試析新時代國家審計管理體制改革的路徑
——兼論審計監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督的貫通

熊宇昊

武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，湖北 武漢430072

引言

2017 年，黨的十九大報告提出要“改革審計管理體制”。2018 年，黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》與《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》明確提出要成立中央審計委員會。該委員會的定位是黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，目的是加強黨中央對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，以構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系[1]，從而更好發(fā)揮審計監(jiān)督作用，實現(xiàn)審計全覆蓋。

中央審計委員會成立之后，國家審計管理體制產(chǎn)生了重大變化，這必然會對國家審計管理體制的改革發(fā)展產(chǎn)生重大影響。當前，僅僅是在組織機構(gòu)上成立了中央審計委員會，但在有關(guān)配套環(huán)節(jié)和制度、機制的構(gòu)建上還有待進一步完善。如何全面構(gòu)建以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)的黨和國家監(jiān)督體系，推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)，仍是需要深入探索的課題。以此為背景，本研究擬在闡述新時代中國國家審計新特征的基礎(chǔ)上，分析國家審計監(jiān)督及其與黨內(nèi)監(jiān)督的耦合性，從國家治理的視角出發(fā)，探索以構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)的監(jiān)督體系下的國家審計管理體制改革的可能發(fā)展模式，旨在為國家審計管理體制的創(chuàng)新發(fā)展提供思路和借鑒。

1 國家審計管理體制改革研究概況

胡智強和余冬梅研究認為，當前國家審計體制在制度設(shè)計上存在影響國家審計監(jiān)督權(quán)威性的一些因素，其不足之處在于：用“黨政聯(lián)合立法”的形式來規(guī)范和指導(dǎo)經(jīng)濟責任審計[2]。楊肅昌認為我國審計管理體制改革的目標是增強審計監(jiān)督的有效性、促進業(yè)務(wù)聚焦基本職能[3]。王彪華和謝瑩瑩論述了改革審計管理體制的必要性，即：由于國家治理環(huán)境發(fā)生變化，國家審計必須適應(yīng)新環(huán)境[4]。陳征和劉馨宇進一步提出建立負責制與隸屬關(guān)系相分離的國家審計管理體制[5]。王立彥肯定了中央審計委員會設(shè)立的歷史性重大意義，認為中央審計委員會的設(shè)立促使國家審計機制從行政型向治理型轉(zhuǎn)軌[6]。董大勝認為，建立中央審計委員會，作為黨中央的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，僅僅是完善審計管理體制的第一步，雖然取得了重大突破、重要進展，但這并不表示著審計管理體制的改革已經(jīng)完成，還要對審計管理體制改革有關(guān)問題進行理論探索[7]。厲國威和葛鵬輝分析認為，當前中央審計委員會、國家審計和國家監(jiān)察委員會作用、職能劃分不甚清晰[8]。王會金則認為，在反腐視角下，國家審計與紀檢監(jiān)察可能在反腐敗方面進行協(xié)同治理[9]。葉陳云和葉陳剛則在此基礎(chǔ)上提出將國家審計職能融入監(jiān)察委員會的改革思路[10]。

現(xiàn)有文獻對國家審計管理體制改革的研究，存在文獻數(shù)量較少、研究內(nèi)容原則性抽象性較強、提出具體針對性方案與建議不足的情況。雖然有學(xué)者提出了國家審計與紀檢監(jiān)察可以協(xié)同運行的總體方向，但是缺乏清晰可行的操作模式。例如，將國家審計職能融入監(jiān)察委員會的這種模式，雖然兩者有交叉，但是采取融入的方法會混淆審計機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)的職能差異，模糊其區(qū)別，缺乏可行性。總之，已有的文獻及研究成果為進一步探索國家審計管理體制改革方向奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。

