發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)，讓通航先飛起來

劉一煊

要發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)，就要讓通航先飛起來。

2021年2月份，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》。綱要提出“發(fā)展交通運(yùn)輸平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、樞紐經(jīng)濟(jì)、通道經(jīng)濟(jì)、低空經(jīng)濟(jì)”。這是“低空經(jīng)濟(jì)”概念首次寫入國家規(guī)劃，具有標(biāo)志性意義。低空經(jīng)濟(jì)是以低空空域?yàn)橐劳?，以通行產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，涉及低空飛行、航空旅游、支線客運(yùn)、通航服務(wù)、科研教育、跳傘、空中體育運(yùn)動(dòng)等眾多行業(yè)的經(jīng)濟(jì)概念。

所謂通航指的是民用航空器從事公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)，如農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)作業(yè)以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、文化旅游等，以飛機(jī)制造為核心，涵蓋通航運(yùn)營、綜合保障等，直接涉及新材料、電子、機(jī)械、能源等制造業(yè)以及培訓(xùn)、售后、租賃、運(yùn)營、商務(wù)、保險(xiǎn)、信息等服務(wù)業(yè)。

近年來，我國通用航空發(fā)展局面令人鼓舞，但是從對標(biāo)制定的通用航空的發(fā)展任務(wù)，對標(biāo)歐美通航發(fā)展國家，對標(biāo)民航強(qiáng)國的基本要求來看，我國通用航空發(fā)展面臨的形勢依然嚴(yán)峻，制約通用航空發(fā)展的關(guān)鍵問題亟待解決。

通航發(fā)展歷史新機(jī)遇

“十二五”通航產(chǎn)業(yè)取得重要進(jìn)展。自2010年國務(wù)院、中央軍委出臺(tái)《低空空域管理改革指導(dǎo)意見》以來，行業(yè)環(huán)境不斷優(yōu)化，通航產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，地方政府成為推動(dòng)區(qū)域通航發(fā)展的主導(dǎo)力量。從投資總量來看，通航產(chǎn)業(yè)聚集投資估算超過1700億元，通用飛機(jī)交付總價(jià)值約600億元，各類通航產(chǎn)業(yè)園區(qū)、基地增長到140余個(gè)，遍及內(nèi)陸28個(gè)省區(qū)市。

“十三五”通航產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。民航局通用航空工作領(lǐng)導(dǎo)小組以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，樹立“分類管理”理念，深化“放管服”改革，多措并舉、協(xié)同共治，開創(chuàng)了通航工作的全新局面。2019年11月全國通用機(jī)場數(shù)量首次超過運(yùn)輸機(jī)場。截至2020年底，全國在冊管理的通用機(jī)場數(shù)量達(dá)到339個(gè)，比2016年的66個(gè)增加273個(gè)，增長率為413%;全國獲得通用航空經(jīng)營許可證的通用航空企業(yè)523家;通用航空在冊航空器總數(shù)達(dá)到2892架。

“十四五”通航發(fā)展歷史新機(jī)遇?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中強(qiáng)調(diào)加快建設(shè)交通強(qiáng)國，建設(shè)現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系，推進(jìn)各種運(yùn)輸方式一體化融合發(fā)展，提高網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和運(yùn)營效率。要穩(wěn)步建設(shè)支線機(jī)場、通用機(jī)場和貨運(yùn)機(jī)場，積極發(fā)展通用航空。在2021年初民航局召開的通用航空工作領(lǐng)導(dǎo)小組第六次全體會(huì)議上，中國民用航空局局長馮正霖強(qiáng)調(diào)，要提高站位，審時(shí)度勢，抓住“十四五”通航發(fā)展歷史新機(jī)遇。對于工作重點(diǎn)提出要求：一要科學(xué)務(wù)實(shí)編制發(fā)展規(guī)劃;二要全面構(gòu)建通航高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系;三要持續(xù)提升通航監(jiān)管效能;四要持續(xù)深化通航領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，發(fā)揮通航運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)功能，厘清法律屬性和業(yè)務(wù)邊界，推進(jìn)法律規(guī)章制修訂;五要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，狠抓督辦落實(shí)。

國際通航發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)人均GDP達(dá)到4000美元時(shí)，通用航空產(chǎn)業(yè)將進(jìn)入快速發(fā)展通道;達(dá)到8000美元時(shí)，私人飛機(jī)將進(jìn)入爆發(fā)式增長期。中國人均GDP在2017年已達(dá)到8836美元，2020年則超過10000美元，我國已經(jīng)具備通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場條件和消費(fèi)支撐條件。但是，盡管我國通航發(fā)展“熱度上升”，但仍然“飛得不高”;雖然“大勢向好”，但依舊“路徑曲折”。

