負責(zé)任創(chuàng)新視角下我國人工智能產(chǎn)業(yè)政策的解構(gòu)與重構(gòu)*

費艷穎 劉彩薇

(1.大連理工大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)部 大連 116024；2.大連理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院 大連 116024)

0 引 言

著名歷史學(xué)家尤瓦爾·赫拉利在《未來簡史》中曾預(yù)言：人工智能和生物基因技術(shù)正在重塑世界，人類正面臨全新議題[1]。人工智能帶給人類的未來已經(jīng)從非常的烏托邦轉(zhuǎn)變?yōu)榉礊跬邪?。為此，需要以政府主?dǎo)的相當(dāng)規(guī)模努力以化解、防范現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)或未來可能出現(xiàn)的風(fēng)險。在國務(wù)院2016年8月發(fā)布的《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》中明確提出，倡導(dǎo)負責(zé)任的研究與創(chuàng)新……強調(diào)在技術(shù)創(chuàng)新活動中，加強倫理建設(shè)、重視和承擔(dān)保障安全的社會責(zé)任?？梢姡瑥呢撠?zé)任創(chuàng)新視角研究人工智能政策決策具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

人工智能產(chǎn)業(yè)作為大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能技術(shù)與產(chǎn)業(yè)深度融合的新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)，代表著中國產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展的主攻方向，在促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和贏得國際競爭主動權(quán)中處于戰(zhàn)略性地位。但大量濫用、誤用、惡用人工智能造成隱私數(shù)據(jù)嚴(yán)重泄漏和技術(shù)異化風(fēng)險存在。因此，人工智能產(chǎn)業(yè)走負責(zé)任創(chuàng)新發(fā)展勢在必行。負責(zé)任創(chuàng)新理念不僅倡導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)反映社會需求與意愿、反射社會價值與責(zé)任，更關(guān)注技術(shù)風(fēng)險造成的其他潛在負面影響，這為人工智能產(chǎn)業(yè)探求負責(zé)任發(fā)展路徑提供了可行指導(dǎo)。基于此，本研究從負責(zé)任創(chuàng)新理論出發(fā)，對人工智能產(chǎn)業(yè)政策的主題詞、政策措施、政策力度以及政府注意力配置等方面進行解構(gòu)分析，梳理政府在負責(zé)任創(chuàng)新決策中的注意力配置全貌與關(guān)注重點，了解人工智能產(chǎn)業(yè)政策中負責(zé)任創(chuàng)新理念的落實情況，在剖析人工智能產(chǎn)業(yè)負責(zé)任創(chuàng)新政策現(xiàn)存問題基礎(chǔ)上提出相應(yīng)建議，以期為政府修正、補充和完善人工智能產(chǎn)業(yè)政策提供參考與借鑒。

1 文獻回顧

1.1關(guān)于負責(zé)任創(chuàng)新的研究“負責(zé)任創(chuàng)新”又稱“負責(zé)任研究與創(chuàng)新”，最早出現(xiàn)于2002年D.Guston年在哥本哈根螺旋會議上宣讀但尚未正式出版的文章中[2]，后被德國學(xué)者Hellstrom[3]于2003年引用并公開發(fā)表后，受到國內(nèi)外學(xué)者廣泛關(guān)注。在國外，負責(zé)任創(chuàng)新研究成果豐富。在理論層面，Stilgoe[4]認為負責(zé)任創(chuàng)新就應(yīng)從風(fēng)險視角去關(guān)注新興技術(shù)可能存在潛在負面影響，并通過對技術(shù)創(chuàng)新活動的集體管理來探索未來，Owen[5]認為其核心目標(biāo)是實現(xiàn)創(chuàng)新服務(wù)于社會需求，滿足于公眾期望并保證公共生活質(zhì)量提高。Hilary[6]認為其基本要求是在科技創(chuàng)新活動中構(gòu)建實現(xiàn)經(jīng)濟效率、社會效益及道德倫理相平衡的創(chuàng)新評體系。在實踐層面，負責(zé)任創(chuàng)新被納入政策范疇以指導(dǎo)實踐。2003年，美國頒布21世紀(jì)納米技術(shù)研究與發(fā)展法令時提出“責(zé)任式發(fā)展”概念，旨在關(guān)注提高納米技術(shù)推動社會進步的同時降低技術(shù)創(chuàng)新的負面影響。2013年歐盟委員會啟動“地平線2020框架計劃”，明確將“負責(zé)任研究與創(chuàng)新”作為該計劃的重要目標(biāo)，并要求所有利益相關(guān)者采取行動，為激勵創(chuàng)新研究和使創(chuàng)新成果符合社會價值觀、需求和期望提供力量。在國內(nèi)，學(xué)界對“負責(zé)任創(chuàng)新”研究大體可概括為兩維度：一是從純粹理論角度辨析及介紹、闡釋其學(xué)理內(nèi)涵。如梅亮[7]、廖苗[8]等人辨析和梳理了“負責(zé)任創(chuàng)新”的發(fā)軔、演進及特征等要素的發(fā)展脈絡(luò)。薛桂波[9]則強調(diào)了負責(zé)任創(chuàng)新代表一種兼顧社會責(zé)任與持續(xù)創(chuàng)新的均衡發(fā)展理念，提出未來產(chǎn)業(yè)政策在關(guān)注“經(jīng)濟驅(qū)動”的效率優(yōu)先基礎(chǔ)上，更應(yīng)關(guān)注“責(zé)任架構(gòu)”的倫理價值。二是將負責(zé)任創(chuàng)新理念與具體產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域結(jié)合進行研究，即運用負責(zé)任創(chuàng)新理念指導(dǎo)實踐的研究。如劉戰(zhàn)雄[10]將負責(zé)任創(chuàng)新與農(nóng)業(yè)發(fā)展結(jié)合，提出應(yīng)以農(nóng)業(yè)負責(zé)任創(chuàng)新構(gòu)筑農(nóng)業(yè)創(chuàng)新優(yōu)勢，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