2 國家審計的新特征

當前，中國國家審計在原有的獨立性、法定性、全面性、專業(yè)性特征之外[11]，還具有一些新的特征。

2.1 制度設(shè)計的政治性

國家審計是黨和國家監(jiān)督系統(tǒng)的子系統(tǒng)。中國共產(chǎn)黨是國家的治理者，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，通過設(shè)置中央審計委員會，將國家審計工作管理權(quán)限收歸黨中央，實現(xiàn)了黨在制度、機制、組織、工作內(nèi)容上對國家審計工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。中央審計委員會作為黨中央的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，實質(zhì)上是黨的工作部門，直接向黨中央報告信息，國家審計也就具有了黨性的根本特征。習(xí)近平強調(diào)：“審計機關(guān)不僅是國家機關(guān),更是政治機關(guān)?！币虼?，國家審計具有政治屬性，堅持黨對審計工作的全面領(lǐng)導(dǎo)是國家審計政治屬性的核心要義。一言以蔽之，政治屬性是國家審計的第一屬性、內(nèi)在屬性、根本屬性。

黨性的根本特征和政治屬性的根本屬性，使中國特色社會主義國家觀的內(nèi)涵日益豐富，其突出表現(xiàn)是由傳統(tǒng)的行政管理向現(xiàn)代的國家治理轉(zhuǎn)化。中國特色社會主義國家治理具有大黨治理、大國治理的典型特征[12]。通過組建黨中央領(lǐng)導(dǎo)的中央審計委員會，發(fā)揮大黨治理的優(yōu)勢，通過政治優(yōu)勢激發(fā)制度優(yōu)勢，有利于提升國家審計的治理功能，更好地促進行政性的政府審計向治理性的國家審計轉(zhuǎn)變，促進國家審計服務(wù)于國家治理能力的提升。

2.2 組織領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)攝性

設(shè)置隸屬于中共中央政治局的中央審計委員會，從頂層設(shè)計上堅持了黨中央對審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”的應(yīng)有之義，是依憲治國、落實憲法的重要體現(xiàn)。國家審計直接接受黨中央的領(lǐng)導(dǎo)和指揮，大幅強化了黨中央對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)能力、掌控能力，進一步提高了國家審計的權(quán)威性。換言之，將國家審計權(quán)從原來歸屬于政府行政權(quán)的范疇抽離，并上升到黨中央進行國家治理的層面，能夠有效減小局部行政權(quán)的干涉，提高國家審計的相對獨立性，有利于黨中央全面統(tǒng)籌各類審計機構(gòu)，配置各種審計資源，優(yōu)化“全國審計一盤棋”的宏觀格局。

進一步講，國家審計突破傳統(tǒng)的政府組織邊界，橫跨黨政組織機構(gòu)，具有黨政統(tǒng)合性，有助于與其他監(jiān)督相貫通?；蛘哒f，由中央統(tǒng)一安排國家審計監(jiān)督工作和其他各項監(jiān)督工作，有利于中央在最高層級統(tǒng)籌安排各項監(jiān)督資源，最大限度優(yōu)化監(jiān)督資源的配置，增強監(jiān)督的嚴肅性、協(xié)同性、有效性，從而更好地發(fā)揮黨和國家監(jiān)督體系的整體合力，推動各類監(jiān)督有機統(tǒng)一、相互耦合，降低工作成本和損耗，全面提高黨和國家監(jiān)督體系的監(jiān)督效能。

2.3 體制模式的創(chuàng)新性

中央審計委員會的組建，實際上開創(chuàng)了一種新型的國家審計模式。這種模式區(qū)別于以往常見的審計模式。一般而言，國家審計的模式主要有四種類型：一是以會計檢察院或?qū)徲嬙旱男问酱嬖?，不屬于立法、行政、司法傳統(tǒng)三權(quán)的獨立型；二是隸屬于政府行政部門、對政府負責、受政府影響的行政型，這種行政型模式的政府審計，在性質(zhì)上為政府的一種內(nèi)部審計；三是隸屬于立法部門的立法型；四是以審計法院的形式存在的司法型。這四種模式各有優(yōu)劣，以往對于國家審計管理體制改革的研究，也都是在這四種模式里面轉(zhuǎn)圈圈。例如，一般認為行政型國家審計模式的獨立性較差，因此，就有學(xué)者建議把行政型的國家審計轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄐ偷膰覍徲?，即由歸國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)闅w全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)。

