從稅收中性原則探究碳稅再循環(huán)機(jī)制的構(gòu)建

任超 王洪宇

【摘要】面對(duì)當(dāng)前日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題， 推動(dòng)綠色環(huán)?？沙掷m(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展被提上議程， 在減少碳排放的制度中， 市場性制度如碳稅制度更加具有效率。 通過分析碳稅制度的必要性、可行性及其分配效應(yīng)， 發(fā)現(xiàn)從稅收中性原則出發(fā)制定合理的碳稅制度更加符合我國“結(jié)構(gòu)性減稅”的供給側(cè)改革方針， 對(duì)碳稅收入設(shè)計(jì)合理的使用制度有利于碳稅制度的落地以及實(shí)現(xiàn)碳稅的“雙重紅利”。 在對(duì)稅收中性原則與碳稅再循環(huán)機(jī)制進(jìn)行理論分析的基礎(chǔ)上， 結(jié)合歐盟“再循環(huán)機(jī)制”與美國“稅收互換”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)， 提出碳稅再循環(huán)機(jī)制的具體構(gòu)想， 并從實(shí)施對(duì)象、制度協(xié)調(diào)和監(jiān)管角度提出相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】稅收中性;碳稅;再循環(huán)機(jī)制;雙重紅利;碳減排

【中圖分類號(hào)】 F812.42? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2021）04-0155-6

隨著綠色、環(huán)保和可持續(xù)成為新的發(fā)展理念， 環(huán)境保護(hù)稅的稅收再分配和保護(hù)環(huán)境的雙重作用愈發(fā)受到人們的關(guān)注。 環(huán)境保護(hù)稅治理污染的主要原理是提高生產(chǎn)者和消費(fèi)者對(duì)稅收政策的敏感性， 改變其生產(chǎn)或消費(fèi)行為， 征收環(huán)境保護(hù)稅具有更加直接的環(huán)境效應(yīng)。 氣候變暖最主要的影響因素是生產(chǎn)和生活中產(chǎn)生的碳排放量， 因此各國政府開始探索減少碳排放量的途徑， 碳稅制度作為一種新型的環(huán)境保護(hù)稅進(jìn)入人們的視野。 合理地設(shè)計(jì)碳稅制度， 并將其融入現(xiàn)有稅收體系中或者使其契合稅收體制改革， 對(duì)于環(huán)境的改善以及稅收制度收入再分配作用的強(qiáng)化都具有重大意義。 為了最大程度地發(fā)揮碳稅的作用， 應(yīng)當(dāng)貫徹稅收中性原則， 并重視稅收使用制度的設(shè)計(jì)對(duì)于整體稅收制度完善的重要性。

一、碳稅制度概述

碳稅是一種新型的環(huán)境保護(hù)稅， 其滿足以保護(hù)環(huán)境為目的的環(huán)境保護(hù)稅特征， 目標(biāo)是減少碳排放量， 緩解全球變暖。 環(huán)境污染具有負(fù)外部性， 需要交易主體以外的責(zé)任方負(fù)擔(dān)一定的后果， 根據(jù)英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古的理論， 這種外部性可以通過征稅或者補(bǔ)貼內(nèi)部化。 碳稅的首要作用就是減少碳排放量， 因?yàn)樘级惖恼魇諘?huì)使得能源產(chǎn)品的價(jià)格上升， 根據(jù)需求定律， 能源產(chǎn)品的需求量會(huì)降低， 進(jìn)而達(dá)到減少碳排放量的目的; 其次， 市場機(jī)制會(huì)激勵(lì)清潔能源的開發(fā)使用， 實(shí)現(xiàn)能源的可持續(xù)發(fā)展， 這是碳稅的雙重減排效果。 不過碳稅也會(huì)帶來一些負(fù)面影響， 即作為一種新型的稅項(xiàng)， 碳稅會(huì)增加企業(yè)和居民的稅負(fù)， 進(jìn)而影響其福利。

（一）征收碳稅的必要性

碳減排制度有兩種， 一種是強(qiáng)制性制度， 另一種是市場性制度。 前者一般依靠國家的強(qiáng)制力保障實(shí)施， 后者則是依靠市場經(jīng)濟(jì)的基本運(yùn)行規(guī)則， 其更加具有激勵(lì)性和自發(fā)性。 市場性制度又可以細(xì)分為庇古稅和可交易污染許可證制度， 碳稅和碳交易制度就分別對(duì)應(yīng)著庇古稅和可交易污染許可證制度， 二者都會(huì)影響企業(yè)和個(gè)人的成本， 減少負(fù)外部性的理論淵源也是相同的， 即“外部性理論”和“不變資本節(jié)約減排”。 我國一些區(qū)域已開始初步實(shí)施碳交易制度， 而碳稅制度仍在討論中， 本文認(rèn)為征收碳稅依然具有一定的必要性。