綜上所述，本研究聚焦產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域，認為負責(zé)任創(chuàng)新是指在技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展活動中不僅追求技術(shù)創(chuàng)新要解決反映社會需求和社會意愿的重大問題，更應(yīng)考慮和關(guān)注技術(shù)創(chuàng)新可能對社會、環(huán)境與倫理造成的負面影響。

1.2關(guān)于人工智能產(chǎn)業(yè)政策的研究現(xiàn)有關(guān)于我國人工智能產(chǎn)業(yè)政策的研究主要集中于以下兩方面：一方面，基于不同視角框架的政策量化研究。如呂文晶[11]等基于政策工具和創(chuàng)新過程的二維視角分析；袁野[12]基于供給、需求、環(huán)境的三維視角分析；湯志偉[13]等基于目標(biāo)、工具與執(zhí)行的三維視角分析；郭雨暉[14]等從政策工具-創(chuàng)新價值鏈的視角，對當(dāng)前中國人工智能產(chǎn)業(yè)政策制定的總體布局、議題結(jié)構(gòu)等發(fā)展現(xiàn)狀進行計量與分析。另一方面，基于不同國家、層級、區(qū)域間的政策比較研究。一是不同國家間政策比較。其中以中美兩國間人工智能政策對比研究較多。何哲[15]、曾朋堅[16]等比較研究了中美人工智能產(chǎn)業(yè)政策在主體、工具和目標(biāo)方面的差異；于漢超[17]、賈開[18]、毛子駿[19]等則對中、美、日、英、法等國人工智能產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容展開對比分析。二是國內(nèi)不同層級間比較研究。如對中央、各部委、各省級及北上廣深等不同層級的人工智能政策比較研究[20]。三是國內(nèi)不同區(qū)域間比較研究。如單曉紅[21]對京津冀、珠三角及長三角等區(qū)域人工智能產(chǎn)業(yè)政策進行比較研究，分析區(qū)域間政策差異及其成因。

綜上所述，關(guān)于負責(zé)任創(chuàng)新的研究多從概念、內(nèi)涵辨析、理論框架及對經(jīng)濟發(fā)展、社會倫理、技術(shù)創(chuàng)新的影響方面展開，從負責(zé)任創(chuàng)新對某個產(chǎn)業(yè)具體的影響研究較少。關(guān)于人工智能產(chǎn)業(yè)政策的研究，以不同政策工具視角下的量化研究和以不同國家、層級、區(qū)域的比較研究為主，基于負責(zé)任創(chuàng)新理念對人工智能產(chǎn)業(yè)政策進行戰(zhàn)略重點、變化趨勢、措施差異進行系統(tǒng)解析的研究較少。

2 研究設(shè)計

2.1數(shù)據(jù)來源2015年《中國制造2025》發(fā)布以來，將智能化發(fā)展作為產(chǎn)業(yè)升級的主攻方向，激發(fā)人工智能產(chǎn)業(yè)蓬勃興起。此后，為滿足人們對智能產(chǎn)品與服務(wù)的需求，政府陸續(xù)出臺一系列優(yōu)化人工智能產(chǎn)業(yè)布局的指導(dǎo)性文件，以期加快引導(dǎo)人工智能產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)力。故本文以2015年為起點，選取2015-2020年國家層面出臺的與人工智能產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)的指導(dǎo)類政策文件和對人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展有重大影響的規(guī)劃類政策文件，作為研究人工智能產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)的政策文本。

政策文本選擇遵循公開、權(quán)威及相關(guān)性原則，以中央人民政府、發(fā)改委、工信部、科技部、教育部、財政部等官方網(wǎng)站、北大法律信息網(wǎng)等為主要數(shù)據(jù)來源，以“人工智能”“智能”“大數(shù)據(jù)”“互聯(lián)網(wǎng)+”“機器人”“新興技術(shù)”等為檢索關(guān)鍵詞，以戰(zhàn)略、規(guī)劃、綱要、指導(dǎo)意見、行動計劃、 法律法規(guī)、方案、通知、公告、辦法、條例等為基本政策類型，檢索國家層面正式且公開發(fā)布的文件。最后對檢索到的所有政策文本進行梳理，剔除與人工智能產(chǎn)業(yè)無關(guān)及重復(fù)的文件，篩選出相關(guān)性較強的國家層面政策文件31份，并依據(jù)政策文件出臺時間先后順序進行編號。