我國之前的政府審計屬于典型的行政型審計模式，而中央審計委員會成立之后，黨中央直接指揮和領(lǐng)導(dǎo)國家審計，突破了傳統(tǒng)的行政型審計模式，將行政型模式下的類似于政府“內(nèi)部審計”的政府審計，提升到了國家治理層面的“治理審計”，從而將之轉(zhuǎn)變成為為了滿足國家治理者信息需求的、服務(wù)于國家治理的治理型國家審計。這一改革打破了對傳統(tǒng)類型審計模式的迷思，超越了以往的審計體制改革研究，跳出了傳統(tǒng)模式的理念束縛。目前，這種新型國家審計模式的本質(zhì)是黨領(lǐng)導(dǎo)國家審計，屬于治理者治理的治理審計模式。這種新型審計模式是扎根于中國治理文化、根植于中國國情的審計模式，是對傳統(tǒng)國家審計模式的一個巨大創(chuàng)新和突破，開創(chuàng)了執(zhí)政黨設(shè)立專門的組織機構(gòu)來領(lǐng)導(dǎo)國家審計工作的先河。在世界范圍內(nèi)，這種黨領(lǐng)導(dǎo)國家審計的審計模式都是首例。

2.4 審計范圍的延伸性

審計署在2019 年發(fā)布《審計法》修訂草案，公開征求社會意見。該修訂草案規(guī)定國家審計的審計對象是：管理、分配和使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的單位及其主要負責人[13]。相比于2006年版《審計法》，新修訂草案結(jié)合國家審計的最新發(fā)展實踐，明確將重大經(jīng)濟政策措施和決策部署貫徹落實情況、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計等納入審計監(jiān)督范疇，進一步拓展了國家審計監(jiān)督的范圍[14]?！吨醒雽徲嬑瘑T會辦公室印發(fā)〈 關(guān)于深入推進審計全覆蓋的指導(dǎo)意見〉的通知》（中審辦發(fā)〔2019〕21 號）則就多個領(lǐng)域全面實施審計全覆蓋提出了指導(dǎo)要求，在政策和實務(wù)層面上進一步鞏固了國家審計監(jiān)督范圍的拓展態(tài)勢。

國家審計范圍還延展到了其他非傳統(tǒng)的審計領(lǐng)域，例如政策決策跟蹤執(zhí)行審計、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計等?？傊?，國家審計的范圍根據(jù)國家治理的需要和國家審計實踐的發(fā)展得到了進一步的擴展，未來還有可能進一步延伸。

3 國家審計管理體制改革的路徑

3.1 黨中央對黨和國家監(jiān)督體系的頂層設(shè)計

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》對黨和國家監(jiān)督體系進行了定位，即：“黨在長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。”要求該體系：“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)?！盵15]總之，審計監(jiān)督要在堅持以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)的前提下，主動與黨內(nèi)監(jiān)督、其他監(jiān)督進行貫通，發(fā)揮協(xié)同效力。

黨和國家監(jiān)督體系的主要目標，要從守住政治監(jiān)督這個根本來認識。即是說，黨和國家監(jiān)督體系必須在整體上實現(xiàn)“兩個確?！保阂皇谴_保黨的路線方針政策和各項決策部署貫徹落實；二是確保黨和人民的權(quán)力始終用來為人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興。具體而言，是要確保黨中央和國務(wù)院的每一項決策、每一項部署都能夠落實到位，確保每一名干部正確運用權(quán)力，其主要途徑是對權(quán)力運行進行制約和監(jiān)督，并形成科學(xué)高效的制約監(jiān)督體制機制。

3.2 國家審計與黨內(nèi)監(jiān)督等監(jiān)督體制的貫通存在不足

黨的十八大以來，國家審計監(jiān)督在加強黨和國家的監(jiān)督方面，無論是制度成果，還是實際成效，均取得了前所未有的成績，“為促進黨中央令行禁止、維護國家經(jīng)濟安全、推動全面深化改革、促進依法治國、推進廉政建設(shè)等作出了重要貢獻。”[16]特別是黨的十九大以來，黨中央成立了相關(guān)的議事協(xié)調(diào)決策機構(gòu)，更加強化了黨對監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)。從國家審計監(jiān)督與其他各類監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)來說，也有不小的進展，主要表現(xiàn)在：在審計計劃、審計重點、審計組織方式與審計報告等方面與紀檢監(jiān)督等有效貫通；各級審計機關(guān)積極配合完善案件線索會商移送制度等，做到了重要審計計劃共商、重大問題線索共查、審計監(jiān)督成果共享。