1. 從實(shí)施成本與風(fēng)險(xiǎn)來看。 碳稅比碳交易制度的實(shí)施成本、監(jiān)管成本更低， 可以將碳稅作為已于2018年起征的環(huán)境保護(hù)稅的一個(gè)稅項(xiàng)， 減少實(shí)施成本， 而碳交易制度需要投入很多財(cái)力和人力去建設(shè)交易市場， 初始的碳排放量配額需要經(jīng)過計(jì)算進(jìn)行合理的分配， 交易過程中核查和獎(jiǎng)懲等工作的開展都需要成本的投入。 同時(shí)， 碳稅比碳交易制度的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)更低， 因?yàn)樘冀灰字贫戎饕趦r(jià)格機(jī)制來實(shí)現(xiàn)碳減排， 但是價(jià)格調(diào)控會(huì)出現(xiàn)市場失靈， 可能無法實(shí)現(xiàn)碳減排， 而碳稅主要依靠有關(guān)部門的行政活動(dòng)來保障實(shí)施， 相對(duì)而言其風(fēng)險(xiǎn)更加可控。

2. 從制度公平性來看。 碳稅的征收依據(jù)是實(shí)際碳排放量， 而碳交易制度是依據(jù)歷史排放量來確認(rèn)初始的配額。 歷史排放量會(huì)因進(jìn)入市場的先后和企業(yè)碳減排技術(shù)水平的差異而大有不同， 這使得碳交易制度無法對(duì)正在進(jìn)行碳減排的企業(yè)起到正向引導(dǎo)作用， 因此碳稅所體現(xiàn)的“污染者付費(fèi)”和“多排多征稅”更加公平。

3. 從經(jīng)濟(jì)影響來看。 在稅收中性原則下， 碳稅具有“雙重紅利”的特點(diǎn)[1] 。 碳稅的征收不僅有利于實(shí)現(xiàn)碳減排和改善環(huán)境， 還可以引導(dǎo)企業(yè)根據(jù)確定的碳稅價(jià)格做出有利于自身發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的經(jīng)營決策， 使經(jīng)濟(jì)更加有效率。 而依賴市場價(jià)格機(jī)制的碳排放價(jià)格存在一定的不確定性， 無法為企業(yè)提供準(zhǔn)確的評(píng)估依據(jù)。

綜上可知， 征收碳稅具有一定的必要性， 如果將來我國引入碳稅， 可以將其作為環(huán)境保護(hù)稅的一個(gè)稅項(xiàng)， 對(duì)所有溫室氣體排放企業(yè)強(qiáng)制、無償征收普適性的碳排放稅， 涉及進(jìn)口高碳商品的還可以征收碳關(guān)稅， 以減少“碳泄露”。

（二）征收碳稅的可行性

有學(xué)者通過實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)， 最適合發(fā)展中國家的碳減排制度是碳稅。 首先， 碳排放交易制度比較依賴市場， 具有交易收益私營化的弊端， 而碳稅作為一種財(cái)政收入， 可以在一定程度上提高政府應(yīng)對(duì)全球變暖的財(cái)政能力。 其次， 我國碳排放交易制度建立得比較晚， 只在一定區(qū)域進(jìn)行了試點(diǎn)， 暫時(shí)只將部分企業(yè)納入配額管理， 范圍比較狹窄， 并且沒有涵蓋到個(gè)人層面。 再次， 在國際碳交易市場上， 我國的話語權(quán)不高， 產(chǎn)品競爭力易受到影響， 而碳稅具有稅收主權(quán)的特點(diǎn)， 可以進(jìn)行邊境調(diào)整， 還可以征收碳關(guān)稅和退稅等， 以提高產(chǎn)品的國際競爭力[2] 。 最后， 由相關(guān)制度有機(jī)配合的碳關(guān)稅的征收符合共同而有區(qū)別的責(zé)任原則， 也滿足稅收中性原則， 具有一定的可行性。

有的學(xué)者認(rèn)為， 碳稅制度和碳交易制度具有替代性且可以相互補(bǔ)充， 一些國家也在實(shí)踐這種共存模式。 例如： 可以根據(jù)企業(yè)的碳減排潛力適用不同的碳減排制度， 碳減排可能性小的企業(yè)適用碳交易制度， 碳減排可能性大的企業(yè)適用碳稅制度， 因?yàn)閷?duì)于碳減排可能性大的企業(yè)， 碳稅的激勵(lì)作用可以更好地發(fā)揮; 還可以將個(gè)人納入碳交易市場中， 擴(kuò)大碳排放主體的范圍， 使全社會(huì)都承擔(dān)減少碳排放的義務(wù)， 提高碳交易市場的活躍度。 也有學(xué)者認(rèn)為， 碳稅制度和碳交易制度不存在交互強(qiáng)化的關(guān)系， 只實(shí)行其中之一即可[3] 。 在實(shí)際的制度設(shè)計(jì)中可以賦予碳減排主體更多的自主選擇權(quán)， 讓碳稅和碳排放交易可以相互轉(zhuǎn)化， 被納入配額管理范圍的企業(yè)可以將碳排放權(quán)交易費(fèi)用按照相應(yīng)的比例轉(zhuǎn)換成碳稅， 碳稅也可以按照相應(yīng)的比例轉(zhuǎn)換成碳排放權(quán)交易費(fèi)用， 這有利于提高碳稅制度的可接受度。