2.2研究方法采用NVivo11質(zhì)性軟件對上述31份政策文本進行解構(gòu)，提取并分析政策主題詞、政策措施、政策類型與頒布機構(gòu)、政府注意力等關(guān)鍵政策要素，揭示現(xiàn)行人工智能產(chǎn)業(yè)政策中負責(zé)任創(chuàng)新理念落實情況。具體編碼過程分以下幾步：a.將31篇人工智能產(chǎn)業(yè)政策文件整理成Word文本導(dǎo)入NVivo11軟件。b.懸置個人“前見”，對政策文件進行手動標(biāo)注和開放式預(yù)編碼，形成160多個初始自由節(jié)點，經(jīng)過篩選對這些節(jié)點進行正式編碼，形成98個子節(jié)點，對子節(jié)點頻數(shù)靠前30位的關(guān)鍵詞進行主題詞分析。c.按照三級編碼流程對子節(jié)點進行比較、分析和整合，提煉形成6個父節(jié)點，作為政策措施解構(gòu)分析的主要依據(jù)。d.在關(guān)聯(lián)式編碼的基礎(chǔ)上，進一步對6個父節(jié)點選擇編碼“核心類屬”，最終歸納出3個核心主范疇作為分析政府注意力配置方面的依據(jù)。e.運用可視化手段呈現(xiàn)表征負責(zé)任創(chuàng)新的人工智能產(chǎn)業(yè)政策力度現(xiàn)狀，揭示政策發(fā)布主體對負責(zé)任創(chuàng)新理念的重視及貫徹程度，分析存在問題并提出優(yōu)化建議。

3 研究結(jié)果和分析

明確負責(zé)任創(chuàng)新的內(nèi)涵是在負責(zé)任創(chuàng)新視角下對人工智能產(chǎn)業(yè)政策進行解構(gòu)分析的前提。根據(jù)著名技術(shù)倫理學(xué)家希拉莉·薩克利夫[22]對負責(zé)任創(chuàng)新的理解，負責(zé)任創(chuàng)新首先表現(xiàn)為一種蘊含“創(chuàng)新發(fā)展+承擔(dān)責(zé)任”的發(fā)展理念，就其創(chuàng)新價值來看，負責(zé)任創(chuàng)新應(yīng)反映社會需求與意愿，反射社會價值與責(zé)任。就其創(chuàng)新管理來看，負責(zé)任創(chuàng)新應(yīng)考慮到技術(shù)創(chuàng)新可能對社會、環(huán)境與倫理造成的負面影響。因此，本研究從負責(zé)任創(chuàng)新的內(nèi)蘊出發(fā)，采用NVivo11軟件對31份政策文本進行量化分析和質(zhì)性研究，得出如下結(jié)果：

3.1基于負責(zé)任創(chuàng)新的政策主題詞分布首先，借鑒黃魯成[23]的觀點，選取10個最有代表性的表征負責(zé)任創(chuàng)新理念的關(guān)鍵詞：創(chuàng)新、安全、社會、責(zé)任、市場、治理、監(jiān)管、評估、協(xié)調(diào)、保障，作為研究人工智能產(chǎn)業(yè)政策的參考詞。其次，運用質(zhì)性數(shù)據(jù)分析方法對31份政策文本進行NVivo11高頻詞查詢，篩選出參考點數(shù)≥150的節(jié)點，剔除類似“核心、發(fā)展、推動、支持、鼓勵”等無明顯作用的詞語后，匯總整理出30個高頻詞作為人工智能產(chǎn)業(yè)政策關(guān)鍵詞(見表1)。比對代表人工智能產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)鍵詞與表征負責(zé)任創(chuàng)新的關(guān)鍵詞，將重合的節(jié)點作為分析對象，得出如下結(jié)論：