但是，目前國家審計與黨內(nèi)監(jiān)督等監(jiān)督體系在構(gòu)建“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)”的黨和國家監(jiān)督體系方面還存在著一些不足，例如：黨內(nèi)監(jiān)督的主導(dǎo)作用、統(tǒng)籌作用發(fā)揮不充分；中央紀委、國家監(jiān)委與國家審計的協(xié)同作用不明顯；各類監(jiān)督協(xié)調(diào)不到位、措施不同步；信息成果共享方面存在局限性、缺乏長效機制，等等。

3.3 黨內(nèi)監(jiān)督與國家審計監(jiān)督具有耦合性

黨內(nèi)監(jiān)督與國家審計監(jiān)督的耦合主要有5 個基礎(chǔ)，分別是：總體目標基礎(chǔ)、組織性質(zhì)基礎(chǔ)、機構(gòu)設(shè)置基礎(chǔ)、職能范圍基礎(chǔ)、政策實踐基礎(chǔ)。

（1）總體目標基礎(chǔ)一致。黨內(nèi)監(jiān)督與國家審計監(jiān)督均具有對黨政干部進行監(jiān)督的基本價值，兩者目標是相同的。黨內(nèi)監(jiān)督側(cè)重于政治方面的監(jiān)督，國家審計則側(cè)重于經(jīng)濟層面的監(jiān)督，但國家審計最終服務(wù)于政治監(jiān)督[17]。腐敗背后往往是政治問題與經(jīng)濟問題相互交織，因此，習(xí)近平明確要求：“堅決查處政治問題和經(jīng)濟問題相互交織的腐敗現(xiàn)象?！币酝鶈渭兊恼窝惨暫徒?jīng)濟監(jiān)督，均具有一定的片面性，不利于統(tǒng)籌監(jiān)督資源，難以形成合力去發(fā)現(xiàn)問題、挖掘線索。例如，當政治巡視（巡察）發(fā)現(xiàn)了一些經(jīng)濟問題線索時，國家審計沒有同步跟上，就難以及時挖掘更多有關(guān)信息，使反饋的信息碎片化、不系統(tǒng)，之后審計監(jiān)督再跟進就顯得遲緩，部分信息可能丟失，證據(jù)線索也可能滅失，這就降低了治理效能。反之亦然。黨內(nèi)監(jiān)督是反饋黨政干部在黨和國家治理過程中產(chǎn)生的治理偏差，國家審計作為國家治理的反饋系統(tǒng)，同樣是為了解決國家治理中“累積性結(jié)果偏差”[18]，具有推動完善國家治理[19]、有效提升國家治理能力的效果[20]。

（2）組織性質(zhì)基礎(chǔ)相同。審計機關(guān)與中央紀委、國家監(jiān)委，在性質(zhì)上均為政治機關(guān)，在組織上均是黨和國家監(jiān)督體系的子系統(tǒng)，在根本目的上都服務(wù)于黨領(lǐng)導(dǎo)和治理國家的需要。國家審計監(jiān)督具有政治屬性，其目的是為了維護國家財政經(jīng)濟秩序，提高公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的使用效益，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，促進全面深化改革，促進權(quán)力規(guī)范運行，促進反腐倡廉，保障國民經(jīng)濟和社會持續(xù)健康發(fā)展?！吨醒雽徲嬑瘑T會辦公室 審計署關(guān)于進一步規(guī)范經(jīng)濟責任審計工作有關(guān)事項的通知》（中審辦發(fā)〔2021〕5 號）則進一步指出，要“充分發(fā)揮經(jīng)濟責任審計在規(guī)范權(quán)力運行中的重要作用”[21]。從整體而言，國家審計具有監(jiān)督和約束公共權(quán)力的實際效果，而中央紀委、國家監(jiān)委對行使公權(quán)力公職人員進行監(jiān)督[22]?？梢?，兩者在約束公共權(quán)力、促進公共權(quán)力規(guī)范運行的目標上是一致的。