“落地難”5個(gè)障礙

一是低空空域管制嚴(yán)格，通航難起飛?？晒?shí)施通航飛行活動(dòng)的空域少，我國民航使用空域尚不到30%，且大部分為管制空域，對通航開放的低空空域更是鳳毛麟角;特別是適合私用和娛樂飛行的空域數(shù)量更是十分有限，且范圍小、分布散、可用性差。盡管早在2014年，國家空管委就宣布部署全面推開低空空域管理改革，但改革的緩慢，加上通用航空飛行計(jì)劃審批程序的繁瑣及滯后，直接導(dǎo)致了通用航空產(chǎn)業(yè)普遍存在“起飛難”的問題。

中國民用航空局原副局長李健曾表示，幾乎所有通航飛行活動(dòng)都必須預(yù)先提出飛行計(jì)劃申請，審批環(huán)節(jié)、程序相對繁瑣復(fù)雜，審批至少需要經(jīng)過軍民航2—3個(gè)審批層級(jí)，通常涉及5—6個(gè)部門環(huán)節(jié)，效率不高。

二是通航機(jī)場建設(shè)緩慢，通航難落地。通航機(jī)場的審批繁瑣，涉及空域資源分配、城市規(guī)劃、土地指標(biāo)、環(huán)保等問題，投資回報(bào)率較低，導(dǎo)致地方政府、民間資本對通航機(jī)場投資建設(shè)不積極。雖然規(guī)劃至2020年建設(shè)612個(gè)通用機(jī)場，實(shí)際建成僅341個(gè)，相比美國2萬個(gè)通航機(jī)場，我國通航機(jī)場建設(shè)緩慢。有些地方政府和企業(yè)發(fā)展通航的熱情很高，但缺少相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的專家，找不準(zhǔn)發(fā)力點(diǎn)，有的盲目實(shí)施高投入，追求“高大上”，不以實(shí)際需求為出發(fā)點(diǎn)。在通用機(jī)場的使用上，各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。這些都導(dǎo)致了通航“難落地”。

三是通航業(yè)務(wù)類型不多元。目前我國的通用航空大部分在進(jìn)行噴灑農(nóng)藥、森林滅火以及旅游觀光等一些簡單的工作;有些通航機(jī)場之間雖然開設(shè)了小型飛機(jī)定期航班，但是由于客源不足，難以為繼;而私人飛行市場需求大，卻未能激發(fā)出來。

四是制造技術(shù)相對落后。目前全球通用飛機(jī)制造商主要集中在歐美，我國的國產(chǎn)通航飛機(jī)市場占有率低，產(chǎn)品相對低端，附加值低。無論是整機(jī)還是航空發(fā)動(dòng)機(jī)、航電系統(tǒng)，乃至材料、標(biāo)準(zhǔn)都相對落后，種類和用途無法滿足客戶需求。國產(chǎn)通航飛機(jī)多是輕型運(yùn)動(dòng)類，而符合CCAR-23（正常類、實(shí)用類、特技類和通勤類飛機(jī)試航標(biāo)準(zhǔn)）要求的大部分產(chǎn)品是引進(jìn)國外品牌進(jìn)行國內(nèi)生產(chǎn)或組裝。

五是通航飛行保障體系不健全，“出門難”。很多通航飛機(jī)只是在本場飛行，而轉(zhuǎn)場飛行或作為交通工具出行還是有很大難度的。我國通航缺乏必要的低空飛行保障條件，在“十四五”開局之年，民航局剛剛成立了通用航空飛行服務(wù)中心，在此之前民航局沒有專門負(fù)責(zé)通用航空飛行的部門。盡管如此，我國目前還沒有一個(gè)專門為通用航空飛機(jī)提供航行保障的FSS（飛行服務(wù)站，F(xiàn)light?service?station），仍采用運(yùn)輸航空的航行服務(wù)保障模式。

通航發(fā)展5條建議

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌相關(guān)產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)鏈綜合高效有序發(fā)展，提供科學(xué)技術(shù)依據(jù)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)宏觀引導(dǎo)和管理。加強(qiáng)低空通航事業(yè)發(fā)展法制法規(guī)建設(shè)，加快制定通航發(fā)展系列法規(guī)及規(guī)章制度。由相關(guān)部門負(fù)責(zé)目視飛行圖的繪制與目視飛行規(guī)則制定。

二是完善空域管理機(jī)制。依據(jù)民用航空發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，借鑒通航發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)管理技術(shù)，低空空域申請、航線審批等由單一部門來負(fù)責(zé)，減少通航審批環(huán)節(jié)。