表1 人工智能產(chǎn)業(yè)政策關(guān)鍵詞

a.從人工智能產(chǎn)業(yè)政策關(guān)鍵詞來看，“人工智能”與“技術(shù)”頻數(shù)最多，占比最高，可謂貫穿人工智能產(chǎn)業(yè)政策的始終，“產(chǎn)業(yè)”“運用”“企業(yè)”緊隨其后，這體現(xiàn)出人工智能政策決策的關(guān)注重點從人工智能技術(shù)突破向技術(shù)與產(chǎn)業(yè)融合、與場景應(yīng)用結(jié)合轉(zhuǎn)變。同時，頻數(shù)排名前5位的關(guān)鍵詞中并未出現(xiàn)表征負責(zé)任創(chuàng)新的關(guān)鍵詞，表明對負責(zé)任創(chuàng)新的注意力尚不明顯。b.從表征負責(zé)任創(chuàng)新的關(guān)鍵詞來看，“創(chuàng)新”出現(xiàn)的頻率最高，遠遠超過了其他主題詞。在表征人工智能負責(zé)任創(chuàng)新政策的主題詞中，“創(chuàng)新”最受重視。表明政策決策者已經(jīng)注意到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑已經(jīng)不能適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展需求，意識到技術(shù)創(chuàng)新是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和負責(zé)任發(fā)展的有效途徑。其次，“安全”頻次位居第二?？梢妼Α鞍踩敝匾暢潭纫卜浅８?，表明人工智能產(chǎn)業(yè)政策制定者已經(jīng)考慮到人工智能安全議題，已經(jīng)認識到人工智能技術(shù)迅猛發(fā)展的今天，技術(shù)風(fēng)險與倫理危機是人工智能產(chǎn)業(yè)政策制定時考慮的重要因素。再次，“社會”“治理”“保障”“監(jiān)管”“責(zé)任”“協(xié)調(diào)”等關(guān)鍵詞均頻繁出現(xiàn)，皆反映出政策制定者對人工智能技術(shù)風(fēng)險后果相當(dāng)?shù)闹匾?，表現(xiàn)出對人工智能風(fēng)險治理、社會議題、技術(shù)監(jiān)管、倫理責(zé)任、法律制度、利益相關(guān)者協(xié)調(diào)等方面的關(guān)注度較高。相比較而言，對“評估”方面關(guān)注略顯不足。c.比對二者發(fā)現(xiàn)，“民生”“服務(wù)”“醫(yī)療”等詞語雖未在表征負責(zé)任創(chuàng)新的關(guān)鍵詞中出現(xiàn)，但一定程度上也反映出政策制定者聚焦人民關(guān)注的熱點進行施政與布局，以滿足人民對美好生活向往的需求，這是人工智能負責(zé)任發(fā)展的重要前提和保障。

綜上所述，可以看出“創(chuàng)新、安全、應(yīng)用”的發(fā)展道路是今后人工智能產(chǎn)業(yè)負責(zé)任發(fā)展的必然選擇。同時也應(yīng)進一步豐富負責(zé)任創(chuàng)新的文化價值內(nèi)涵，完善服務(wù)、民生、保障、責(zé)任的規(guī)則體系。

3.2基于負責(zé)任創(chuàng)新的政策措施分析政策措施是政策內(nèi)容的重要組成部分?；贜Vivo11的矩陣編碼功能，對人工智能產(chǎn)業(yè)政策文本中的主要任務(wù)創(chuàng)建節(jié)點進行編碼，按照政策措施主題名稱篩選查驗，根據(jù)高頻關(guān)鍵詞的關(guān)聯(lián)度合并節(jié)點，形成政策措施的相關(guān)類別(見表2)。

表2 人工智能產(chǎn)業(yè)政策的參考節(jié)點分布情況

人工智能產(chǎn)業(yè)負責(zé)任創(chuàng)新政策措施主要分為以下六方面：一是促進人工智能民生場景應(yīng)用。從“應(yīng)用、民生、交通、醫(yī)療、教育”等關(guān)鍵詞語可以看出，人工智能負責(zé)任創(chuàng)新政策旨在強調(diào)人工智能技術(shù)與教育、醫(yī)療、健康等涉及民生產(chǎn)業(yè)深度融合，推進智能教育、智能醫(yī)療應(yīng)用、智能交通等應(yīng)用。二是促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)智能化轉(zhuǎn)型升級。實現(xiàn)人工智能產(chǎn)業(yè)化、應(yīng)用化是加快人工智能產(chǎn)業(yè)培育的重點任務(wù)，更是人工智能產(chǎn)業(yè)負責(zé)任發(fā)展的目標(biāo)?！爱a(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、企業(yè)、制造、融合、市場”等詞語反映出人工智能產(chǎn)業(yè)政策中著內(nèi)含著促進智能技術(shù)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)融合，實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和高級化等負責(zé)任發(fā)展的新舉措。此類政策措施既是對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、轉(zhuǎn)型升級等難題的解決，也是對負責(zé)任創(chuàng)新理念的遵循。三是促進人工智能安全監(jiān)管與責(zé)任。“責(zé)任、治理、協(xié)同、協(xié)調(diào)、監(jiān)管、保障”等詞語體現(xiàn)政策制定者已經(jīng)充分認識到制定安全管理法規(guī)、人工智能倫理審查制度及透明監(jiān)管制度對人工智能目標(biāo)功能和技術(shù)突破雙重責(zé)任實現(xiàn)的重要性。四是促進人工智能增進社會福祉。推進人工智能產(chǎn)業(yè)目的在于建設(shè)安全便捷智能社會和高效智能基礎(chǔ)設(shè)施，最終造福于人民。但在智能技術(shù)場景化應(yīng)用過程中，不可避免地會造成一定程度的結(jié)構(gòu)性失業(yè)。而“社會、就業(yè)、服務(wù)、智能化、智慧”等詞語正好反映出人工智能產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)包含著促進工智能發(fā)展與社會結(jié)合，增加就業(yè)崗位、提升社會效益等負責(zé)任政策措施。五是促進人工智能技術(shù)安全風(fēng)險評估?！凹夹g(shù)、風(fēng)險、研發(fā)”等詞語表明政府注意力已經(jīng)關(guān)注到技術(shù)創(chuàng)新帶來的負面影響。囿于人工智能具有不可解釋、不可預(yù)測等不確定性，在技術(shù)設(shè)計、研發(fā)、使用、推廣等階段進行風(fēng)險評估是必要的。因此，政策中提到的構(gòu)建安全風(fēng)險評估及預(yù)警體系，既是規(guī)避技術(shù)創(chuàng)新活動中各類風(fēng)險的有效舉措，也是人工智能負責(zé)任發(fā)展應(yīng)有的題中之意。六是促進數(shù)據(jù)資源共享與隱私保護。隨著人工智能日益普及，安全隱私泄露已成為全社會共同關(guān)注的問題。因此在政策文本中不僅多次強調(diào)人工智能發(fā)展雖以龐大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，但不得以犧牲用戶隱私為代價，而且提出加強數(shù)據(jù)立法、建立信用體系、革新技術(shù)手段等保障用戶數(shù)據(jù)安全、強化信息隱私保護的具體措施。

