)評”應盡可能增加樣本數(shù)量甚至開展全樣本調查。例如，徐州市沛縣《歌風小區(qū)地塊房屋征收暨建設項目》共涉及1600戶被征收居民，評估機構分三步收集所有利益相關者訴求：一是通過逐戶問卷調查收集1250份樣本(其中，現(xiàn)場收回1134份，二次收回116份)；二是通過居委會獲取未調查居民中229戶的電話號碼，對其進行電話訪談；三是通過走訪街道、居委會了解剩下121戶無法取得聯(lián)系居民的日常情況、可能的利益訴求與維權行為。

模型8、9分別檢驗了風險調查方法等對利益相關者和利益訴求識別的影響，結果顯示：(1)項目層級(B=-0.694,P=0.027)、樣本數(shù)量(B=0.872,P=0.039)和樣本覆蓋率(B=1.837,P=0.000)對利益相關者識別影響顯著。(2)項目層級(B=-1.037,P=001)、訪談(B=1.977,P=0.000)、樣本數(shù)量(B=1.397,P=0.000)、樣本覆蓋率(B=1.234,P=0.000)對利益訴求識別作用顯著。說明項目層級越高，對應的利益群體越廣泛，利益訴求越復雜，識別越模糊。在這種情況下，樣本量和樣本覆蓋率越大，則越可能準確地識別利益相關者，通過深入走訪、座談等形式則能夠更好地識別其對應的利益訴求。

模型10、11分別檢驗了風險分析方法等對風險數(shù)量和風險等級識別的影響，結果顯示：(1)工程類項目(B=0.523,P=0.022)、用時(B=0.210,P=0.018)和分析方法(B=0.207,P=0.013)對風險數(shù)量作用顯著。表明用時越多、方法使用越豐富，則識別的風險因素越詳細。(2)工程類項目對風險等級負向顯著(B=-0.231,P=0.036)。上述兩點表明：相對于政策類和其他事項類項目，工程類所涉及的風險數(shù)量通常更多；但正如前文分析，這類“穩(wěn)評”基本為中低風險，且整體可控。

四、結論與建議

(一)研究結論

本文通過江蘇省221份“穩(wěn)評”報告的實證分析，初步評估了社會調查研究方法在“穩(wěn)評”中的使用情況，形成如下四點結論。

1.從項目特征看，“穩(wěn)評”項目主要以工程類為主，集中于地市、區(qū)縣層面。隨著國務院《重大行政決策程序暫行條例》的出臺，政府部門對風險評估和防范的意識不斷提高，政策類、其他事項類“穩(wěn)評”開始增加，部分地區(qū)正在向“應評盡評”的方向邁進。此外，江蘇省第三方評估項目占比高達90.0%以上，逐步實現(xiàn)了“穩(wěn)評”的社會化。

2.從使用方法看，社會調查研究方法因項目特征(如項目層級、項目類別)和實施主體類別而異?！胺€(wěn)評”主要采取紙質公示告知利益相關群體，公示周期基本在10天以內，公示周期和公示渠道有待規(guī)范?！胺€(wěn)評”以問卷調查、座談為主的方式來識別利益相關群體及其利益訴求；調查樣本覆蓋率集中在50%以內；能夠準確、清晰識別利益相關群體及其訴求比例分別為76.3%和53.4%，調查方法和數(shù)據(jù)收集均有待科學化。

3.就“穩(wěn)評”結論看，風險等級以低風險為主(90.9%)，中、高風險項目占比較小(分別6.4%和2.7%)，且因項目類型存在差異。

4.社會調查方法的使用情況對“穩(wěn)評”的結論產生影響，調查開展得越充分、規(guī)范，則越能識別利益相關者及其利益訴求，“穩(wěn)評”的結果也越細致、科學。