（三）碳稅的分配效應(yīng)

碳稅作為一種財(cái)政稅收， 天然具有收入再分配的性質(zhì)， 但是關(guān)于其產(chǎn)生的分配效應(yīng)是累退性的還是累進(jìn)性的目前并沒有統(tǒng)一的結(jié)論。 許多學(xué)者認(rèn)為， 碳稅的分配效應(yīng)在發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家有所不同， 在發(fā)達(dá)國家一般會(huì)呈現(xiàn)累退性， 而在發(fā)展中國家會(huì)呈現(xiàn)中性甚至是累進(jìn)性。 還有學(xué)者發(fā)現(xiàn)， 碳稅的分配效應(yīng)在農(nóng)村和城市有所不同， 在農(nóng)村呈現(xiàn)累進(jìn)性， 在城市呈現(xiàn)累退性[4] ， 主要原因在于城市住房的剛性需求， 但隨著城市中汽車等交通工具逐漸成為必需品， 碳稅對(duì)于高收入家庭的影響也逐漸變大。 總體來說， 碳稅對(duì)于低收入家庭的影響更大， 它會(huì)給納稅人帶來一定的“額外負(fù)擔(dān)”， 為了減少這些負(fù)面影響， 確保碳稅制度的落地， 需要根據(jù)稅收中性原則來確定合理的碳稅分?jǐn)倷C(jī)制。

二、稅收中性原則概述

（一）稅收中性原則的含義

稅收中性原則這一概念最早出現(xiàn)在英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾的著作《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中， 他認(rèn)為稅收會(huì)產(chǎn)生“額外負(fù)擔(dān)”， 破壞正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的成本與效益之間的關(guān)系， 扭曲資源配置， 為了降低這種對(duì)于經(jīng)濟(jì)上資源配置的扭曲， 需要降低“稅收的超額負(fù)擔(dān)”[5] 。 稅收中性主要是針對(duì)市場而言的， 即尊重自由市場的資源配置功能， 減少干預(yù)， 避免扭曲市場經(jīng)濟(jì)的行為[6] 。 稅收中性原則是指保持稅收和支出不變， 實(shí)現(xiàn)預(yù)算的中性， 讓人民只承受既定的稅收負(fù)擔(dān)， 免受其他額外的負(fù)擔(dān)， 保證市場的純粹競爭性。 稅收中性不會(huì)必然讓政府變得超高效， 但會(huì)為政策倡導(dǎo)者提供一個(gè)固定的資金池。 符合稅收中性原則的碳稅制度也會(huì)減少碳稅本身的“額外負(fù)擔(dān)”以及碳稅的累退性對(duì)納稅者尤其是低收入家庭的負(fù)面影響， 減少碳稅實(shí)行的政治性因素的阻力， 增強(qiáng)碳稅的可接受性。

（二）稅收中性原則在碳稅中的體現(xiàn)

1. 稅收的歸屬。 碳稅的財(cái)政工具性在其收入歸屬和使用方面尤為突出。 本文主要探討稅收中性在碳稅收入使用上的體現(xiàn)， 在此之前， 首先要討論碳稅收入的歸屬問題， 如果中央和地方的權(quán)屬劃分不明確， 或者不同地區(qū)稅務(wù)機(jī)關(guān)處理立場存在差異， 就會(huì)導(dǎo)致碳稅征收效率降低， 造成一些額外的成本， 有違稅收中性的要求。 本文認(rèn)為， 將碳稅作為環(huán)境保護(hù)稅的一個(gè)新稅項(xiàng)更有利于其管理和減少政策成本。 我國環(huán)境保護(hù)稅由“費(fèi)”改“稅”， 按照“稅負(fù)平移”原則， 實(shí)現(xiàn)了排污費(fèi)制度向環(huán)保稅制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移。 傳統(tǒng)的排污費(fèi)采用的是收入分成方式， 由中央和地方共享， 碳稅可以參照這種模式， 減少制度變遷的成本。

國家引入碳稅的主要目的是減少二氧化碳等溫室氣體的排放， 以及在一定程度上增加財(cái)政收入。 從長期發(fā)展來看， 碳排放引起的氣候變暖不是區(qū)域性的， 因此需要中央政府進(jìn)行統(tǒng)籌管理， 此外還需要地方政府共同參與治理。 碳稅收入的使用不宜?？顚Ｓ茫?否則會(huì)和其他稅收產(chǎn)生關(guān)聯(lián)， 還會(huì)導(dǎo)致污染者的實(shí)際稅率降低以及環(huán)境保護(hù)稅的累退效應(yīng)增大。 一些歐洲國家進(jìn)行了稅收中性改革， 將環(huán)境保護(hù)稅收入的一部分用于養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面， 從而發(fā)揮“雙重紅利”作用。 因此， 本文建議將碳稅設(shè)置為中央和地方共享稅， 并與碳稅收入的使用相協(xié)調(diào)進(jìn)一步明確碳稅的權(quán)屬問題。