根據(jù)參考點和中心度數(shù)值可以看出，在表征負責(zé)任創(chuàng)新的六方面政策措施中，以促進人工智能民生場景應(yīng)用、促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)智能化轉(zhuǎn)型升級兩父節(jié)點政策措施比例最大，以促進人工智能增進社會福祉、促進數(shù)據(jù)資源共享與隱私保護的政策內(nèi)容較少。這表明政策制定者對人工智能場景應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)融合已有清晰的負責(zé)任發(fā)展路線圖，對人工智能增進社會福祉、促進數(shù)據(jù)資源共享與隱私保護的政策關(guān)注較少，仍有待提高。

3.3基于負責(zé)任創(chuàng)新的政策力度分析作為衡量政府重視程度的直接指標(biāo)，政策力度的強弱通過政策層級和政策部門反映出來。政策層級越高或政策部門越權(quán)威，政策的法律效力、影響力和政策力度也越大。此外，發(fā)文數(shù)量及聯(lián)合發(fā)文情況在一定程度上也反映政策力度。對上述6個父節(jié)點的政策類型和政策部門開展矩陣編碼和交叉分析，揭示人工智能產(chǎn)業(yè)負責(zé)任創(chuàng)新政策的力度情況。結(jié)果如下：

從政策發(fā)文數(shù)量來看：2015年以來，表征負責(zé)任創(chuàng)新的人工產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量在部分年份有不均衡波動，但整體上呈現(xiàn)增長趨勢(見表3)。隨著“效益驅(qū)動”向“責(zé)任架構(gòu)”發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)變革及轉(zhuǎn)型升級的需求，政策制定者越來越肯定負責(zé)任創(chuàng)新是人工智能產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要舉措。就促進人工智能民生場景應(yīng)用和促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)智能化升級兩項政策而言，幾乎每一政策文本都有涉及，側(cè)面反映出政策力度趨于增大。

表3 2015-2020年人工智能產(chǎn)業(yè)負責(zé)任創(chuàng)新政策發(fā)文數(shù)量

從政策類型來看：占比最多的是規(guī)劃類和意見類政策，其次是報告類政策(見圖1)。借鑒仲為國[24]的觀點，法律、條例、規(guī)定、辦法、意見、規(guī)劃、通知、公告等文本類型的政策力度依次遞減。這表明當(dāng)前人工智能負責(zé)任創(chuàng)新政策中具有最高政策力度的法律法規(guī)及戰(zhàn)略綱要等政策明顯較少，整體呈現(xiàn)政策力度相對較弱的特征。其中，國務(wù)院于2017年7月頒布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》位階最高，且對人工智能產(chǎn)業(yè)負責(zé)任創(chuàng)新政策的六個方面皆有體現(xiàn)，政策措施分布均衡，負責(zé)任創(chuàng)新理念體現(xiàn)明顯。

圖1 人工智能產(chǎn)業(yè)負責(zé)任創(chuàng)新政策措施與政策類型分布情況

從政策發(fā)布機構(gòu)來看：a.數(shù)量由多到少依次為發(fā)改委、科技部、工信部、國務(wù)院、教育部、財政部(見圖2)。負責(zé)任創(chuàng)新政策措施主要分布在促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)智能化轉(zhuǎn)型升級、促進人工智能民生場景應(yīng)用、促進人工智能安全監(jiān)管與責(zé)任等三方面。b.政策機構(gòu)協(xié)同比例從2015年的0%上升至2020年的37.5.%，呈現(xiàn)出比較明顯的部門協(xié)同趨勢，說明人工智能產(chǎn)業(yè)政策的制定主體正由單一部門逐漸向相關(guān)聯(lián)合部門轉(zhuǎn)變，部門協(xié)同狀況逐漸增強。如《機器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》由工信部、發(fā)改委、財政部三部委聯(lián)合發(fā)布，從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、體制改革、資金投入等方面多管齊下，促進產(chǎn)業(yè)政策組織實施?？傊?，人工智能產(chǎn)業(yè)政策力度呈持續(xù)增強趨勢。這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要是：目前對人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理和支持逐漸轉(zhuǎn)移到各部委，政策制定部門增加，政策措施趨于專業(yè)化和體系化，使得政策的可行性更強。但就聯(lián)合頒布政策比例來看，基本在30%左右，還不算太高。