(二)政策建議

總體來看，社會調查研究方法的使用在“穩(wěn)評”中呈現(xiàn)動態(tài)改進趨勢，但也存在明顯的不足，可從以下四個方面進行改進。

1.制定“穩(wěn)評”社會調查研究操作指南?！胺€(wěn)評”作為一項操作性較強的實務工作，其本身已形成一套操作流程，但尚未形成規(guī)范的體系。事實上，自“穩(wěn)評”實施以來，一直存在兩大局限，即宏觀層面缺乏法律支撐，微觀層面缺乏操作指南，而更多依靠政策文件、部門規(guī)定來指引，其結果往往導致“穩(wěn)評”在實施過程中權威性不夠、操作性不強。雖然學術界和實務界不斷呼吁實施“穩(wěn)評”立法，但立法需要一個過程，并非一蹴而就。在此情況下，建議由政法委牽頭、“穩(wěn)評”專業(yè)學會或行業(yè)協(xié)會、科研機構、第三方社會評估機構等參與，共同制定全國或省級評估操作指南，就“穩(wěn)評”實施過程中的公示、風險調查方法、樣本數(shù)量與代表性、分析方法及其標準做出相應規(guī)定，以此來引導和規(guī)范“穩(wěn)評”項目的實施。

2.提升從業(yè)人員社會調查研究素養(yǎng)。由于大部分“穩(wěn)評”機構是由工程類、資訊類企業(yè)構成，屬于“半路出家”，對應的“穩(wěn)評”從業(yè)人員多來自于工程學、經濟學等學科領域，缺乏社會風險與社會調查研究方法的知識積累、操作訓練，多沿用安全評估、環(huán)境評估、房屋土地征收評估的思維與方法。但由于“穩(wěn)評”與這幾類評估在目標等方面相差較遠[24]，“穩(wěn)評”從業(yè)人員在實施過程中難以把握“火候”。為此，建議完善：一是在相關培訓中增加社會風險基礎理論和社會調查研究方法的內容[1]，使“穩(wěn)評”從業(yè)人員在風險溝通等理論知識的指導下[25]，科學地開展調查研究。二是吸納和引進具有社會學、政治學、公共管理學等學科背景的人才，多渠道地提升“穩(wěn)評”從業(yè)人員社會調查研究方法素養(yǎng)。

3.調整“穩(wěn)評”項目招標方式，加強對“穩(wěn)評”項目及從業(yè)人員的監(jiān)管。由于目前“穩(wěn)評”的整體規(guī)模和發(fā)展程度有限，各地尚處于培育階段，對評估機構和人員多以鼓勵和引導為主。在當前的項目招標方式下，難免出現(xiàn)個別評估機構通過低價競爭獲得項目，進而減少調查與分析投入來壓縮項目成本的現(xiàn)象，其后果不僅降低了評估結論的準確性，同時還將擾亂“穩(wěn)評”的行業(yè)秩序，不利于“穩(wěn)評”事業(yè)的良性發(fā)展。因此，需調整“穩(wěn)評”項目招標方式，加大對“穩(wěn)評”的資金投入，不將“價低者得”作為唯一標準[1]；同時，加大對“穩(wěn)評”從業(yè)人員的動態(tài)監(jiān)管，對社會調查不充分的予以通報和處罰，對捏造、偽造調查數(shù)據(jù)的依法予以堅決查處、取締，對不嚴格開展調查工作而嚴重誤判風險、引發(fā)群體性事件等后果的，應依法追究其刑事責任。

4.優(yōu)化“穩(wěn)評”項目評審專家學科背景。當前，各地區(qū)“穩(wěn)評”評審專家專業(yè)構成及其風險認知水平參差不齊，制約了“穩(wěn)評”的規(guī)范化和科學化發(fā)展。特別是一些中小城市、區(qū)縣，科研資源不充分，“穩(wěn)評”評審專家主要以當?shù)卣毮懿块T人員構成。這部分人員由于長期在實踐的一線，更多是靠經驗決策。經驗知識對“穩(wěn)評”固然重要，但方法規(guī)范更為關鍵，可以在最大程度上減少評估過程中的隨意性與主觀性[26]。換言之，經驗知識與理論知識、科學方法需要結合，才能更好地推動“穩(wěn)評”的科學化發(fā)展。因此，需優(yōu)化評審專家的學科構成，在評審專家中引入社會風險治理方面的專家學者、政府中經驗豐富的風險管理人員和高素質第三方評估人員，以加強對“穩(wěn)評”方法規(guī)范性的把關。