2. 稅率。 當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)增長仍處于下行階段， 納稅人的宏觀稅負(fù)比較高， 需要一段時(shí)間讓納稅人逐步適應(yīng)碳稅制度。 在碳稅制度實(shí)施的初期， 為減少制度實(shí)行的阻力， 通常會(huì)制定一個(gè)較低的稅率， 之后逐漸提高， 以發(fā)揮碳稅制度的減排功能， 這符合稅收中性原則以及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。 因此， 在我國引入碳稅制度的過程中， 起步階段宜設(shè)置低稅率， 并逐漸升高， 稅率的調(diào)整需要考慮通貨膨脹等因素。 參考美國的稅收互換方案， 為確保稅收中性， 稅項(xiàng)的設(shè)置要能夠?qū)ξ磥矶愒醋兓龀隹煽款A(yù)測， 同時(shí)設(shè)計(jì)出有效的稅率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。 為了降低碳稅征收對(duì)經(jīng)濟(jì)的不利影響， 逐漸提高碳稅稅率的過程應(yīng)當(dāng)是有序、科學(xué)地進(jìn)行的， 降低對(duì)經(jīng)濟(jì)的不利影響也符合稅收中性原則。

最佳碳稅稅額等于最優(yōu)污染排放水平下每單位污染物造成的邊際損害或邊際污染成本， 但現(xiàn)實(shí)中這個(gè)成本很難測算出來， 因此在控制碳排放量絕對(duì)值方面， 定額稅率的效果更顯著。 根據(jù)上文的分析， 碳稅宜設(shè)置為中央和地方共享稅， 屬于中央分享的部分可以逐步推動(dòng)企業(yè)所得稅稅率的下降， 為碳稅稅率的提高留下空間， 保持政府財(cái)政收入中性。 目前人們對(duì)于碳稅有助于緩解全球變暖已達(dá)成共識(shí)， 碳稅的稅率調(diào)整獲得了較多的關(guān)注和認(rèn)可， 可以采用預(yù)告制來逐步提高碳稅稅率[7] ， 這將有利于穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期， 并引導(dǎo)納稅人逐步適應(yīng)更高的稅率標(biāo)準(zhǔn)， 避免納稅人產(chǎn)生突然襲擊的“稅痛感”。

因此， 對(duì)于碳稅稅率的設(shè)定， 需要符合稅收中性原則， 采用預(yù)告制設(shè)定較低的初始稅率， 并設(shè)計(jì)稅率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制， 逐步提高稅率， 同時(shí)需要相應(yīng)地降低所得稅稅率。

3. 稅收的使用。 如果沒有好的開支政策， 即便稅收政策已經(jīng)非常健全， 其產(chǎn)生的收入再分配作用也有限。 簡言之， 國內(nèi)收入的提高要求將收入轉(zhuǎn)換為有生產(chǎn)力的公共開支[8] 。 作為公共財(cái)政的兩翼， 收入和支出制度之間是相互聯(lián)系的， 社會(huì)治理的公平和效率價(jià)值依賴于兩者的有機(jī)配合。 因此， 需要將環(huán)境保護(hù)稅收入與財(cái)政預(yù)算相結(jié)合， 從如何征稅到如何用稅都預(yù)先進(jìn)行通盤考慮[9] 。

稅收使用制度可分為一般財(cái)政性用途、?？顚Ｓ煤驮傺h(huán)機(jī)制三類。 其中， ?？顚Ｓ玫娜秉c(diǎn)是： ①會(huì)使得納稅者的實(shí)際稅率比較低， 不能顯著激勵(lì)納稅者進(jìn)行碳減排; ②會(huì)使得消費(fèi)者的收入分配不公平; ③實(shí)踐中會(huì)受到利益游說集團(tuán)的影響， 不同游說集團(tuán)的博弈能力不同， 從而影響公平原則。 稅收中性原則要求宏觀上納稅人的稅負(fù)是平衡和穩(wěn)定的， 加之我國正在推行“結(jié)構(gòu)性減稅”， 所以在征收碳稅的同時(shí)應(yīng)當(dāng)減少納稅人在其他方面的稅負(fù)。 這與上述碳稅稅率設(shè)置的指導(dǎo)思想一脈相承， 即實(shí)現(xiàn)提高企業(yè)、居民的福利和增強(qiáng)碳減排的“雙重紅利”， 減少碳稅的負(fù)面影響。 為了糾正傳統(tǒng)庇古稅的缺陷， 可以以環(huán)境現(xiàn)狀為基準(zhǔn)， 綜合評(píng)估環(huán)境外部性的影響， 設(shè)計(jì)稅收使用制度[10] ， 這種收入分配模式被稱作“再循環(huán)機(jī)制”。

三、碳稅再循環(huán)機(jī)制概述

（一）理論依據(jù)