（3）機構(gòu)設(shè)置基礎(chǔ)相近。黨內(nèi)監(jiān)督和國家審計兩者雖然在檢查執(zhí)行黨的路線方針政策和決議、宏觀調(diào)控措施執(zhí)行情況上各有側(cè)重，但是在對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督上有明顯重合，在內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置也比較類似（表1）。

表1 國家審計機關(guān)與紀委監(jiān)委的機構(gòu)設(shè)置情況

表2 黨內(nèi)監(jiān)督與審計監(jiān)督相關(guān)內(nèi)容比較

（4）職能范圍基礎(chǔ)相似。黨內(nèi)監(jiān)督與國家審計監(jiān)督職能范圍有重合交叉部分（表2）。具體來講，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》要求的“落實中央八項規(guī)定精神”“廉潔自律、秉公用權(quán)情況；完成黨中央和上級黨組織部署的任務(wù)情況”[23]，以及《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》的有關(guān)要求，就和國家審計監(jiān)督中的以領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行和責任落實情況為重點的經(jīng)濟責任審計、貫徹落實黨和國家重大經(jīng)濟政策措施和決策部署的審計明顯交叉。因此，二者的職能內(nèi)容有較大重合。

（5）政策實踐基礎(chǔ)重疊。在國家審計實踐中，早已先后開展黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任審計、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第31 條規(guī)定：對需要進行經(jīng)濟責任審計的考察對象，應(yīng)當事先按照有關(guān)規(guī)定進行審計。重要、主要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用都要經(jīng)過經(jīng)濟責任審計[24]。《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》第16 條規(guī)定了經(jīng)濟責任審計的要點，即：領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行和責任落實情況及其任職期間公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的管理、分配和使用情況。并將有關(guān)被審計人員分為三類：一是地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部，二是黨政工作部門、紀檢監(jiān)察機關(guān)、法院、檢察院、事業(yè)單位和人民團體等單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部，三是國有企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員。2014 年，中央紀委機關(guān)、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部、人力資源社會保障部、審計署、國資委聯(lián)合印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》明確了審計的要點：領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間守法、守紀、守規(guī)、盡責情況，及其領(lǐng)導(dǎo)的本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位財政收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動的真實、合法和效益。此外，《中共中央關(guān)于加強對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見》提出要把“三重一大”決策制度執(zhí)行情況作為巡視巡察、審計監(jiān)督、專項督查的重要內(nèi)容，黨委（黨組）要對下級領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員實行分級分類考核，要同巡視巡察、經(jīng)濟責任審計等發(fā)現(xiàn)的問題相結(jié)合，進行全面客觀評價[25]。這些黨紀國法的相關(guān)規(guī)定，就是黨內(nèi)監(jiān)督和審計監(jiān)督的貫通節(jié)點和聯(lián)動環(huán)節(jié)。

經(jīng)濟責任審計實質(zhì)上是保證和監(jiān)督干部履行以經(jīng)濟責任為基礎(chǔ)的綜合責任的一種特殊的干部管理制度[2]，國家審計對干部進行經(jīng)濟責任審計恰恰體現(xiàn)了國家審計作為反饋系統(tǒng)的特點，即：國家審計是國家治理體系中內(nèi)生的反饋治理結(jié)果及治理過程信息的反饋系統(tǒng)[18]，重點反饋干部是否嚴格履行其經(jīng)濟責任，履行過程與結(jié)果是否與預(yù)期目標、要求發(fā)生偏離。但是，國家審計只是將干部及其有關(guān)的治理結(jié)果及治理過程信息向國家治理者中國共產(chǎn)黨進行反饋，而不具有直接的行政管理權(quán)力等強制權(quán)限。這種特征正好符合“黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)”的黨和國家監(jiān)督體系的格局。

綜上所述，這五大基礎(chǔ)使黨內(nèi)監(jiān)督與國家審計監(jiān)督產(chǎn)生耦合性，是黨內(nèi)監(jiān)督、國家審計監(jiān)督二者相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。