圖2 人工智能產(chǎn)業(yè)負責(zé)任創(chuàng)新政策措施與政策部門分布情況

3.4基于負責(zé)任創(chuàng)新的政府注意力配置參考點數(shù)值頻次高低反映政策制定者對特定事務(wù)的關(guān)注程度即政府注意力配置問題。按照質(zhì)性分析三步驟編碼方法，對依據(jù)子節(jié)點矩陣形成的6個父節(jié)點進行凝練，提取背后的共性要素，發(fā)現(xiàn)促進人工智能民生場景應(yīng)用、促進人工智能增加社會福祉、促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)智能化轉(zhuǎn)型升級3個父節(jié)點側(cè)重強調(diào)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)符合人民意愿、滿足社會需求和體現(xiàn)社會價值。促進人工智能技術(shù)安全風(fēng)險評估父節(jié)點側(cè)重強調(diào)以技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)改造、技術(shù)評估作為化解風(fēng)險難題實現(xiàn)人工智能負責(zé)任發(fā)展的新動能。促進數(shù)據(jù)資源共享與隱私保護、促進人工智能安全監(jiān)管與責(zé)任父節(jié)點側(cè)重于以完善立法、管監(jiān)等制度、健全倫理規(guī)則作為實現(xiàn)人工智能負責(zé)任發(fā)展的新保障。依據(jù)三者內(nèi)在邏輯關(guān)系，形成以價值理念為引導(dǎo)、以技術(shù)攻關(guān)為支撐、以制度完善為保障的三個核心主范疇的脈絡(luò)架構(gòu)。這與根據(jù)政策文本的一級標(biāo)題編碼分析后，得到的“指導(dǎo)思想與基本原則”“建設(shè)目標(biāo)與建設(shè)任務(wù)”“組織實施與保障措施”政策相似性聚類高度契合。因而，可以初步得到以下推論：

人工智能產(chǎn)業(yè)負責(zé)任創(chuàng)新政策反映了政府注意力配置集中于價值、技術(shù)、制度等三方面導(dǎo)向，即旨在通過價值引領(lǐng)、技術(shù)工具、制度體系來實現(xiàn)人工智能產(chǎn)業(yè)負責(zé)任發(fā)展。a.價值引領(lǐng)是當(dāng)前政府機構(gòu)規(guī)劃和引領(lǐng)人工智能負責(zé)任發(fā)展的主要方式，集中體現(xiàn)在堅持以人民為中心、堅持科技造福人類的價值理念上。在人工智能產(chǎn)業(yè)研發(fā)方面，提倡以有益于增進社會與生態(tài)的福祉，服從人類整體利益為價值旨歸，發(fā)展符合人類價值觀和倫理道德的人工智能，防止人工智能出現(xiàn)反人類的傾向。在人工智能產(chǎn)業(yè)成果應(yīng)用方面，提倡善用和慎用，避免誤用，禁止濫用、惡用，將人工智能技術(shù)的正向價值最大化、將其可能造成的風(fēng)險最小化。通過人工智能政策引導(dǎo)、鼓勵人工智能應(yīng)用于民生領(lǐng)域的場景。在人工智能道德治理方面，對人工智能部分替代人類工作保持包容和謹慎態(tài)度，鼓勵探索更能發(fā)揮人類優(yōu)勢和特點的新工作，并確保未來人工智能始終保持向?qū)ι鐣幸娴姆较虬l(fā)展。b.技術(shù)工具已經(jīng)成為政府機構(gòu)貫徹人工智能產(chǎn)業(yè)負責(zé)任發(fā)展的重要武器。一方面，人工智能核心技術(shù)的研發(fā)與突破是實現(xiàn)人工智能能夠應(yīng)用于民生場景、與產(chǎn)業(yè)融合應(yīng)用的基本前提，是推進人工智能應(yīng)用化、產(chǎn)業(yè)化的重要保障，是人工智能產(chǎn)業(yè)負責(zé)任發(fā)展的主要目標(biāo)。另一方面，人工智能核心技術(shù)的研發(fā)與突破是實現(xiàn)風(fēng)險評估和安全監(jiān)管的關(guān)鍵技術(shù)支撐。通過技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)評估等手段對人工智能所涉及產(chǎn)品及系統(tǒng)的復(fù)雜性、風(fēng)險性、不確定性等可能對社會產(chǎn)生的影響進行客觀公正的評估，以盡可能的規(guī)避風(fēng)險。c.制度體系建設(shè)已經(jīng)成為政府機構(gòu)落實人工智能負責(zé)任發(fā)展的重要方式，日漸受到政府機構(gòu)的重視。為確保人工智能安全可靠可控和促進人工智能產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，政策制定者需要從立法制度、倫理審查制度、監(jiān)管制度、問責(zé)制度等層面對做出明確規(guī)定，為人工智能產(chǎn)業(yè)負責(zé)任發(fā)展提供制度基礎(chǔ)和行動指南。

綜上所述，根據(jù)核心主范疇總體參考點數(shù)值來看，人工智能產(chǎn)業(yè)負責(zé)任創(chuàng)新政策的價值維度導(dǎo)向優(yōu)先于技術(shù)維度和制度維度導(dǎo)向。