碳稅再循環(huán)機(jī)制保證了總體收入和支出的不變， 符合稅收中性原則， 并且兼顧了碳稅征收的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)， 更加具有系統(tǒng)性。 經(jīng)濟(jì)行為優(yōu)化的條件是必須有預(yù)算約束， 非優(yōu)化的政府行為是不符合效率原則的， 所以我國碳稅收入再循環(huán)機(jī)制的構(gòu)建必須上升到財(cái)稅體制改革層面， 乃至環(huán)境政策大框架構(gòu)建的高度。

（二）實(shí)施的必要性

1. 碳稅再循環(huán)機(jī)制可以減少其他扭曲性稅項(xiàng)的影響， 實(shí)現(xiàn)稅負(fù)平移。 對(duì)低收入群體進(jìn)行補(bǔ)助， 增加其福利， 可以減輕碳稅給相關(guān)行業(yè)帶來的沖擊， 提高其國際競爭力。 碳稅的征收可能會(huì)帶來負(fù)外部性， 引入碳稅再循環(huán)機(jī)制則可以減少這種負(fù)面影響， 甚至增加碳稅的正外部性， 由此帶來的收益可以稱為“基本福利收益”或“生態(tài)矯正收益”。

2. 碳稅再循環(huán)機(jī)制符合國家“結(jié)構(gòu)性減稅”的供給側(cè)改革方針[11] 。 引入碳稅再循環(huán)機(jī)制使得增加碳稅這一新稅項(xiàng)和“結(jié)構(gòu)性減稅”方針不一定具有矛盾性， 其有利于目前正處于經(jīng)濟(jì)下行階段的我國進(jìn)行全面稅制改革和完善， 這種結(jié)構(gòu)性的稅制改革能在短期內(nèi)籌集較多的財(cái)政收入， 也能實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)稅負(fù)擔(dān)由勞動(dòng)要素向資本要素的轉(zhuǎn)移， 從而促進(jìn)社會(huì)公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[12] 。 同時(shí)， 碳稅再循環(huán)機(jī)制有助于提高企業(yè)和個(gè)人對(duì)碳稅的接受度， 有利于提高公眾自愿遵從碳稅的程度。 對(duì)于企業(yè)來說， 可以將碳稅收入用于鼓勵(lì)企業(yè)研發(fā)節(jié)能減排技術(shù)以及降低其需要支付的社會(huì)保障稅， 這將有利于企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和國際競爭力的提升; 對(duì)于個(gè)人而言， 可以針對(duì)受碳稅影響較大的低收入家庭， 降低其社會(huì)保險(xiǎn)支出或者提供相應(yīng)的環(huán)境補(bǔ)貼等。

3. 實(shí)施碳稅再循環(huán)機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)“雙重紅利”。 歐盟國家的經(jīng)驗(yàn)表明， 在特定情況下， 基于稅收中立的生態(tài)稅改革能夠贏得“雙重紅利”[13] 。 參考美國的稅收互換經(jīng)驗(yàn)， 氣候變化政策倡導(dǎo)者會(huì)認(rèn)為碳稅再循環(huán)是一個(gè)雙贏交易， 是因?yàn)樗粌H可以產(chǎn)生一個(gè)更好的經(jīng)濟(jì)， 還能夠減少碳排放。 氣候變化政策懷疑論者更有可能將碳稅再循環(huán)視為一種雙贏， 因?yàn)槠淇梢匝葑優(yōu)閮羰找妗?碳稅再循環(huán)機(jī)制的“雙重紅利”效應(yīng)的第一重是實(shí)現(xiàn)減少碳排放量的目標(biāo)， 使其獲得公眾支持的正當(dāng)性， 第二重是增加社會(huì)福利和提高企業(yè)競爭力。

征收碳稅的主要目的是減少碳排放量， 以緩解全球變暖和保護(hù)環(huán)境。 但不可忽視的是， 碳稅作為一種稅收， 天然承擔(dān)著籌集資金和收入再分配的社會(huì)職能。 設(shè)立碳稅是否具有正當(dāng)性取決于碳稅的目的是否可以真正實(shí)現(xiàn)， 而不在于碳稅的目的是否能得到大眾的理解和接受。 碳稅只有能夠?qū)崿F(xiàn)碳減排目標(biāo)， 才會(huì)獲得公眾的接受和支持， 碳稅再循環(huán)機(jī)制的“雙重紅利”效應(yīng)更加保證了公眾的支持程度， 使得碳稅落實(shí)的可能性進(jìn)一步提高， 印證了碳稅引入的正當(dāng)性。