3.4 中央審計委員會體制下國家審計管理體制改革思路

新時代，在中央審計委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，國家審計管理體制改革設(shè)計的總體思路應(yīng)該是：貫通黨內(nèi)監(jiān)督和審計監(jiān)督，突出以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)。因此，可以將原屬于國家審計署負責的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計和自然資源資產(chǎn)離任審計、重要政策執(zhí)行落實跟蹤審計，與中央紀委、國家監(jiān)委的干部監(jiān)察審計職能部門有關(guān)工作、中央巡視（地方巡察）有關(guān)職能協(xié)同起來，通過深化國家審計管理體制改革，建立黨內(nèi)監(jiān)督與國家審計更加密切的聯(lián)動機制，集約化配置對干部的審計監(jiān)督資源，強化干部監(jiān)察審計，綜合提高監(jiān)督效能，發(fā)揮黨和國家監(jiān)督體系的合力。

3.4.1 優(yōu)化制度安排

通過構(gòu)建黨內(nèi)巡視（巡察）與國家審計的聯(lián)動機制，以進一步密切黨內(nèi)監(jiān)督和國家審計監(jiān)督間的聯(lián)系。巡視（巡察）是黨內(nèi)監(jiān)督的重要方式，是黨政機關(guān)的一項必要工作內(nèi)容。巡視（巡察）制度是黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度載體，也是對黨政干部進行監(jiān)督的主要手段，因此，中央（地方）巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組在部署安排黨內(nèi)巡視工作的同時，黨內(nèi)巡視（巡察）與國家審計的聯(lián)動機制應(yīng)立即啟動，國家審計同步部署安排對有關(guān)地方、單位的審計工作。中央（地方）巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與中央（地方）審計委員會辦公室通過聯(lián)動機制進行溝通、協(xié)同，統(tǒng)籌工作的計劃、時間、人員、資源、技術(shù)、信息交流的監(jiān)督安排。

在具體工作環(huán)節(jié)，黨內(nèi)監(jiān)督與國家審計間的聯(lián)動主要可以體現(xiàn)在五個方面：年度審計項目計劃與黨內(nèi)巡視（巡察）工作安排同步聯(lián)動、國家審計與黨內(nèi)巡視（巡察）實施同步聯(lián)動、審計報告報送同步聯(lián)動、移送督辦處理同步聯(lián)動、整改督查開展同步聯(lián)動。關(guān)于年度審計項目計劃與黨內(nèi)巡視（巡察）工作安排的同步聯(lián)動，鑒于審計結(jié)果要被居主導(dǎo)地位的黨內(nèi)監(jiān)督加以運用，因此，年度審計項目計劃安排應(yīng)當適當依從于黨內(nèi)巡視（巡察），兩者基于聯(lián)動機制，提前謀劃、預(yù)先溝通、事先統(tǒng)籌、時間銜接。目前，這一方面已開展相關(guān)工作，但不夠緊密。關(guān)于國家審計與黨內(nèi)巡視（巡察），可以同步啟動實施：當黨內(nèi)監(jiān)督巡視（巡察）某個部門、地區(qū)、人員的時候，國家審計同步實施對該部門、地區(qū)、人員有關(guān)的審計項目。關(guān)于線索、審計報告報送的同步聯(lián)動，當巡視（巡察）與審計處于進行狀態(tài)時，國家審計將發(fā)現(xiàn)的認為具有重要價值的經(jīng)濟問題線索即時移交黨的巡視（巡察）組，黨內(nèi)監(jiān)督即有針對性地加強檢查；當巡視（巡察）與審計結(jié)束后，審計工作報告報送國家審計部門、審計結(jié)果報告同步報送紀委監(jiān)委，供黨內(nèi)監(jiān)督使用。關(guān)于移送督辦處理的同步聯(lián)動，國家審計依法對審計對象作出審計決定、下達審計整改意見，并提出改進性質(zhì)的審計建議，同時將發(fā)現(xiàn)的涉及問題人員按管理權(quán)限、各司其職的原則移交。關(guān)于整改督查開展的同步聯(lián)動，紀委監(jiān)委和國家審計聯(lián)合或者以紀委監(jiān)委為主對被巡視地區(qū)、單位的整改情況以適當方式開展監(jiān)督檢查，既檢查政治巡視的整改情況，又同步檢查審計監(jiān)督的整改進展。