4 研究結(jié)論與對策建議

4.1主要結(jié)論本研究基于負責(zé)任創(chuàng)新理論，分析解構(gòu)了我國31份國家層面的人工智能產(chǎn)業(yè)政策，從政策主題詞、政策措施、政策力度、政府注意力配置等四維度對負責(zé)任創(chuàng)新理念落實情況進行評價和分析，得出主要結(jié)論如下:

a.人工智能產(chǎn)業(yè)政策中蘊含著負責(zé)任創(chuàng)新理念，但負責(zé)任創(chuàng)新舉措分布不平衡。“創(chuàng)新”與“安全”是幾乎所有政策文本之共識，體現(xiàn)出負責(zé)任創(chuàng)新內(nèi)容在人工智能產(chǎn)業(yè)政策中占據(jù)一定地位，反映出創(chuàng)新發(fā)展、安全發(fā)展理念愈加凸顯。但負責(zé)任創(chuàng)新政策的具體措施分布不夠均衡。“服務(wù)”“應(yīng)用”“社會”等詞語的關(guān)注度較高，表明強調(diào)促進人工智能民生場景應(yīng)用、促進增進社會福祉等承擔(dān)社會責(zé)任的政策措施較多。“責(zé)任”“監(jiān)管”“評估”的代表詞頻數(shù)略顯不足，表明在人工智產(chǎn)業(yè)發(fā)展中對責(zé)任的逐級落實、監(jiān)管評價的嚴(yán)格執(zhí)行、技術(shù)評估的前瞻考慮等方面關(guān)注度仍有所欠缺。

b.人工智能產(chǎn)業(yè)政策中形成了“價值+技術(shù)+制度”三輪驅(qū)動為導(dǎo)向的負責(zé)任創(chuàng)新發(fā)展體系。價值引領(lǐng)體現(xiàn)著人工智能產(chǎn)業(yè)負責(zé)任發(fā)展的倫理價值傾向性和社會期許性；技術(shù)工具是推動人工智能產(chǎn)業(yè)安全可控發(fā)展的根本途徑；制度建設(shè)則為人工智能產(chǎn)業(yè)負責(zé)任發(fā)展提供高效的治理體系和法治保障，三者有機聯(lián)系、相互促進，形成人工智能產(chǎn)業(yè)負責(zé)任發(fā)展合力。

c.人工智能產(chǎn)業(yè)政策平均力度有待提高。一方面，從政策類型來看，限于行政層級，頒布的大多是實施期限較短、政策力度較低的意見、通知等政策類型，難以從根本上提高政策的執(zhí)行力度和實施效果，政策帶動性和引導(dǎo)性不強。另一方面，從政策發(fā)布部門來看，聯(lián)合發(fā)布不多，政策發(fā)布主要以發(fā)改委、工信部、科技部單一部門發(fā)布為主，部門間協(xié)同不足，導(dǎo)致政策措施效力不足。

4.2對策建議負責(zé)任創(chuàng)新發(fā)展是未來人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要舉措，是解決人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展中法律、倫理、社會等風(fēng)險問題的重要抓手。為繼續(xù)落實負責(zé)任發(fā)展理念在人工智能產(chǎn)業(yè)政策的應(yīng)用，提出以下對策建議:

a.加強政策發(fā)布主體的負責(zé)任意識。政策制定者作為引導(dǎo)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵主體，應(yīng)加強技術(shù)倫理價值觀和負責(zé)任創(chuàng)新理念，將負責(zé)任創(chuàng)新納入人工智能產(chǎn)業(yè)政策框架，從負責(zé)任創(chuàng)新視角去布局、調(diào)整、評估、優(yōu)化人工智能產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活動，以負責(zé)任創(chuàng)新能力完善人工智能產(chǎn)業(yè)政策體系。具體講，一方面，政策發(fā)布主體應(yīng)充分考慮技術(shù)政策的公眾期望、社會需要與倫理價值，將“創(chuàng)新、安全、服務(wù)”等理念納入人工智能產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新全過程，將智能技術(shù)與民生場景、就業(yè)發(fā)展、社會價值、安全保障相結(jié)合，并對人工智能可能引發(fā)的法律、倫理、社會議題進行責(zé)任取向的價值引導(dǎo)。另一方面，政策發(fā)布主體應(yīng)通過政策制度化設(shè)計來保障負責(zé)任創(chuàng)新理念的貫徹與實施，并培育和營造經(jīng)濟效益和社會效益并重的產(chǎn)業(yè)氛圍。人工智能產(chǎn)業(yè)需要改革發(fā)展模式，由單純“經(jīng)濟驅(qū)動”的創(chuàng)新手段轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?zé)任架構(gòu)”的共同承擔(dān)集體責(zé)任的創(chuàng)新發(fā)展，由經(jīng)濟效率至上轉(zhuǎn)向倫理價值優(yōu)先。