（三）域外經(jīng)驗(yàn)分析

1. 歐盟的再循環(huán)機(jī)制。 由于碳稅可以歸為一種環(huán)境保護(hù)稅， 在此不妨借鑒歐盟環(huán)境保護(hù)稅中有關(guān)再循環(huán)機(jī)制設(shè)置的經(jīng)驗(yàn)。 歐盟委員會(huì)意識(shí)到再循環(huán)機(jī)制對(duì)于就業(yè)的促進(jìn)作用后， 在1990年就提倡成員國引入環(huán)境保護(hù)稅的再循環(huán)機(jī)制， 例如將相關(guān)的收入用于減少低收入工人的稅收。 1992年歐盟還建議在征收碳稅的同時(shí)引入再循環(huán)機(jī)制作為碳稅收入的使用方式， 如將碳稅收入用于減少企業(yè)為工人繳納的社會(huì)保障稅， 這一措施有力降低了失業(yè)率并推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 歐盟成員國中有許多國家和地區(qū)積極響應(yīng)此建議， 例如：英國征收氣候變化稅（碳稅應(yīng)當(dāng)是廣義的氣候變化稅）， 并且減少了企業(yè)為員工繳納的社會(huì)保障稅; 芬蘭政府征收環(huán)境保護(hù)稅的收入除了用于減少企業(yè)為員工繳納的社會(huì)保障稅， 還用于減少個(gè)人所得稅; 加拿大的卑詩省引入了碳稅， 并將其與降低企業(yè)和個(gè)人所得稅相關(guān)聯(lián)。 德國、瑞典和荷蘭為了釋放稅收體系的壓力， 也采取了關(guān)于降低所得稅稅負(fù)的措施。 雖然歐盟成員國對(duì)于碳稅收入的使用側(cè)重點(diǎn)有所不同， 有的側(cè)重于降低所得稅負(fù)擔(dān)， 有的側(cè)重于降低社會(huì)保障稅負(fù)擔(dān)， 但其具有相同的政治目標(biāo)， 即促進(jìn)改善環(huán)境和支持就業(yè)等社會(huì)福利。 歐盟各國的經(jīng)驗(yàn)表明， 碳稅再循環(huán)機(jī)制降低了其他扭曲性稅項(xiàng)， 也確實(shí)獲得了比其他收入使用模式更好的經(jīng)濟(jì)效果。

2.美國的稅收互換。 美國財(cái)政部估計(jì)， 始于2019年的碳排放稅以每公噸二氧化碳當(dāng)量49美元逐漸增加， 到2028年將達(dá)到70美元。 華盛頓州州長杰伊·因斯利承認(rèn)， 他支持碳排放稅的部分原因是， 通過征收碳排放稅可以在兩年內(nèi)籌集到21億美元以資助國家預(yù)算， 可見碳稅并不是完全中性的。 政治體制對(duì)政府權(quán)力的嚴(yán)格限制以及稅制結(jié)構(gòu)失衡的逐漸顯現(xiàn)， 使得預(yù)算制度難以有效運(yùn)行， 美國的稅收互換便由此產(chǎn)生[14] 。 1986年美國稅收改革法案的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)表明， 要格外小心換取許多稅收減免的稅收中立協(xié)議中所得稅支出的立法， 因?yàn)樵摿⒎ㄍㄟ^后， 政客們很快又會(huì)開始加息， 創(chuàng)造更多的稅率等級(jí)， 并且引入新的稅收支出作為尋租時(shí)鐘來重置政府收入。 2010 年， 為化解交通運(yùn)輸債券的到期償付危機(jī)， 加利福尼亞州議會(huì)通過了一項(xiàng)燃油稅互換（Fuel Tax Swap）方案， 使稅收互換由理論開始走向?qū)嵺`[15] 。 近幾年， 美國越來越多的州開始關(guān)注稅收互換， 涉及所得稅與財(cái)產(chǎn)稅互換、所得稅與消費(fèi)稅互換、碳稅與所得稅互換等方案。

稅收互換是指利用新稅項(xiàng)的收入來彌補(bǔ)減稅稅項(xiàng)的損失， 實(shí)現(xiàn)增稅和減稅改革同時(shí)進(jìn)行的制度。 稅收互換制度為更有效率的“好”政府提供了“交換條件”， 以此交換“壞”政策（如低效率的監(jiān)管、較高的超額負(fù)擔(dān)稅）。 它的指導(dǎo)思想是收支相連原則， 以提高資金利用效率; 交換的對(duì)象是一個(gè)稅項(xiàng)內(nèi)部不同稅目或多個(gè)稅項(xiàng)籌集的稅收。 稅收互換通過設(shè)置減免和增減稅項(xiàng)以及調(diào)整稅率等， 在控制整體稅收規(guī)模保持不變的情況下實(shí)現(xiàn)稅收在稅項(xiàng)內(nèi)部或稅項(xiàng)間的轉(zhuǎn)移。 美國的稅收互換制度對(duì)于我國引入碳稅再循環(huán)機(jī)制也有一定的參考價(jià)值， 下文“碳稅再循環(huán)制度的協(xié)調(diào)”部分將對(duì)此進(jìn)行詳細(xì)論述。

四、稅收中性原則指導(dǎo)下碳稅再循環(huán)制度的具體構(gòu)想

碳稅引入存在一定的阻力， 增加新的稅負(fù)會(huì)引起公眾的抵觸情緒。 基于上文的分析， 筆者認(rèn)為可以考慮引入碳稅再循環(huán)機(jī)制， 將來自環(huán)境保護(hù)稅的收入用于降低企業(yè)所得稅等扭曲性稅項(xiàng)的稅負(fù)， 以保持企業(yè)整體稅負(fù)不增加， 這也符合近年來我國“結(jié)構(gòu)性減稅”的要求和稅收中性原則。