3.4.2 完善組織設(shè)置

在組織機構(gòu)上，以中央層面為例，可以將中央審計委員會辦公室的單主任制度調(diào)整為雙主任制度。當前，中央審計委員會辦公室主任為國家審計署審計長，實施中央審計委員會辦公室雙主任制度后，可委派同級別的中央紀委、國家監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)同志共同擔任辦公室主任，負責協(xié)調(diào)相關(guān)的監(jiān)督工作，以便加強黨內(nèi)巡視監(jiān)督和國家審計監(jiān)督的密切融合，突出黨內(nèi)監(jiān)督的主導(dǎo)地位，進一步發(fā)揮監(jiān)督協(xié)同效用。地方的組織機構(gòu)也可同步進行類似的設(shè)置。

3.4.3 發(fā)展政治責任審計

當前，可以探索進一步融合黨內(nèi)政治巡視（巡察）和國家審計經(jīng)濟監(jiān)督，形成政治責任審計與經(jīng)濟責任審計雙軌并行的綜合審計模式，構(gòu)建國家大審計格局。所謂政治責任審計，主要形式是黨中央的“政治巡視”，就是從政治上看問題，旗幟鮮明講政治，聚焦黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)、黨的治理，緊盯廉政建設(shè)、反腐敗以及干部選派任用管理，考察被巡視黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮情況、領(lǐng)導(dǎo)班子協(xié)作狀況，集中反映被巡視黨組織在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的建設(shè)、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策方面的情況，全面實施政治監(jiān)督。經(jīng)濟責任審計則以領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行和責任落實情況為重點，對領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀、守規(guī)、盡責情況進行檢查，全部實施經(jīng)濟監(jiān)督。干部出現(xiàn)腐敗問題，往往是由于政治問題與經(jīng)濟問題相互交織，因此只有將政治巡視、經(jīng)濟監(jiān)督嵌合并舉，將政治責任審計與經(jīng)濟責任審計有機結(jié)合、深度融合、相互配合，才能使得黨和國家監(jiān)督發(fā)揮更大作用。

4 結(jié)語

為了落實黨中央關(guān)于構(gòu)建以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)的黨和國家監(jiān)督體系的有關(guān)要求，應(yīng)著力融通黨內(nèi)巡視（巡察）監(jiān)督和國家審計監(jiān)督，將黨內(nèi)監(jiān)督的巡視（巡察）定性為政治責任審計、側(cè)重于政治監(jiān)督，將國家審計發(fā)揮的監(jiān)督效果概括為經(jīng)濟監(jiān)督，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要負責人等進行經(jīng)濟責任審計，同時積極構(gòu)建黨內(nèi)巡視（巡察）監(jiān)督和國家審計監(jiān)督的聯(lián)動機制，確保兩者同步運行、相互協(xié)調(diào)、協(xié)同治理。另外，通過完善中央（地方）審計委員會的人員配備，以全面加強兩個監(jiān)督系統(tǒng)的有機融合。在新時代，應(yīng)通過政治領(lǐng)域、經(jīng)濟層面兩個子監(jiān)督系統(tǒng)的耦合作用，充分發(fā)揮黨內(nèi)巡視監(jiān)督政治責任審計和國家審計監(jiān)督的經(jīng)濟責任審計的整體監(jiān)督效能，進一步強化二者對國家治理的服務(wù)能力。

當前，全面深化改革已經(jīng)取得飛躍式進展和歷史性成就，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化正向縱深推進，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的我國社會主義的制度優(yōu)勢和強大生命力得到了進一步體現(xiàn)和發(fā)揮。在此背景下，國家審計將為黨內(nèi)監(jiān)督提供新的助力，黨內(nèi)監(jiān)督也將為國家審計提供新的發(fā)展動力?？傊?，黨內(nèi)監(jiān)督與國家審計聯(lián)動發(fā)揮作用，可以為全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出更大更優(yōu)的貢獻。