三是加快通航基礎(chǔ)建設(shè)。建議由財(cái)政安排專項(xiàng)資金，并引導(dǎo)國企及優(yōu)質(zhì)上市公司進(jìn)行項(xiàng)目投資，完成全國通航管控服務(wù)體系建設(shè)，加快通航保障系統(tǒng)建設(shè)，加快通航機(jī)場的建設(shè)。既要鼓勵(lì)有條件的政府、企業(yè)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的通航機(jī)場，如江蘇新沂棋盤機(jī)場這樣的投資近10億元的機(jī)場+航空產(chǎn)業(yè)園模式，同時(shí)也要發(fā)展“多快好省”（多建、快速、好用、省錢）的理念，建立小型通航起降點(diǎn)、飛行營地，如山東日照的濤雒起降點(diǎn)，由幾百米公路改造而來的跑道，用可移動(dòng)材料搭建的塔臺(tái)，可以迅速開展通航飛行訓(xùn)練。

四是優(yōu)化通航營商環(huán)境。政府著力推進(jìn)好政策的落地，出臺(tái)支持性措施，鼓勵(lì)引導(dǎo)行業(yè)的發(fā)展，激發(fā)市場需求。簡化飛行計(jì)劃審批程序、放寬部分運(yùn)營種類的審定條件、支持航空器制造發(fā)展，調(diào)動(dòng)地方政府通用航空企業(yè)各類資本的積極性。

五是加快通航飛行保障體系建設(shè)。中國工程院院士吳光輝表示，低空空域開放的目的是讓通用飛機(jī)飛起來，而發(fā)展通用航空不僅要讓通用飛機(jī)飛得起來，而且還能落得下去，這就需要建立一套完整的通用航空運(yùn)輸服務(wù)體系。研究相關(guān)政策、提高運(yùn)輸機(jī)場、保障通用航空飛行的積極性，提升通用航空器的維修能力，完善通航航油供應(yīng)體系。在空中保障方面，有航線、空管服務(wù)、通信、導(dǎo)航、監(jiān)視、氣象、航圖、系統(tǒng)等，完善通用航空各項(xiàng)法規(guī)及規(guī)范、系統(tǒng)保障機(jī)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)等。特別是通用航空信息服務(wù)站系統(tǒng)，它是飛行環(huán)境保障整體的中樞神經(jīng)系統(tǒng)，協(xié)同并帶動(dòng)整個(gè)保障體系運(yùn)轉(zhuǎn)，確保該系統(tǒng)成為有機(jī)的統(tǒng)一整體。在地面服務(wù)方面，要形成一個(gè)FBO（為飛機(jī)提供多種服務(wù)的基地或服務(wù)商）保障網(wǎng)，提供停場、檢修、加油、清潔、休息等綜合服務(wù)。

低空領(lǐng)域目前還是沒有完全開放的領(lǐng)域。我國經(jīng)濟(jì)總量已穩(wěn)居世界第二，在新時(shí)代、新發(fā)展格局下，低空經(jīng)濟(jì)是否成為推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長的又一重要引擎？國外經(jīng)驗(yàn)表明：通航產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出比為1∶10，技術(shù)轉(zhuǎn)移比為1∶16，就業(yè)帶動(dòng)比為1∶12。根據(jù)普華永道會(huì)計(jì)師事務(wù)所（PwC）發(fā)布的《2018年通用航空對美國經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)》年度研究報(bào)告，2018年，美國通用航空（包括直接、間接、引致、激活影響）共提供全職和兼職工作崗位120萬個(gè)，勞動(dòng)收入770億美元（包括工資薪水、福利以及業(yè)主收入）。通用航空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出2470億美元，為美國GDP貢獻(xiàn)1280億美元，人均GDP貢獻(xiàn)393美元。通用航空每一個(gè)直接工作崗位支持了美國其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的3.3個(gè)就業(yè)崗位。目前世界通用航空發(fā)達(dá)的國家，如美國、加拿大、巴西等，通航已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)重要的組成部分。

我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，具有多方面優(yōu)勢和條件，發(fā)展前景向好，但也面臨結(jié)構(gòu)性、體制性、周期性問題相互交織所帶來的困難和挑戰(zhàn)。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國發(fā)展仍然處于戰(zhàn)略機(jī)遇期，機(jī)遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化。面對全球市場萎縮的外部環(huán)境，我們必須充分發(fā)揮國內(nèi)超大規(guī)模市場優(yōu)勢，通過繁榮國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、暢通國內(nèi)大循環(huán)為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添動(dòng)力。通航是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，對拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、更好地滿足人民的美好生活有著極為重要的作用。從另一個(gè)層面看，通航既具有公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)屬性，也具有軍事用途潛力，發(fā)展通航產(chǎn)業(yè)能為民航和軍航儲(chǔ)備大量的技術(shù)和人才。通航有助于建立全航空的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，為我國大飛機(jī)的發(fā)展打下好的基礎(chǔ)。