現(xiàn)實(shí)中碳稅再循環(huán)制度的落地會(huì)面臨一些阻力， 主要來源于社會(huì)各界對(duì)循環(huán)比例武斷性的質(zhì)疑以及對(duì)游說集團(tuán)游說能力的擔(dān)憂[9] 。 即使再循環(huán)制度相對(duì)于其他稅收使用制度的優(yōu)勢之一就是減少了游說集團(tuán)的影響， 但是公眾仍然可能對(duì)這種新制度存在擔(dān)憂。 為了避免該問題的出現(xiàn)， 在碳稅再循環(huán)制度的具體設(shè)計(jì)中應(yīng)充分體現(xiàn)各類利益相關(guān)者的訴求， 貫徹公眾參與原則， 讓公眾的意見也能反映在制度設(shè)計(jì)中， 這樣才能更好地滿足不同主體的利益主張以及調(diào)動(dòng)各個(gè)主體的碳減排積極性。

（一）碳稅再循環(huán)制度的實(shí)施對(duì)象

碳稅的制定者應(yīng)該將稅收負(fù)擔(dān)更多地向直接責(zé)任者轉(zhuǎn)嫁， 才能為減少碳排放量提供有效的激勵(lì)。 當(dāng)然， 最終的稅負(fù)是企業(yè)承擔(dān)更多還是消費(fèi)者承擔(dān)更多， 取決于該產(chǎn)品的供給和需求彈性， 如果供給彈性較大而需求彈性較小， 則消費(fèi)者要承擔(dān)大部分稅負(fù); 反之， 則由供給方（企業(yè)）承擔(dān)大部分稅負(fù)。 下文將碳稅制度實(shí)施對(duì)象分為企業(yè)和居民個(gè)人分別進(jìn)行論述。

1.企業(yè)。 不同企業(yè)的納稅能力不盡相同， 相對(duì)于碳稅減免而言， 碳稅再循環(huán)制度更加具有可行性， 因?yàn)槿绻髽I(yè)能輕易地以納稅能力較低為由獲得碳稅減免優(yōu)惠， 可能會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)， 形成有悖生態(tài)文明的逆向激勵(lì)[7] 。 因此， 可以通過減免其他稅收負(fù)擔(dān)來提高公眾對(duì)于碳稅的接受度， 例如通過減免企業(yè)所得稅以及降低能源密集行業(yè)所負(fù)擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等方式， 將來自于企業(yè)負(fù)擔(dān)的此類收入全部通過再循環(huán)的方式流回到其被征收的領(lǐng)域。 同時(shí)， 要更加注重區(qū)別不同行業(yè)、不同區(qū)域、不同規(guī)模、不同性質(zhì)企業(yè)的碳稅實(shí)施分類動(dòng)態(tài)研究。 碳稅的支出要充分體現(xiàn)對(duì)弱勢群體和利益受損人群的傾斜， 要采取更加積極的措施， 降低準(zhǔn)入門檻， 鼓勵(lì)民資發(fā)展， 鼓勵(lì)中小企業(yè)發(fā)展。

碳稅設(shè)置的目的不是實(shí)現(xiàn)零碳排放量， 這是不切實(shí)際的。 能源是推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障民生的基礎(chǔ)， 碳稅設(shè)置的目的是提高企業(yè)對(duì)于能源的利用效率， 推動(dòng)開發(fā)更多的節(jié)能減排技術(shù)以及發(fā)掘更多的可再生資源， 以實(shí)現(xiàn)綠色和可持續(xù)發(fā)展。 設(shè)置碳稅還可以提高企業(yè)的國際競爭力和抵制國外碳關(guān)稅的壓力。 碳稅再循環(huán)制度需要精確設(shè)計(jì)具有預(yù)測性的稅率并在合理完善的財(cái)政預(yù)算制度的配合下， 才能起到以上正向激勵(lì)作用。

2. 居民個(gè)人。 當(dāng)前對(duì)企業(yè)征收碳稅的爭議不是很大， 但是否需要對(duì)個(gè)人征收碳稅尚無定論。 居民個(gè)人在生活中也會(huì)產(chǎn)生碳排放， 如使用供暖設(shè)施等。 對(duì)居民開展關(guān)于低碳生活的教育和宣傳活動(dòng)， 可以普及和提高個(gè)人的碳減排意識(shí)， 這更有利于整個(gè)社會(huì)形成低碳環(huán)保的新風(fēng)尚， 達(dá)到碳減排的目標(biāo)。 本文認(rèn)為， 可以對(duì)居民征收碳稅， 并將該項(xiàng)所得用于居民的環(huán)保支出， 由于低收入家庭對(duì)于碳稅的“稅痛感”更強(qiáng)， 可以對(duì)這些家庭降低相應(yīng)的采暖費(fèi)等[11] 。 針對(duì)居民的碳稅再循環(huán)制度的落實(shí)， 還可以輔助一些其他措施， 例如對(duì)于日常碳排放量比較大的設(shè)施進(jìn)行技術(shù)上的革新， 如我國許多北方城市進(jìn)入冬季后會(huì)有供暖的需求， 可以進(jìn)一步改造或者替換取暖設(shè)施。

