完善法律體系保障鄉(xiāng)村振興

黃振勝

6月1日起，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》正式施行。作為全面指導和促進鄉(xiāng)村振興的法律，我們該如何貫徹實施，促進鄉(xiāng)村振興？

明確堅持農民主體地位

“‘三農問題是關系國計民生的根本性問題?！敝貞c大學鄉(xiāng)村振興法治研究中心主任董正愛說，鄉(xiāng)村振興促進法是國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興政策的制度化、規(guī)范化和法治化的體現(xiàn)，是以法律規(guī)范固化改革成果和探索經驗持續(xù)實施的重要保障;是農業(yè)農村發(fā)展的法律總綱，注重頂層設計，將鄉(xiāng)村振興涉及的方方面面納入同一部法律;是圍繞“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！笨傄笮纬傻姆梢?guī)范框架，統(tǒng)領鄉(xiāng)村振興的總方向。

“該法的頒布施行，首先是明確了在全面促進鄉(xiāng)村振興中堅持農民的主體地位。”董正愛說，鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標是農業(yè)強、農村美、農民富的全面實現(xiàn)，讓農民在農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展中有獲得感、幸福感。要實現(xiàn)這一目標，其重中之重在于回應中國城鄉(xiāng)分治的二元結構，改革和經濟發(fā)展中形成的城鄉(xiāng)間發(fā)展不均衡、分配不合理等歷史問題，單純依靠農民主體地位的發(fā)揮是不足夠的，因此需要政府的職權發(fā)揮與政策扶持來推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。某種程度上說，該部法律對政府職權、職責的規(guī)范，也是堅持農民主體地位的應有之義。

董正愛表示，鄉(xiāng)村振興促進法圍繞鄉(xiāng)村產業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展形成了較為健全的體制機制和制度體系，對產業(yè)發(fā)展、人才支撐、生態(tài)保護以及城鄉(xiāng)融合、社會保障、扶持措施的規(guī)范，全面細致地為鄉(xiāng)村振興提供了法律依據、制度基礎和政策指引，從而推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

“當然，寄望于靠一部促進性法律來實現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興并不現(xiàn)實，農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的實現(xiàn)，需要該法與其他農業(yè)農村法律法規(guī)的有效銜接?！倍龕壅J為，該部法律重在通過統(tǒng)籌、引領、協(xié)調、鼓勵等，引導和促進鄉(xiāng)村振興的制度措施建設。該法對于土地管理、農業(yè)、農民專業(yè)合作社等領域僅有總體性規(guī)定或特定條款涉及，具體問題的回應仍依賴于土地管理法、農業(yè)法、農民專業(yè)合作社法等法律法規(guī)的落地實施。因此，該部法律與其他農業(yè)農村相關法律法規(guī)在一定程度上有一般法與特殊法的關系，同時也具有規(guī)范的交叉性和交互性關系。

需通過地方立法完善體系

“該部法律是一部綱領性、框架性、總體性、概括性的法律，其規(guī)定的內容非常廣泛，對于很多問題僅提供了指引或制度框架，不具有實際執(zhí)行性?！倍龕劢ㄗh，貫徹落實好鄉(xiāng)村振興促進法，還要結合重慶實踐，通過地方立法完善制度體系，對法律中指引性、鼓勵性、支持性措施予以地方化。

董正愛舉例說，該法規(guī)定“支持、促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，推動建立現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系和經營體系”，但如何融合發(fā)展，如何建立現(xiàn)代農業(yè)“三產”體系并沒明確。再如，該法規(guī)定“鼓勵社會資本到鄉(xiāng)村發(fā)展與農民利益聯(lián)結型項目，鼓勵城市居民到鄉(xiāng)村旅游、休閑度假、養(yǎng)生養(yǎng)老等，不得損害農村集體經濟組織及其成員的合法權益”，但利益聯(lián)結型項目的支持措施、城市居民到鄉(xiāng)村養(yǎng)生養(yǎng)老的支持措施、農村集體經濟組織及其成員合法權益保護的針對性路徑都沒明確。因此，該法的貫徹實施，需要與其他法律法規(guī)銜接，需要地方立法的具體落實，需要地方政府的具體執(zhí)行，將頂層設計與地方實踐緊密結合，方能更好促進法律的實施。

董正愛表示，要加緊推動《重慶市鄉(xiāng)村振興促進條例》的制定出臺。要立足于我市市情，總結我市在鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅中的有益經驗，規(guī)范和健全契合我市實際的制度措施、體制機制和政策體系，做好鄉(xiāng)村振興地方性法規(guī)的頂層設計。結合我市農業(yè)農村工作的特殊需求，將鄉(xiāng)村振興促進法中關涉土地、投入、城鄉(xiāng)融合等方面的重大改革要求具體化、地方化，以地方立法予以明確和細化，制定一部契合我市實踐發(fā)展需求的、具有可操作性的法規(guī)。

同時，還要及時修訂《重慶市實施〈農民專業(yè)合作社法〉辦法》等關涉鄉(xiāng)村振興的農業(yè)農村相關法規(guī)，與鄉(xiāng)村振興促進法相適應。農民專業(yè)合作社法中關于“國家支持農民專業(yè)合作社以多種方式與農民建立緊密型利益聯(lián)結機制，讓農民共享全產業(yè)鏈增值收益”“支持發(fā)展農民專業(yè)合作社等多種經營主體，健全農業(yè)農村社會化服務體系”“鼓勵農民專業(yè)合作社創(chuàng)新推廣方式，開展農業(yè)技術推廣服務”等規(guī)定，均需要予以細化，可結合《重慶市實施〈農民專業(yè)合作社法〉辦法》的修訂予以推進和實現(xiàn)。

多部法規(guī)正加緊制定修訂

“重慶市如何實施承包地‘三權分置制度？”“如何落實工商資本租賃農地監(jiān)管和風險防范制度？”5月24日，市人大常委會、市農業(yè)農村委、市司法局與部分法學專家就《重慶市實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》的修訂工作開展論證。這是我市加快完善鄉(xiāng)村振興地方性法規(guī)的重要工作之一。

“《重慶市鄉(xiāng)村振興促進條例》正在積極推進制定中。目前，全市人大系統(tǒng)正上下聯(lián)動開展農業(yè)面源污染防治工作評議。不僅要加快涉農領域的地方立法、修法工作，也要通過人大監(jiān)督之力，加快推進鄉(xiāng)村振興相關工作有序進行?！笔腥舜筠r業(yè)農村委有關負責人介紹，市人大常委會將積極推動我市鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，促進農業(yè)高質高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農民富裕富足。

在立法工作方面，重點推進《重慶市實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》的修訂，深入研究經營權的規(guī)范流轉和融資擔保、承包地有償退出、土地損害賠償、防止土地拋荒、促進適度規(guī)模經營等確需地方立法細化補充的問題;積極推進《重慶市鄉(xiāng)村振興促進條例》制定工作，總結我市行之有效的經驗做法，并針對鄉(xiāng)村振興中的困難和問題提出對策性制度措施;積極推進《重慶市農村集體資產管理條例》《重慶市實施〈中華人民共和國農民專業(yè)合作社法〉辦法》的修訂工作，進一步規(guī)范農村集體資產的量化確權、作價入股、權益保障等問題。