b.優(yōu)化負責(zé)任創(chuàng)新政策措施的結(jié)構(gòu)。在人工智能產(chǎn)業(yè)負責(zé)任創(chuàng)新的六方面政策措施中，以促進人工智能民生場景應(yīng)用、促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)智能化轉(zhuǎn)型升級占比較多，其余四項較少。促進人工智能增進社會福祉、促進人工智能技術(shù)安全風(fēng)險評估、促進數(shù)據(jù)資源共享與隱私保護是人工智能產(chǎn)業(yè)負責(zé)任發(fā)展必不可少的三個方面，促進人工智能安全監(jiān)管與責(zé)任則是其重要的制度保證和核心驅(qū)動因素。這六方面政策措施并不相互排斥，是可以通過均衡布局，良好協(xié)同，形成相互促進負責(zé)任政策體系的有機整體。為此，人工智能產(chǎn)業(yè)政策制定者應(yīng)加強促進人工智能安全監(jiān)管與責(zé)任，完善負責(zé)任創(chuàng)新政策的制度保障體系；加強促進人工智能技術(shù)安全風(fēng)險評估和促進數(shù)據(jù)資源共享與隱私保護，保證和激發(fā)技術(shù)、數(shù)據(jù)要素流通活力；加強促進人工智能增進社會福祉，強化智能社會基礎(chǔ)實施建設(shè)和實現(xiàn)就業(yè)。最后挖掘各政策政策措施間的互動機理，從不同維度完善政策體系和優(yōu)化政策結(jié)構(gòu)。

c.注重不同政策部門間的協(xié)同配合。負責(zé)任創(chuàng)新政策力度的強弱直接影響著對負責(zé)任創(chuàng)新理念的貫徹落實。人工智能產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量雖不斷增加，但其政策總力度仍有待提升。一方面應(yīng)強化部門職權(quán)，提高人工智能產(chǎn)業(yè)政策力度。工信部、科技部作為人工智能產(chǎn)業(yè)政策制定核心部門，應(yīng)強化其部門職權(quán)，增大政策的力度，引導(dǎo)其帶動其他部門有效實現(xiàn)長期協(xié)同。另一方面應(yīng)加強各部門間的協(xié)同。人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展與多個部門息息相關(guān)，在加強核心主導(dǎo)部門職權(quán)的同時放大其他部門的事權(quán)，鼓勵其他部門如發(fā)改委、財政部、教育部等最大限度結(jié)合本部門特點去更好落實負責(zé)任創(chuàng)新。此外，為了能夠充分發(fā)揮政策協(xié)同的作用，政府還應(yīng)增加宏觀系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性人工智能產(chǎn)業(yè)政策的頒布與實施，并繼續(xù)鼓勵相關(guān)部門積極參與到聯(lián)合頒布政策中來。

d.探索人工智能負責(zé)任創(chuàng)新的其他路徑。負責(zé)任創(chuàng)新理念為應(yīng)對人工智能技術(shù)風(fēng)險提供了一個具有可操作性的路徑。一是將負責(zé)任創(chuàng)新提升到國家發(fā)展戰(zhàn)略高度并納入創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展框架體系，使人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式由經(jīng)濟效率優(yōu)先向創(chuàng)新質(zhì)量、社會效益優(yōu)先轉(zhuǎn)變。二是將政府、技術(shù)設(shè)計者研發(fā)者、企業(yè)、消費者等納入人工智能產(chǎn)業(yè)技術(shù)負責(zé)任創(chuàng)新的主體范疇，各利益相關(guān)者群體共同參與來強化政策的責(zé)任導(dǎo)向，構(gòu)建責(zé)任共享與共擔(dān)機制，使政策決策主體由單一的政府向社會多方參與轉(zhuǎn)變。三是將遠景評估、建構(gòu)評估、實時評估等方法納入人工智能技術(shù)創(chuàng)新前瞻性評估體系中，構(gòu)建技術(shù)評估反饋機制，使技術(shù)風(fēng)險管控由事后法律追責(zé)向前瞻預(yù)警轉(zhuǎn)變。四是除法律制度、倫理規(guī)則、倫理審查等外，應(yīng)將管理保障、激勵創(chuàng)新等納入責(zé)任倫理體系中，使政策措施由信念倫理向科技倫理制度化建設(shè)轉(zhuǎn)變。

4.3不足與展望本研究的局限在于：a.學(xué)界對負責(zé)任創(chuàng)新的特征和內(nèi)涵尚未完全形成共識，因而本文選取的表征負責(zé)任創(chuàng)新關(guān)鍵詞存在一定的局限性，其全面性、普適性、適應(yīng)性有待進一步檢驗。b.在數(shù)據(jù)來源方面，本研究僅選取2015-2020年國家層面出臺的與人工智能產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)的指導(dǎo)類、規(guī)劃類政策文件，一方面可能會遺漏一些非官方或沒有正式發(fā)表的中央領(lǐng)導(dǎo)講話；另一方面缺乏對地方及企業(yè)方便相關(guān)政策的分析，未對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的負責(zé)任創(chuàng)新實踐展開探討。因此，未來研究還需在進一步論證負責(zé)任創(chuàng)新關(guān)鍵詞構(gòu)成及機理的基礎(chǔ)上，豐富和拓展其內(nèi)涵。此外，應(yīng)引入地方政府及企業(yè)等研究數(shù)據(jù)開展交叉研究，以期對現(xiàn)有研究結(jié)論進行補充和完善。