（二）碳稅再循環(huán)制度的協(xié)調(diào)

碳稅再循環(huán)制度需要與其他有關(guān)制度相協(xié)調(diào)才能充分發(fā)揮其作用， 對(duì)此， 可以借鑒美國的稅收互換和歐盟的再循環(huán)機(jī)制的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。

1. 注重稅收中性原則， 控制政府的預(yù)算規(guī)模。 碳稅的實(shí)施效果不能偏離其主要的環(huán)保目標(biāo)， 我國可以汲取美國稅收互換中“收支相抵”的經(jīng)驗(yàn)， 在構(gòu)建碳稅再循環(huán)制度的同時(shí)， 輔之以更加有效的預(yù)算并設(shè)計(jì)出預(yù)算失衡的應(yīng)對(duì)措施。 將碳稅再循環(huán)制度的構(gòu)建上升到財(cái)稅體制改革層面， 與稅收結(jié)構(gòu)性改革政策相協(xié)調(diào)。

2. 注重資金的利用效率， 在碳稅收入的使用上減少與一般公共預(yù)算的交叉， 處理好中央和地方關(guān)于碳稅收入的職權(quán)劃分。 美國實(shí)施稅收互換時(shí)所處的政治環(huán)境特征是“政府俘獲”現(xiàn)象頻發(fā)， 其降低了行政和經(jīng)濟(jì)效率。 這警示我們， 稅收的使用要與稅收的歸屬相協(xié)調(diào)， 因此要對(duì)碳稅的歸屬進(jìn)行明確和清晰的規(guī)定， 降低政策運(yùn)行低效產(chǎn)生的成本。

3. 制定科學(xué)的稅率調(diào)整機(jī)制。 碳稅稅率的調(diào)整要與其他稅項(xiàng)稅率的調(diào)整相協(xié)調(diào)， 還要基于受益原則進(jìn)行具體分析。 歐盟的再循環(huán)機(jī)制和美國的稅收互換制度都采用了比較精密的計(jì)算評(píng)估工具， 我國也可以借助專業(yè)化稅收預(yù)測機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢， 強(qiáng)化對(duì)稅收數(shù)據(jù)進(jìn)行全面、準(zhǔn)確的記錄、處理、預(yù)測和修正的能力， 用技術(shù)手段精確測算稅率。

（三）碳稅再循環(huán)制度的監(jiān)管

我國應(yīng)建立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行碳稅需求的評(píng)估， 加強(qiáng)對(duì)資金使用的監(jiān)管， 并將碳稅調(diào)整情況和稅收收入的征收與使用情況及時(shí)向公眾公開， 便于社會(huì)監(jiān)督， 使碳稅的征收與使用在一個(gè)透明公正的環(huán)境中進(jìn)行， 進(jìn)而提高制度的公信力和執(zhí)行力。

五、結(jié)論

隨著全球變暖問題的加劇， 綠色可持續(xù)發(fā)展成為新的議題和各國義不容辭的責(zé)任。 對(duì)于碳減排制度， 有強(qiáng)制性的和市場性的， 我國已經(jīng)在一些地區(qū)試點(diǎn)了碳排放交易制度， 進(jìn)一步引入碳稅在理論和實(shí)踐上都具有可行性。 關(guān)于碳稅這一新稅項(xiàng)如何獲得公眾的認(rèn)可， 本文認(rèn)為可以秉持稅收中性原則設(shè)計(jì)相關(guān)碳稅制度， 包括稅率、碳稅的歸屬和使用等， 碳稅收入的使用機(jī)制可引入體現(xiàn)稅收中性原則的再循環(huán)機(jī)制。 上文對(duì)再循環(huán)機(jī)制的理論依據(jù)和域外經(jīng)驗(yàn)展開了分析， 并提出了我國碳稅再循環(huán)制度在實(shí)施對(duì)象、協(xié)調(diào)和監(jiān)管方面的具體建議。 征收的碳稅收入需經(jīng)過精密的計(jì)算重新流入企業(yè)和個(gè)人的所得稅或者社會(huì)保障稅等稅收中， 形成一個(gè)穩(wěn)定的閉環(huán)， 最終實(shí)現(xiàn)碳稅的“雙重紅利”效應(yīng)。

碳稅制度的實(shí)施在減少碳排放量的同時(shí)， 還可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 這是對(duì)于“結(jié)構(gòu)性減稅”供給側(cè)改革政策的積極響應(yīng)和推進(jìn)。 能否將碳稅很好地落實(shí)是一個(gè)挑戰(zhàn)， 也是進(jìn)一步完善我國稅收體制的一個(gè)機(jī)遇， 碳稅制度的設(shè)計(jì)不能與宏觀的財(cái)政政策方針割裂， 而是要符合“減稅減負(fù)”的總體方向， 秉持稅收中性原則， 逐步實(shí)現(xiàn)綠色減排的目標(biāo)。

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